关于廉政风险防范管理方法的实践与思考

关于廉政风险防范管理方法的实践与思 考 关于廉政风险防范管理方法的实践与思考-调研理论 文章 廉政风险防范：预防腐败的一条新思路 现代管理学中的风险管理和全面质量管理理论，通过选择 最有效的方式，控制各个生产环节中的质量风险，消除潜 在隐患，为现代企业实现效益最大、成本最优提供了保证。 那么，能否把这种现代管理理念引入反腐败工作中，针对 可能因教育、制度、监督不到位和党员干部不能廉洁自律 而产生的廉政风险，建立预防腐败工作的长效机制？ 从去年年初开始，市区正在进行着这一有益的探索和尝试。 界定三类风险点：思想道德风险、制度机制风险、岗位职 责风险 找准每个权力岗位廉政风险点，是实施廉政风险防范管理 方法的第一步 采取自己找、群众帮、领导提、组织审的方式，组织党员 干部全面、深入查找风险点，并针对风险点制定有效的防 控措施 起步 查找风险点， “晒晒”手中的权力 “找廉政风险点？为什么？这不是先把我们当坏人了吗？ ”当区地方税务局永定门外税务所所长张宏邦第一次听说 要求自己查找廉政风险点时，有点奇怪，更有些恼火。 “所 有相关税务制度，我都执行了，我还有什么风险点？” 当“廉政风险点”这一名词第一次出现在各职能部门时， 在整个区掀起了一场“风暴” 。而引起这场“风暴”的源头 便是区纪委。 有着美国阿肯色州理工大学教育学专业管理学硕士学位的 张岚，底出任市区委常委、纪委书记。如何结合实际，创 造性地落实中央关于构建惩防体系的要求，成了张岚关注 的重点。结合所学的管理学知识，她产生了一个大胆的设 想：借用现代管理方法，在每个权力岗位、每个工作环节 中，查找风险点，然后，制订相应防范措施，将预防腐败 的关口前移，最大限度地降低廉政风险。 于是,从去年年初开始，一个以“三类风险、三道防线、四 个环节”为主要内容的廉政风险防范管理机制，逐渐走进 人们的视线。 “找廉政风险点”就是在这样的思路下推出的举措。每个 有权力的岗位都有可能产生腐败。这就是廉政风险。包括 贪念、侥幸心理，制度不完善导致的监督管理“空当”或 者“灰色地带” ，每一个权力岗位的自由裁量空间，等等， 具体可分为思想道德风险、制度机制风险、岗位职责风险 三类。 分析历年查处的腐败案件中的诱因，为廉政风险理论的形 成提供了有力的佐证。而中央关于“坚持标本兼治、综合 治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉方针，更为这一 做法提供了一个最好的支持平台。 但是，包括区劳动和社会保障局、区人民检察院、区地税 局等在内的 6 家试点单位中，和张宏邦有同样想法的人并 不在少数。毕竟，查找廉政风险点，从某种意义上说，无 异于是将自己手中的权力“晒”之于众，包括其中许多自 由裁量权的活动范围和许多可以为自己带来方便的“潜规 则” 。而所有的人都明白，查找到风险点，制订相应防范措 施，就意味着对这些权力的制约和限制。 所以，当各单位第一次把自己查找出来的廉政风险点交给 张岚的时候，张岚才真正意识到，这项工作要比想象的更 艰难。这些找出来的风险点，大多都是些泛泛而谈的空话， “什么政治学习不够扎实，业务程序有待进一步规范云云” ， 更不要说具体落实到每一个岗位、每一个工作环节、每一 个人了。 “廉政风险防范管理工作能不能不落于形式，首先就要看 风险点能不能找准。查不准的坚决不能过关。 ”张岚坚定的 决心，使各单位“过关”行动变得艰难，最多的一个单位 曾被打回 9 次去重新查找风险点。 自己找不准，就相互找。部门找不准就上级查。自己单位 找不准的，就必须发动群众来补充。而这一系列做法，都 要被区纪委、监察局派出的监督小组随时核查。 于是，在一次次的反复中，6 家职能部门中仅查找风险点这 第一个环节，就花了三个月时间。 尽管如此，但是，当 6 家试点单位中，每一道工作程序、 每一个工作岗位、每一名工作人员相对的廉政风险点被一 一列出时，标志着区廉政风险防范管理这一方法的成功起 步。 针对廉政风险点，查漏补缺、建章立制，以廉促政 确保权力运行到哪里，风险防范措施就要跟进到哪里 建立三道防线：前期预防措施、中期监控机制和后期处置 办法 推行 防范的是廉政风险，管理的是防范工作 查找风险点只是廉政风险防范管理方法的第一步。根据找 出来的风险点，在每一个岗位中相应建立积极的防范措施， 查漏补缺、建章立制，最大限度减少腐败机会，保护干部， 才是其根本目的。 万事开头难。区廉政风险防范工作起步虽然艰难，但很快， 就得到了更多人和业务单位的支持。张宏邦就是其中一个。 税务所查账业务，是一个“凭良心”办事的环节。以前， 张宏邦所在的税务所里，每次查账都是一个人去，时间长 了，腐败风险自然越来越大。 “这个岗位栽倒过我们太多的 同志。 ”可是，事实上，正如张宏邦所言， “腐败问题的发 生，许多时候并不是人的主观故意，制度的不完善往往诱 导人犯错误。 ”所以，当这个岗位缺少监督制约机制被作为 廉政风险点找着，并相应建立了双岗监督、定期轮岗和清 算小组审核制时，这个漏洞在很大程度上被堵住了。 “事实证明，查找风险点，是对权力的制约，但同时更有 利于保护我们的干部。 ”提到这点，张宏邦不无感慨：“查 找风险点的过程，也是一个自我提醒、自我提高的过程。 ” 与此同时，区纪委、监察局在各个试点单位采取专题培训、 重点辅导、交流研讨等方式，广泛宣传廉政风险防范管理 机制的目的、内容和意义。让人们逐渐理解，查找风险点， 不是要“整谁” ，其目的是为了减少发生腐败的可能，防微 杜渐，是为了从根本上保护干部。廉政风险防范管理工作 防范的是廉政风险，管理的是防范工作，这一理论开始深 入人心。 从不理解甚至对立到信任和支持，张宏邦思想转变的过程 同样具有代表性。 查找风险点，只是廉政风险防范管理工作的第一步。运用 风险理论，区还将风险防范分解为前期预防措施、中期监 控机制和后期处置办法三道防线，确保权力运行到哪里， 风险防范就跟进到哪里。 打开区社会保险基金管理中心的计算机管理系统，一幅精 细全面的动态流程图上，每一个工作岗位相应的风险点、 预防措施和考核标准一应俱全。处于高风险岗位的社保中 心主任杨志刚，提起廉政风险防范制度，评价很朴素： “我能睡上踏实觉了。 ” 在他的手上，每年有全区 30 多亿元的社保流动资金，每天 一分钱对不上，可能都意味着一个大漏洞的出现。因为怕 出事、怕出错，高度的思想压力，使每天凌晨三点准时地 成了他的清醒生物钟。 “找到了风险点，于公，保证基金安全；于私，职责明确， 防止出错。 ”杨志刚笑呵呵地说， “现在，我一觉就能睡到 大天亮。 ”“现在社保基金管理工作，基本上形成了内控管 理有制度、岗位操作有标准、事后考核有依据的风险防控 管理体系，贯穿于权力运行的全过程，解决了基金跑、冒、 滴、漏的问题，提高了工作效率和规范性。 ” 此言不虚。廉政风险防范管理方法的实施，使区劳动和社 会保障局在社保基金管理方面，从工作流程各个环节中共 查找出 56 个风险点，重新梳理了社会保险基金 9 个入口、 22 个出口、22 条基金通道的工作流程，进一步明确了工作 职责，确保每年 30 多亿元社保基金的安全高效管理。 区检察院查找出全院 92 个岗位可能出现的 391 个廉政风险 点。通过对办案程序、办案纪律等方面风险点的识别，使 执法活动中的每一个关键环节都受到监督。 体育馆街道则把大额资金的使用、行政审批项目、为民服 务事项、政务公开工作、城市危旧房改造等列为防范和监 督的重点。 事实胜于雄辩。查漏补缺，完善制度，廉政风险防范管理 以廉促政的联动效应初步显现。 经过 8 个月的试点和调研论证，区先后解决了理论基础的 完善、风险识别的方法、措施制订的途径、考核评估的内 容和工作的组织实施等问题，最终形成了区廉政风险防 范管理实施办法（试行） 及其配套文件。 9 月 28 日，区召开了廉政风险防范管理工作动员部署大会， 全面启动了廉政风险管理工作，并成立了包括区纪委、区 委组织部、区委宣传部、区人事局、区财政局、区审计局 和区人民检察院为成员的区廉政风险防范管理工作领导小 组。 廉政风险指数评估标准为三级：出现风险的是一级，由纪 检组重点监控；出现苗头的是二级，由效能建设督导员重 点监控；有可能转变为风险苗头的为三级，由部门领导监 控；被确定为不可能转变为风险的暂不在监控范围内 量化考核标准是保证风险点的查找发挥最大作用的重要前 提，但这也是目前廉政风险管理方法遇到的“瓶颈” 廉政风险防范管理考核结果，被纳入党风廉政建设责任制 考核 博弈 把预防腐败的“篱笆”扎得更紧 廉政风险管理防范工作的监督主体是谁？廉政风险点找得 准不准？防范措施的制定能否防止腐败的发生？廉政风险 管理能否实现标准化、量化考核，是其关键。 按照廉政风险防范管理机制，廉政风险指数评估标准为三 级：出现风险的是一级，由纪检组重点监控；出现苗头的 是二级，由效能建设督导员重点监控；有可能转变为风险 苗头的为三级，由部门领导监控；被确定为不可能转变为 风险的暂不在监控范围内。 但是，什么是有可能，哪些是不可能的？由部门领导来监 控的方式显然还是不能避免人为因素的干扰。以一种自由 裁量来监控另外一种自由裁量，无疑陷入了一种管理悖论。 “最能体现廉政风险防范作用的，应该是防止自由裁量权 的滥用。 ”区地税局局长刘春林有自己的看法。他说，其实， 自由裁量权就是因为长期以来一直没有一个明确核定标准， 才在许多时候给腐败留出了空子，形成了廉政风险点。 但是，很明显，目前缺少明确的考核标识的区廉政风险防 范管理方法仍不能有效解决这个问题。 对此，作为廉政风险防范管理体系的主要参与人之一的区 团委书记倪紫剑毫不讳言， “这也是目前廉政风险防范管理 体系遇到的一个瓶颈。 ”因为按照现代管理理论，量化考核 标准是保证风险点作用效益最大化的重要前提。 然而，他认为，区廉政风险防范管理体系的着眼点和最终 目的都是防范腐败，或者说最大限度地防止腐败，降低腐 败的可能性。那么，三类风险的防范措施，无论是思想政 治教育、制度措施完善还是岗位职责明确，只要尽可能地 起到这种作用，把防止腐败的“篱笆”扎得更紧，就在一 定程度上达到了目的。 虽然思想教育效果是不能量化的，但是思想教育的次数和 频率却是可以量化的。于是，在政治思想教育环节中，区 明确要求，政治思想教育，廉政文化教育必须达到一定的 数量和密度，以期通过量变促进质变。 而与此相适应的是区特有的人文关怀制度的设定。从政治、 思想、工作、生活上关心爱护党员干部。开展有益身心健 康的文体活动，倡导积极向上的生活情趣，创造良好的廉 政文化氛围。将这些虚功做实，以达到防范腐败的目的。 和许多改革创新一样，廉政风险防范管理方法本身也需要 不断完善。但是，正如区委常委、区纪委书记张岚所言， 廉政风险防范管理方法，是区借用现代管理学理论，积极 探索拓展预防腐败工作领域的一种尝试。的确，它不可能 一药治百病，但是，它的实际效果，却已告诉人们，有效 惩治腐败是必要的。同时，这种积极防患于未然的预防腐 败的做法，对于党员干部而言，更是一种爱护、保护，在 某种程度上，也许应该在更大的范围中发挥更有力的作用。 这一理念正被更多的人接受。区委、区纪委的积极推进和 各单位的积极支持，已使这一创新方式不断完善和改进， 并得以顺利推广。截至去年底，区廉政风险防范管理工作 涉及到的 122 家单位，全部按要求准时上报了实施细则 ， 500 多名处级干部共查找风险点 4000 多条，制定防范措施 6000 多条。全区 2300 余名公务员，1 万多名党政机关、企 事业单位在职党员干部，普遍接受了廉政风险教育，积极 参与到查找风险点工作中来，为廉政风险防范管理工作的 实施，奠定了坚实的基础。 廉政风险防范管理考核结果，则被纳入党风廉政建设责任 制检查考评中，作为干部选拔、任用、考核的重要依据。 区廉政风险防范管理工作领导小组对廉政风险防范管理考 核结果为优秀的予以表彰，对不及格的单位，下达整改通 知，督促制定措施，完善制度并通过跟踪回访，强化监督。 对拒不落实或者落实廉政风险防范措施不力的单位部门， 则依据相关规定，追究主管领导和主要领导责任。 pdca 四个环节对廉政风险防范工作全面实施质量管理，修 正完善，循环推进 开展阶段性检查、构建风险监控网络、建立风险处置程序， 加强监督 根据考核评估结果，奖优惩劣，纠正存在的问题，进一步 优化风险防范措施 意义 一次有益的探索和尝试 “效果？现在谈这个为时太早。 ”从全区去年年底的发案率 和群众信访量下降%来看，的确有一个明显的减少。但是， “这不能简单地归为这一管理方法的成功，偶然性因素也 是存在的。 ”尽管把廉政风险防范管理当成了自己的“孩子” ，但是，张岚对它的评价很清醒。 按照全面质量管理理论，区将廉政风险防范工作也分为 pdca 四个环节来全面实施质量管理。 -plan（计划） 。查找风险点和制定廉政风险防范管理实 施细则 （以下简称实施细则 ） 。做到责任到人、任务明 确、机制健全。 -do（执行） 。对照实施细则 ，认真落实风险防范工作的 各项措施，发挥“三道防线”对廉政风险的防范作用，防 止腐败行为的发生。 -check（考核） 。对风险防范工作进行质量考核。按照单位 定期自查与阶段性检查相结合、动态考核与综合评估相结 合的方法，全面系统地考核评估风险防范各项措施的落实 情况，形成全年考核报告。 -action（修正） 。改进和完善风险防范工作。根据考核评 估结果，奖优惩劣，纠正存在的问题，进一步优化风险防 范措施，启动廉政风险防范管理工作的下一个 pdca 循环。 pdca 循环模式一年为一个周期，修正完善，循环推进。每 年底至次年初，区领导小组要总结工作经验，查漏补缺， 进一步修正完善廉政风险管理工作。各单位对存在的风险 点，要优化防范措施，提高风险防范工作的效能；对新出 现的风险点，要及时制定防范措施，确保风险防范工作的 长期有效。 与此同时，对实施廉政风险防范管理方法加强监督检查， 确保风险管理的有效运行。每季度结束时，要抽取 10%的单 位进行检查。而定期召开的区领导小组工作会和各种群众 廉政风险专用监督渠道的畅通，更让张岚对廉政风险管理 方法充满信心：假以时日，pdca 良性循环效应会显现，并 在防止腐败中发挥积极有效的作用。 对廉政风险管理方法充满信心的不只是张岚，现在，包括 区地税局、检察院、社保局在内的许多单位的负责人，都 已经意识到廉政风险防范管理对业务工作的促进作用，已 开始将这一工作融入到全年的业务工作部署中。 刘