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关于呆账核销办法实施中的调研 今年 3 月，财政部出台了金融企业呆账核销管理办 法，大大放宽了呆账认定的条件和核销条件，使金融机 构降低了核销成本，尤其是办法第四条第七款、第十 四款和第十五款，直接针对近年金融机构核销中的操作 “瓶颈”，具有适用面广、操作性强的特点。新办法 对呆账的认定更加符合金融机构的实际情况，核销政策进 一步放宽，有助于金融机构做实利润，提高资产质量，但 金融机构在新办法具体实施中也存在一些问题亟待改 进。 五大“偏差” 核销理念的偏差。 长期以来，金融机构呆账认定与核销存在着财政部与 税务总局两个政策口径。税务总局的税前列支呆账口径非 常严格，但其认定的呆账可以在核销时作为税前列支项目 享受税收抵扣，因此实践中，金融机构在呆账认定要件和 核销资料准备上主要遵循税务口径，财政部政策的约束性 相对较弱。近年来随着银行改制上市、引进战略投资者等 改革措施的推进，上市或拟上市银行呆账“应核尽核”的 要求更加强烈，这是因为“高拨备、高不良”资产结构可 能扭曲银行的财务指标，不符合国际会计准则的公允价值 理念，也不利于资本交易中的合理估值。但对非上市银行， 尤其是一些规模较小的区域性法人机构，由于对银行估值 公允性的要求不高，更看重核销时的税收抵扣，对于新 办法“应核尽核”要求可能增加的税收负担表现出一 定抵触情绪。如在税务总局核销政策未放宽前不会就按新 办法增加认定的不良贷款安排核销。 核销管理制度的偏差。 一方面，运用新政策核销带来难度。金融机构的不良 贷款很多是陈年旧账，账龄甚至长达十余年。由于历史上 贷后管理制度和核销管理制度不健全，导致一些重要的追 索证据丢失，给运用新政策核销带来一定困难。此外，新 办法为克服银行核销自主权扩大后可能带来的道德风 险而对核销贷款管理程序作了更严格而明确的规定，并强 调“呆账责任人不落实而予核销的，应当追究批准核销呆 账的负责人的责任”，但对于一些账龄过长的不良贷款已 经很难追溯呆账责任人，也增加了核销难度。 另一方面，取证难现象依然存在。新办法虽然允 许金融机构“对因职工安置等特殊原因，法院不能出具财 产清偿证明等相关文件的”，可根据内部清收报告、法律 意见书等核销呆账贷款，一定程度上缓解了金融机构外部 证据获取难的压力，但在实际执行中对“特殊原因”较难 把握，有关审批部门对此理解不同，金融机构取证时依然 面临涉及部门多、手续繁琐、取证费用高等问题。 此外，呆账核销条件的放宽使外部监管难度加大。新 办法对核销政策的放宽，增强了银行核销的主动权， 这对财政、银行监管等外部监管也提出了更高要求，防范 道德风险和进行有效审核与监督的难度相应加大。 内部管理制度的偏差。 新办法考虑到核销成本，对“穷尽追索手段”的 证据要求有所降低，金融机构在新办法“可以认定为 呆账”和“不得作为呆账核销”两类规定之间的自由裁量 空间大大拓宽。也正因为如此，呆账责任认定和追究、核 销后呆账管理、呆账核销保密等制度对于金融机构资产的 保全和防范道德风险至关重要。尤其是一些不良贷款可以 在借款人和担保人仍有财产时认定为呆账，核销后回收的 可能性也提高，相关的核销后管理制度、责任认定必须作 适应性修正，才能使新办法“降低核销成本”和“防范道 德风险”的理念在实践中得到有效的平衡与落实。 部分条款可操作性的偏差。 新办法虽然对呆账的认定更加宽泛，但金融机构 在实际操作中部分条款规定范围较窄。如新办法第二 章第四条第十四款、第十五款中规定“农村信用社 5 万元 以下对公贷款、1 万元以下个人无抵押贷款等，经追索 2 年 以上，仍无法收回的债权”可以核销，而事实上农信社发 放此类额度以内的对公贷款、个人贷款极少，大量需核销 的此类贷款的金额都在规定额度之上；第三章第十四条 “债务人在不同金融企业的多笔贷款，若担保条件完全相 同，只要其中一个金融企业经过诉讼并取得了法院的财产 执行裁定，其余机构可据此核销”，但实际工作中其它金 融企业如何得知或获得法院的执行裁定存在较大的难度； 第二章第四条中“所有可能的措施和实施必要的程序”很 难把握；第三章第十二条“清收报告和法律意见书必须经 相关人员签章确认”中对“相关人员”的界定也不明确。 配套措施的偏差。 新办法的实施需要一些外部的配套措施加以支持。 首先，缺乏呆账核销的税务处理政策。扩大金融机构 核销自主权是大势所趋，新办法的出台在某种程度上 强化了部分银行的“博弈”心理，尤其是不良贷款包袱较 重、拨备水平不足、盈利压力大的机构，希望随着税务核 销政策的放宽进一步获得政策福利，因此没有足够动力按 照新办法做到呆账“应核尽核”。 其次，没有与新办法相匹配的呆账损失税前扣除 制度。目前国家税务总局在呆账核销方面仍然执行的是 金融企业呆账损失税前扣除管理办法、企业财产损 失所得税前扣除管理办法和关于做好 XX 年度企业所得 税汇算清缴工作的补充通知，上述管理办法与新办法 尚未实现全面对接，银行按新办法认定的呆账贷款在 核销时还不能获得相应的税收减免，这在一定程度上影响 了银行核销呆账的积极性。 再次，国有银行贷款重组缺乏自主权。新办法第 四条第八款允许银行将债务重组后无法追偿的贷款认定为 呆账。由于财政部未就贷款本金减免出台相关政策，国有 银行作为债权人无权就债务本金减免与债务人达成和解， 在实践中该条款仍无法操作。 最后，缺乏有效的信息获得渠道。新办法规定债 务人对多个债权人的交叉违约适用的是简化程序，允许其 中一个债权人起诉后就可以认定和核销，这有利于降低核 销成本。但实践中，对于交叉违约的情形银行可能往往无 法取得其它银行先行起诉的信息和相关裁定文书，因此适 用该条款还需要建立有效的信息交流平台，并就他行的法 院裁定文书如何作为核销证据作进一步明确。 对策建议 制定实施细则。 其一，尽快实现制度对接。建议国家税务总局尽快修 订金融企业呆账损失税前扣除管理办法，与新办法 对接，完善银行税收减免政策。 其二，建立包括财政、税务、工商、法院和各金融机 构等部门的联席会议制度。完善沟通协作机制，定期就银 行执行新办法中遇到的主要难点进行分析，解决部分 呆账贷款取证难的问题，为金融机构核销提供一个更加宽 松的外部环境。 其三，依据银行业协会建立银行间的核销信息共享机 制。银行在保护本行商业秘密的前提下实现信息共享，降 低贷款核销的成本。 其四，制定新的办法实施细则。建议财政部会同相关 部门尽快研究制定金融企业呆账核销管理办法实施细则 ，提高可操作性和金融机构执行新办法的合规性，防范法 律风险。 实施动态监管。 新办法的出台在很大程度上扫清了银行呆账核销 的政策障碍，监管部门应当要求金融机构及时认定和核销 呆账，真实反映资产负债情况，并防止虚假核销。 一是要跟进银行核销制度的修订与完善，在内部制度 与程序上落实“降低核销成本”与“防范道德风险”的有 效平衡。 二是在银行摸清底数的基础上，将不良贷款“应核尽 核”作为日常不良资产动态监测的重要内容，建立相关数 据信息的报送制度，做好跟踪、分析、监测工作，并纳入 监管评级反映和考核。 三是通过开展现场检查，及时查处违规核销行为，有 效防范道德风险。 完善信息服务。 这主要是针对债务人对多个债权银行交叉违约的情形， 建立有效的信息交流平台。可以考虑在征信系统或是大额 客户风险预警系统中增加诉讼信息，以利于金融机构及时 获得同业起诉的情况，并允许以这些信息的电子形式或打 印文件作为核销的证据，以使相关核销条款更具操作性。 加强外部协调。 一是继续与税务部门协调，扩大呆账核销税前列支的 范围，在时机成熟时促成呆账准备计提与呆账核销税务处