关于内设机构行政许可职能归并与政务服务中心建设的思考.docx

关于内设机构行政许可职能归并与政务服 务中心建设的思考 “大抓整合，抓大整合”，各地在经济发展中将资源整合 作为经济增长的基点。实践证明，通过资源整合，使资源 配置更加合理化，提高了资源利用效率，加速了经济发展。 自然资源整合的成功，使各地党政不失时机启动“行政资 源整合”建立政务服务中心。如何以政务服务中心建 设发展为契机，使行政资源得到优化配置，达到改善行政 服务环境建立服务型政府的目标,是政务服务中心建设发展 中亟待解决的问题，也是政务服务中心能否真正建成为一 项民心工程、德政工程的关键。对此，我们认为，推行内 设机构行政许可职能归并是整合政府行政资源，深化机构 改革的基础性工程；是彻底解决政务服务中心沦落为各部 门“中转站”的关键；是实现改善政务服务环境和建立服 务型政府的根本途径。 一、政务服务中心建设“怪胎”“中转站”现象 政务服务中心是近年来各地推进政府改革的热点,是社 会各界关注的焦点。在各地政务服务中心的建设发展中既 有体现出便民、高效、透明、规范的典范，也有失败的个 案，还有许多则是建成后的政务中心只是简单的作为各职 能部门派出窗口的“聚集地”，其职能沦落为“中转站”。 “中转站”现象的出现是政务服务中心与各职能部门在这 场政府自我改革过程中相互妥协的产物，是改革的“怪胎” 。“中转站”现象，一般具体表现为政务服务中心窗口工 作人员受理审批事项，而后转回部门办理；其实质是政务 中心窗口只能“受理”而难以“办理”。那么“中转站” 现象的出现，究竟是好事还是坏事？是政务中心建设发展 的一颗意外果实，还是一枚改革的“毒瘤”？ 建立政务中心就是要在政务服务上实现三个方面的目 标：一是高效率，即通过优化办事流程实现审批事项办理 高效率；二是高透明，即通过对各项审批事项的监控，从 源头上预防腐败；三是高服务，即通过“一站式”平台， 提供公共服务，方便群众办事，实现优质的政务服务。如 果政务服务中心成为“中转站”，则原有的繁杂的办事程 序不仅没有改变，反而因为政务服务中心的建立多了个受 理环节，要实现高效率不太现实。同时复杂的操作后台仍 然存在，要实现高透明也不可能。而复杂的操作过程，使 审批事项职责不明，“脸难看、门难进、话难听、事难办” 的现象就不可能得到根除，“高服务”也就不可能实现。 也就是说，如果政务服务中心成为了中转站那么她的建立 也仅仅实现了审批业务中的受理环节的物理集中，而不是 真正意义上的审批集中，那么“中心”的建立就失去了意 义。可以说“中转站”现象的出现，即宣告了“行政资源 整合”这一改革目标的不可实现。因此，中转站的出现是 政务服务中心建设的坏事，是改革的“毒瘤”。“中转站” 现象与“便民、高效、透明、规范”的政务服务是一对不 可调和的矛盾体。在政务中心的建设发展中必须解决好 “中转站”这一政务服务中心建设中出现的普遍性问题。 在政务服务中心建设中，“中转站”现象的出现绝非 偶然。政务服务中心的建设，是我国审批制度重大改革内 容，它触及的是各部门最直接的利益-部门的审批权。 因此，其改革的阻力大，改革中的困难重重。但另一方面， 政务服务中心的建设是改革的大趋势，不可逆转。因此消 极的配合就成为他们的“最佳”选择。其具体表现为许多 部门对派出窗口人员未充分授权，众多审批项目须转回部 门审批。“中转站”便成为了政务服务中心与各职能部门 相互妥协的产物。“中转站”现象出现的直接原因是窗口 人员职权不够、职责不明，其根本原因是旧的审批制度作 祟，阻碍政务服务中心发展。目前，从我国各职能部门内 部来看，审批权力被分割到不同股室和若干个不确定的人 头上，又划归几位领导分管，从而形成一个庞大而复杂的 审批系统，这样一个庞大而复杂的审批队伍不可能都进驻 政务服务中心。这是造成政务服务中心成为“中转站”的 根本原因。同时，部门人员为维护自身利益也充分利用这 样一个庞大而复杂的审批系统，作为维护其部门利益的有 力武器。 窗口人员职权不够、职责不明这一直接原因，与部门 旧有的审批制度问题这一根本原因本身是一体的。其直接 原因是根本原因的具体表现。因此要根除“中转站”现象， 就必须要解决好“窗口人员职权不够、职责不明”这一 “标”，同时还须解决好“审批制度”这一“本”，做到 标本兼治。 内设机构行政许可归并职能能有效解决“中转站”现 象，是标本兼治的良方。首先，要解决“旧的审批制度” 这一导致“中转站”现象出现的根本原因就必须进行“机 构改革”，通过大刀阔斧的改革使那些妄图通过以“旧的 审批制度”来维护自身利益的守护者们无所作为。内设机 构行政许可职能归并是一场政府机构内部的改革。它通过 调整内设机构行政许可职能，使分散于各职能股室的行政 许可职能归并集中于新设的行政许可股室，而后整体纳入 政务服务中心，使审批职能整体移至政务服务中心，让各 部门的审批工作处于政务服务中心的监管之下。其次，通 过内设机构职能归并，各行政许可、行政审批职能得到了 集中，政务服务中心的各职能部门的行政许可股有足够的 职权将众多审批项目进行审批，而无须再返回各部门， “中转站”现象也就失去了生存的“土壤”。 二、内设机构行政许可职能归并工作的法律依据与合 理性分析 政务服务中心的建设是我国推行依法行政的重大举措。 内设机构行政许可职能归并工作，有明确的法律依据。当 前，内设机构行政许可职能归并工作是实现“便民、高效、 透明、规范”的政务服务中心的必要条件。它随着当前经 济社会的发展应运而生，并突显其重要性。 归并的法律依据。XX 年 7 月出台的中华人民共和 国行政许可法以及 XX 年 4 月 1 日颁布施行的四川省政 务服务监督管理办法都对其做了明确的说明，因此，推 行行政许可职能的归并有着不容质疑的合法性。行政许 可法第二十六条明确规定：行政许可需要行政机关内设 的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受 理行政许可申请，统一送达行政许可决定。四川省政务 服务监督管理办法也明确指出：应建立健全“一站式服 务”、“一个窗口对外”的监督管理机制。 归并的合理性。“为人民服务”是我党的根本宗旨， 以前穿行于几个股室办理的审批事项，流程冗长，程序复 杂，现在将其归并，成立一个窗口，老百姓办理相关事务 时，只需将所需相关材料交于窗口工作人员即可，这样， 既方便了群众，又体现了以民为本的执政理念，因而合情； 同时，老百姓是纳税人，政府就应该为纳税人服好务，有 义务创造更加便捷、高效的政务服务，因而合理。 内设机构行政许可职能的归并，精简了办事程序，提 高了行政效率。建成后的政务服务中心，推行程序公开、 当场办理、限时办结、标准收费等规范要求，提高了行政 审批的办结时效，为老百姓提供了优质服务。 三、当前推进内设机构行政许可职能归并工作的可行 性分析 在当前推行内设机构职能归并已具备了成熟的操作环 境。其理由有四： 首先，自加入 WTO 之后，我国的政府体制与政务服务 面临着前所未有的压力与挑战，一个严峻的现实就是我国 审批职能流程太长、过程太复杂，已不能满足人们生产、 生活以及经济社会的快速发展需要。从某种意义上说，我 国的经济能否真正融入到世界经济大舞台中去，社会秩序 能否保持和谐稳定，我国的各项改革能否继续顺利推进， 都在集中地拷问着政府体制和政府能否向社会提供优良的 公共行政服务。这样的外部环境要求，是促使当前进行内 设机构审批许可职能归并工作的根本要求。 其次，各内部职能股室将审批事项人为进行了划分、 肢解，使审批缺乏整体考虑，成了“瞎子摸象”。审批效 果大打折扣，甚至出现不该批的批了，该批的没批。影响 部门工作质量。通过行政许可职能归并来提高并逐步完善 审批工作，不仅是群众的要求，更是部门内部加强自身业 务能力从制度上进行解决的必然选择。 再者，一些地方在内设机构行政许可职能归并工作中 已做了积极的探索和尝试，并取得了可喜的成果。比如： 天津市通过职能归并和机构改革，撤消了 21 个职能处室， 降低了政府行政成本，有力地巩固了审批改革成果。眉山 市通过职能科室归并使该市行政审批事项的办件率由过去 的 40%迅速提高到 70%。这些地方归并工作的成功也标志着 归并工作应该由点的试行进入到面的推广阶段。 最后，今年是换届年，各级领导将给政务服务中心建 设注入新的支持活力。胡锦涛同志今年在两院院士大会上 借用古语“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足 谋一域”为下届各级干部甄选提出了要求。建设政务服务 中心，必须站在事关地方发展全局的高度搞建设，广大干 部应该能清醒地认识到这一点，并给予大力的支持；政务 服务中心的建设及内设机构行政许可职能的归并，是我国 政府机构改革的发展方向而非临时之举。广大干部必将能 认识到这点，这将使归并工作得到更多更有力的支持，使 该项工作的开展落到实处。 四、推行内设机构行政许可职能归并工作面临的主要 问题分析 内设机构行政许可职能归并工作是一场变革，什么是 变革？就是制度格局的重新分配。通过改革，打破旧的制 度格局态势平衡，逐步建立更适应社会发展的新的平衡。 这样的平衡循环过程是促使政府提升其服务质量和服务效 益的必须。因此职能股室归并是大事，更是一件难事，是 一项艰巨而复杂的系统工作。要切实推行内设机构行政许 可职能归并就必须对面临的主要问题有全面的认识。 思想观念上的落后。一些部门认为建立政务服务中 心是个别主要领导头脑一时发热。没有深刻认识到建立政 务服务中心是我国政府改革的大趋势，是深化政府机构改 革、转变政府职能的重要举措。他们还是用过去分散、串 联审批时期的思想，来认识和管理当前部门的审批业务。 没有树立正确的权力观，把公共权力作为私有之物，将个 别重要审批项目视为“镇局之宝”，将众多审批项目作为 部门权力体现，以此构成部门的核心利益。认为派驻政务 服务中心的工作人员只是临时负责受理，大事还要回局里 来研究，关键的事还要由领导“拍板”。中转站的出现正 是这些认识下的产物。而这些思想观念对于推行内设机构 行政许可职能归并工作是极为不利的。一旦根除“中转站” 现象，使部门审批权真正进入政务服务中心公开运行，实 现依法审批后其“政府权利部门化，部门权利个人化”便 失去了表演的舞台。 双层管理体制的障碍。由于我国行政体制实行双层 管理，一个职能部门既受当地政府领导，同时又要接受上 级职能部门领导。这就可能使归并工作考虑了“横向”就 难以顾及“纵向”，考虑了“纵向”又难以周全“横向”， 从而使归并工作缺乏整体谋划，致使上下不配套。使一些 审批项目在需要提请上级职能部门审批时，出现接洽不明， 导致办理不畅，从而事与愿违。在这方面，一些垂直部门 表现尤为突出。主要表现为权力下放不到位，有权的事情 抓住不放，影响审批工作效率的提高；有些上级部门让下 级部门代收费用，却不提供收费依据，增加了下级单位开 展工作的难度；还有一些上级部门越权滥设行政许可，下 级部门执行不对，不执行也不对，左右为难。 部门窗口与内部股室的协作问题。在一些已建立的 政务服务大厅中，部门窗口与内部股室之间的相互扯皮、 推委责任现象很普遍。许多职能股室的行政许可职能已被 归并削离，但某些审批在业务上仍需要他们支持。由于认 识上的偏差，觉得“政务中心的事”“与我无关”，参与 审批不够认真，不能按照政务服务中心的要求进行有效办 理。 五、积极推行内设机构行政许可职能归并工作 推行内设机构行政许可职能归并，不仅是根除中转站 现象的有力武器，也是整合行政资源，深化机构改革的有 力措施，有其推行的合法性、必要性和操作的可行性，同 时也有其艰巨性。因此，我们要充分认识其必要性、可行 性、艰巨性，在具体工作中做到准备充分、措施得当、纪 律严明、保障有力。 解决好认识问题。政务服务中心的建立是深化行政 审批制度改革的需要，是从源头上治理腐败打造阳光政府 的需要，也是发展社会主义市场经济建立服务型政府的需 要。建立政务服务中心，推行政务公开是我国政府政务改 革的大趋势，不可逆转。 正确处理好五个关系。1、正确处理好审批制度改革 与机构改革的关系。没有机构改革作保障，审批制度改革 是不彻底的，只有通过机构改革将行政许可职能归并的成 果以制度的形式加以确立巩固，才能将归并工作做好、做 实，否则，归并工作极易出现反复甚至反弹。同时，困扰 我国多年的机构改革问题也可通过内设机构行政许可职能 归并作为突破口，而政务服务中心建设正是审批制度改革 与机构改革的最佳结合点。 2、正确处理好窗口与部门内部股室的关系。要理顺内 部流转程序，变部门协作为内部工作程序，加强窗口与现 场踏勘、监督检查人员的衔接，实现前后方工作的良性互 动。政务服务中心要主动会同各职能部门制订相应的制度， 以提高现场踏勘、监督检查人员工作的积极性和主动性。 同时，要注重审批流程的调查研究和优化创新，提高窗口 现场办理能力和联合审批的效率。推行内设机构行政许可 职能归并工作，其目的就是要实现审批流程的优化，通过 对所有政府部门进驻政务服务中心的审批事项进行重新设 计与流程制定，打破传统政府模式下所依赖职能股室划分 的界定，建立“受理、审批、送达审批结果”这样一个办 理流程来划分不同阶段的办事流程。这就是归并工作所要 达到的最终目的。 3、正确处理好“设”和“撤”的关系。推行内设机构 行政许可职能归并必须坚持“内设机构、中层职数和人员 编制”不增加的原则。当前，我们政府的审批流程中有许 多是人为制造的“垃圾”，然后这些“垃圾”又进入分检、 清理，以制造一些人的工作机会。搞一些不必要的报表、 文件来养活一些不必要的机关人员。我们推行内设机构行 政许可职能股室归并就是要清理“垃圾”，以优化办事流 程。在工作中一定要防止那些认为“行政许可股”是新设 立的，就要编制、要职数的人。从历次改革的经验来看， 总有一些人与改革的目标背道而驰，利用改革搞不减反增 的结果来。因此，在具体工作中一定要坚持“撤一设一” 的工作原则，取消一个内设机构更名为行政许可股(可保留 原股室的牌子)，将其他股室的行政许可职能归并于行政许 可股。这就为整体纳入政务中心提供了前提。 4、正确处理好“体”与“魂”的关系。做好内设机构 行政许可职能归并工作，有两个方面的工作：一是机构改 革，建立新的行政审批流程，是建立“体”。二是创新运 行机制，是“魂”。创新管理运行机制是对“新的行政审 批机构”附“魂”，让其充分发挥新机制的新优势。对于 “体”与“魂”一定要做到相辅相成，其中任何一方面的 工作没有做实，都会直接影响改革的成效。 5、正确处理筹建工作与上级职能部门的关系。在推行 内设机构行政许可职能归并工作时，应积极与其上级职能 部门联系并请求予以指导，避免在归并后职能不对口。特 别是垂直部门，其归并方案不仅要征得本级政府的审核通 过，同时要得到上级职能部门的同意。 认真依法组织实施。 第一步，深入开展调研。由政府分管领导牵头，组织 专门力量分析梳理政府各职能部门具有行政审批职能的股 室的基本情况。包括：每个职能股室涉及的行政许可项目， 每个职能股室有多少专、兼职工作人员；每一个项目涉及 多少股室，每个项目涉及多少专、兼职工作人员。 第二步，切实搞好整改。以党委、政府办公室的名义 发整改通知文件，对具有行政许可职能的部门实施内设机 构改革。在具体工作中要以“撤一建一”、