中央对特别行政区直接行使的权力的分类浅析

中央对特别行政区直接行使的权力的分 类浅析 一、梳理研究中央对港澳直接行使的权力的法治意 义 香港基本法和澳门基本法的核心宗旨和根本内容， 是为调整国家与港澳、中央与特别行政区的关系提供具有 拘束力的法律规范。但正如一众研究者所注意到的，两部 基本法作为具有原则性、概括性、历史性和混合性特征的 宪制性规范，并未以专章专节专条的悉数列举方式清晰规 定中央对港澳特别行政区直接行使的权力，而散见于不同 章节条文的各类规定总括而言都涉及到相关内容。不仅如 此，基本法甚至未曾就其规定的中央 提供确切的定义，何 谓中央、哪些国家机构构成中央权力、中央怎样行使权力 的实体和程序制度，在基本法的通篇规定中并不能完整呈 现，还需要根据现行宪法的规定来加以更高效力层级上的 调整和规范。因此，从宪法和基本法共同构成中央对特别 行政区直接行使的权力的宪制基础出发，对中央对港澳直 接行使的权力问题展开研究，意义重大。 (一) 有必要纠正基本法研究中重特区自治权而轻中 央直接行使的权力的认识偏差 一国两制作为 20 世纪 80 年代中国政府提出的解决 国家统一问题的重要制度安排，从设想到理论、从政策到 法律、从理念到实践，经历了思想解放和制度创新的伟大 历程。最为引人瞩目的是，在国家整体保持中国特色社会 主义制度的前提下，立法确认香港、澳门保持其原有资本 主义制度 50 年不变，授权特别行政区在地方行政、立法和 司法方面实行港人治港、澳人治澳、高度自治。这种制度 安排在思想观念上、国家体制上、法律规范上乃至理论学 说上都带来如此巨大的冲击，形成在不同意识形态、利益 格局和权力配置基础上的国家统一格局。在这样重大的历 史变化面前，较多的人较为重视研究国家体制中剧烈变化 的一端港澳特区高度自治权属的来源、内容和行使方式以 及引发诸多制度和事实的变化，而忽略研究国家体制中相 对稳定的一端中央为维护国家统一、主权和发展利益而对 地方行政区域直接行使的权力在特别行政区事务上的适用。 这在重在解决港澳政权顺利交接的特定历史阶段尚可理解， 但要实现国家对港澳常态化的有效治理，则必须对两者同 样加以细致的研究。更为值得重视的是，香港部分人从形 形色色思想立场、观念出发，不断淡化甚至否定现实政治 中的一国，强调两制差异以无端夸大自身一制的排他性， 借以抵制国家对其的主权管辖，这更是需要纠正的偏见， 为此更需要系统阐述中央对港澳特区直接行使的权力，并 有针对性地以正视听。 (二) 有必要依据法理逻辑更加全面、系统、准确地 研究中央的直接行使的权力 文献综述考察的结果说明，尽管两部基本法已颁布 20 多年，两个特别行政区设立正步近 20 年，再向前溯及 中央对解决港澳问题的方针政策的形成则有更久远的时间， 但在一国两制方针下特别行政区的制度安排中，关于中央 对港澳直接行使的权力的总结和概括，不仅数量相对于特 区高度自治权为少，而且虽然不断深化并日臻完善，但仍 未达致全面、系统、准确的总括诠释。 1. 早期强调的重点是除了国防和外交由中央负责外， 其余属于地方政府自治范围内的事务，中央不做干预。这 样相对笼统的政策表述，主要是根据中央所表达的原则立 场。起初，在对台的政策设想中，一是不赞成台湾完全自 治的提法，台湾虽然可以拥有其他地方政府所没有而为自 己所独有的某些权力，但不能借完全自治搞两个中国二是 在国际上只能由中华人民共和国代表中国;三是台湾可以有 自己的军队，大陆不派人驻台;四是台湾可实行有独立性的 与大陆不同的制度，党政军系统都由自己来管，司法独立， 终审权不须到北京。 在对香港的政策表态中，则进一步明 确指出，中英联合声明确定的内容肯定是不会变的(在中英 联合声明中，中国政府声明：香港特别行政区直辖于中华 人民共和国中央人民政府。除外交和国防事务属中央人民 政府管理外，香港特别行政区享有高度的自治权。)，中央 有权在香港驻军，中央还保持在必要时加以干预的权力。 这是一国两制倡导者和设计者对于中央保有对港澳特区必 要权力的权威说明，指出了基本方向和制度宗旨。 2. 起草香港基本法时恰当地解决了中央授权特区实 行高度自治、具必要性的全国性法律在特区适用、中央监 督特别行政区立法、行政并任命主要官员等突出问题，并 形成了与此相适应的理论概括。择其有代表性的表述来观 察：一是最早出版的香港基本法专著一国两制与香港基 本法律制度 ，在概述香港特区高度自治的立法、行政(历 数了 22 项自主行政事务的权力)、司法及终审权后，仅提 及中央专有职权(包括外交权、国防权、宣布紧急状态权、 任免权和接受备案权等 5 项) 作为中央对香港特区高度自 治权的保障。 二是继而出版的香港特别行政区基本法导 论将之概括为中央代表国家对特别行政区行使主权，并 在论述中称外交和国防是国家主权的标志，并将对特区行 政长官和主要官员的任命、对特区立法机关制定法律的监 督、决定特区进入紧急状态、制定和修改基本法、解释基 本法等列为属于主权范围的事务，故其将属于中央的职权 范围的事务分为上述 6 个方面。三是 XX 年出版的由国务 院发展研究中心港澳研究所编写的香港基本法读本 ，在 论述中央的权力的专节中，立题就决定设立特别行政区、 决定特别行政区的制度、筹备组建特区政权机构、外交、 防务、决定和宣布特区进入紧急状态和其他权力共 7 个方 面作了阐述。上述论著都反映了特定历史时期的权威认识， 但不仅对中央直接行使的权力缺乏统一的概括，而且对于 其权属分类也显然不够全面和清晰。 二、中央对港澳直接行使的权力的核心依据 (一) 宪法所确立的国家根本制度规范 我国现行宪法开宗明义地宣告，国家的一切权力属 于人民，确认了各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本 制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。 宪法在包括港澳特区在内的全部中国领域内生效，全国各 族人民包括港澳同胞，一切国家机关包括港澳特区政府， 都必须以宪法为根本的活动准则，负有维护宪法尊严、保 证宪法实施的职责。宪法第 31 条、第 59 条、第 62 条的 规定确立了特别行政区事务的宪制基础，其中宪法第 31 条 明确规定：国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政 区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律 规定。这不仅为全国人大作为国家最高权力机关制定基本 法提供了宪法依据，而且授权基本法可根据具体情况规定 特别行政区制度的内容，从而为港澳不实行社会主义制度 而保留其原有资本主义制度提供了正当性基础。宪法和基 本法的母子规范结合为一体，共同构成了一国两制方针下 特别行政区制度的宪制基础。在此特殊的规范体系中，既 保障了港澳在地方事务上的高度自治权，突出了港澳相对 独立的政治、法律、经济和社会制度的自主特征，也保持 了国家宪制中多元因素相互包容、尊重的特点，规定了国 家机构的职权、组成及其运作规则的内容，当然构成中央 对港澳直接行使的权力的法律依据。 (二) 基本法中关于处理中央和特别行政区关系的各 项规范 基本法作为根据宪法制定而具体规范特别行政区根 本制度的核心规范，其主要内容就是调整中央与特别行政 区、国家与香港或澳门的关系。基本法在确立中央授权特 别行政区保持原有资本主义制度不变，实行港人治港、澳 人治澳、高度自治、五十年不变的同时，也进一步具体规 定了国家机构依法对港澳直接行使权力的各项规范。这些 规范不仅见诸于基本法的总则和第二章中的列举，也见诸 于基本法其他相关章节的条文中，例如第七章就与特区有 关的外交和地方性对外事务的分别规定，第九章关于处理 原有法律保留事务上中央和特区的职权行使，第四章关于 行政长官产生办法中中央和特区分别行使的权力等;不仅见 诸于基本法内规定中央人民政府负责管理事务(如基本法第 13 和第 14 条有关外交和防务的条文 ) 和权属于全国人大 或其常委会(如有关基本法解释权和修改权的条文)等相关 表述，而且见诸于基本法中其他涉及中央国家机构的各类 实体性或程序性规定，有些甚至是在规定其他机构权限时 间接体现出来的。如在规定特区法律地位的条文中，明确 其特别行政区直辖于中央人民政府在规定行政长官权限的 条文中，明确其负责执行中央人民政府就本法规定的有关 事务发出的指令，从而间接规定出中央对基本法相关事务 的指令权。基本法条文的内容，构成规范中央直接行使的 权力最明显的法律依据。 三、中央对特别行政区直接行使的权力的内容及其 划分 中央对香港和澳门两个享有高度自治权的特别行政 区实行主权管辖，与对其他地方行政区域行使全面而直接 的管辖权有很大的不同，其内容限定于对特别行政区制度 的决定权、对基本法的制定、修改和解释权、对高度自治 的授予权和监督权、对重要人事的任免权和对非国家不能 处理事项的专属处置权等。具体分类包括以下十个方面： (一) 设立特别行政区和决定特别行政区所实行制度 的权力 宪法第 31 条规定：国家在必要时得设立特别行政区。 在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表 大会以法律规定。这个简明扼要的条文，为国家实行一国 两制方针下的特别行政区制度奠定了一系列宪制基础： 1. 确定国家对港澳恢复行使主权并制定国家在港澳 回归后对其实行的基本方针政策的权力。这是以中英解决 香港问题和中葡解决澳门问题的两个联合声明中所包含的 中国政府声明及联合声明附件一的形式加以说明和体现的。 2. 决定设立特别行政区的权力。全国人大在通过香 港和澳门两部基本法的同时，分别以专门决定的方式通过 了关于设立香港和澳门两个特别行政区的决定，行使的就 是这项权力。这是符合宪法第 62 条第 13 项规定的全国人 大的职权的。 3. 决定特别行政区实行的制度的权力。特别行政区 制度是国家针对特殊地方行政区域实行管辖的制度，是中 国地方制度的重要组成部分，全国人大根据宪法制定基本 法，决定根据具体情况在香港和澳门各自保持其原有资本 主义制度，但高度自治情况内在统一于一国两制格局中的 中华人民共和国。 4. 确立特别行政区实行的法律的组成和形成方式的 权力。根据两部基本法的第 18 条，在香港和澳门实行的法 律，主要由三部分法律组成：一是基本法及列于基本法附 件三而在特区实施的全国性法律，后者包括有关国防、外 交和其他按基本法规定不属于特区自治范围的法律，在程 序上由全国人大常委会在征询其所属的特区基本法委员会 和特区政府的意见后，决定对列入基本法附件三的法律作 出增减，并通过特定程序由特区在当地公布或立法实施。 二是不与基本法相抵触而被采用为特区法律加以保留适用 的香港或澳门原有法律，而根据香港基本法第 160 条和澳 门基本法第 145 条，行使对原有法律审查和采用决定权的 是全国人大常委会，全国人大常委会在两个特区筹备期间 也专门就此作出过相关决定(两个特区某些人声称原有法律 保留适用的效力依据是各自所谓的回归法，有僭越全国人 大常委会审查和采用的决定权之嫌，是不符合法律逻辑和 实状的)。三是香港或澳门特区立法机关自行制定的法律， 这是特区依据中央授权行使高度自治的立法权的运作结果。 总之，两部基本法的第 18 条从组成和形成方式上，明确了 香港和澳门特区实行法律的体系状况，昭示了中央相关权 力的实质和程序功能。此外，对以国家为单位参加的、对 国家产生权利义务关系的多边和双边国际协议在特别行政 区的适用，也是由中央政府在征求特区政府意见后加以决 定的。 5. 筹备设立特别行政区的权力。在香港和澳门政权 尚未交接前，系由全国人大决定分别成立香港和澳门特区 筹委会，承担组建两个特区的初始政权机关，具体负责特 区的创制准备工作，为政权交接奠定初步基础。 (二) 制定、修改、解释基本法以确立对特别行政区 所实行的根本制度 1. 制定基本法的权力。虽然基本法在起草过程中， 通过组成由内地委员和香港或澳门委员各半的起草委员会 以充分民主协商决策的方式形成草案，但根据宪法的规定， 香港和澳门基本法都是最终由国家最高权力机关全国人大 以全体代表的过半数通过、由国家主席签署颁布的国家基 本法律。 2. 修改基本法的权力。按照香港基本法第 159 条和 澳门基本法第 144 条，基本法的修改权属于全国人民代表 大会，这符合法律制定权限与修订权限一致的原则，即谁 行使基本法制定权，谁就享有对基本法的修改权。基本法 还自我设定，修改基本法必须由全国人大常委会、国务院 或香港、澳门特别行政区提出议案，要实行较修改一般法 案更为严格的提案资格和程序，任何修改都不得同国家对 香港、澳门的既定方针政策相抵触。亦正因此，迄今两部 基本法都尚未经历任何修改。 3. 解释基本法的权力。香港基本法第 158 条和澳门 基本法第 143 条都规定，基本法的解释权属于全国人大常 委会，并授权香港和澳门特区法院在审理案件过程中对基 本法有关内容进行解释，两者的解释须符合基本法所规定 的规则并以前者为准。这说明，解释基本法的全面的、主 动的和最终的权力属于全国人大常委会，这是与我国宪法 第 67 条第 4 项关于全国人大常委会行使国家法律解释权 的规定相一致的。两个特区成立以来，全国人大常委会先 后于 1999 年、XX 年、XX 年、XX 年分别就香港永久性居 民在香港以外所生中国籍子女等的居留权问题、行政长官 产生办法和立法会产生办法修改的法律程序问题、补选产 生的行政长官的任期问题和国家豁免原则等问题，对香港 基本法及其附件的有关条款作出解释;并于 XX 年就澳门基 本法有关行政长官产生办法和立法会产生办法修改的法律 程序问题作出解释。 4. 根据基本法确定的特别行政区根本制度及其政策 作出有关基本法实施的重要决定。就香港特区而言，全国 人大常委会曾针对香港特区政制发展问题作出一系列决定： 包括 XX 年关于香港特别行政区 XX 年行政长官和 XX 年 立法会产生办法有关问题的决定 ，XX 年关于香港特别 行政区 XX 年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的 决定 ，XX 年关于批准中华人民共和国香港特别行政 区基本法附件一香港特别行政区行