关于城管执法体制的历史反思和合理构想.docx

关于城管执法体制的历史反思和合理构想 _市城管行政执法局 找文章到更多原创- 由于城管执法体制从诞生之日起本身存在的缺陷，在 推进城管行政执法体制改革的过程中，各种矛盾和难题相 继出现，使这项工作陷入了困境。近段时间以来，学术界 和实际工作者围绕城管执法体制问题开展了热烈讨论，对 体制改革的得失进行了深刻思考，努力把视域拓展到更深、 更高的角度和层面，试图创设出更加合理、科学的城管执 法体制。在此，我们反思现行城管执法体制的利弊，提出 新型城管执法体制的基本框架，与全国同行商榷，期待引 起大家对体制理论和实践问题的思考和争鸣。 一、对城管执法体制的历史回顾和评估 关于城管执法体制改革的历史回顾 纵观城管执法体制改革从提出到试点、从理论到实践 的过程，可以分为 3 个阶段。 1、探索阶段。1996 年 3 月 17 日，八届人大四次会议 通过的中华人民共和国行政处罚法第十六条规定： “国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政 府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权， 但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。” 行政处罚法的这一规定，为城管执法体制的建立提供 了理论依据。国务院法制办和各地法制部门进行了大量的 实地调查和理论论证，确立了相对集中行政处罚权的理论 构架，统一了试点机构名称，以及行使相对集中行政处罚 权的范围、内容等，奠定了城管执法体制的基础。 2、实施阶段。工作重心由理论探讨转变为实践运行， 法制部门退居幕后，各地城市政府担当了城管执法体制改 革的主力军。各种具有地方特色的模式层出不穷，城管执 法体制变革在一个广阔的时代背景下迅猛展开。 3、困惑和反思阶段。经过几年的实践，城管执法体制 理论上的缺陷逐渐显现出来，各地城管执法机关面临一些 难以突破的理论障碍和实践难题，体制改革的动力不足、 体制创新的方法不多。XX 年以来，城管执法体制变革出现 了停滞甚至倒退的现象，引起全国一片反思之声。大家从 初期的兴奋转为困惑和焦虑，进而沉下来认真思考，经过 认真审视和反思后提出了有针对性的意见和新的观点。困 惑和反思是建立一种新的行政执法体制必然要经历的阶段。 在反思和批评中，思路可能被打开和拓展，不足之处可能 被克服。经过反思，城管执法体制的建立可能进入到更健 康、更快捷发展的阶段。 当前城管执法体制的大致类型 1、独立体。将建设、工商、公安等行业的行政处罚权 全部或者部分剥离出来，跨行业配置给独立组建的城管行 政执法局，其特点是行政许可权与行政处罚权分离，部门 之间相互分离、相互监督、相互约束。这种架构规范、稳 固，具有很强的刚性，符合政府行政管理改革的趋势。但 是管罚分离，在现有的政府行政体系中很多关系难以理清， 权责不一致，出现新的职责不明，易使管理部门和执法部 门之间相互推诿、扯皮。同时，如果不对管理部门进行相 对集中的整编，在原有机构编制中出现新机构，可能造成 新的机构膨胀和效率低下。 2、联合体。对原有的城建监察或城管执法队伍重新进 行整顿，按照相对集中行政处罚权要求设定行政处罚权， 建立行政执法机关和执法队伍，将行政执法机关与行政审 批机关合并在一起，分别挂“城市管理局和”城市管理行 政执法局牌子，实行“一套人马，两块牌子”的管理和执 法模式。其优点是在统一体系中运行，管理与执法互补， 可以整合力量；缺陷是相互之间没有制约力，在制度上不 能制止乱作为现象。 3、从属体。城管行政执法局作为二级局从属于一级局。 这种体制的特点是城管行政执法局从属于建设局，由一级 局副职兼任城管执法局局长，并以一级局的名义执法。这 种构架是原来的城建监察体制的继承与延续，在实际工作 中可能有效，但不符合相对集中行政处罚权和综合行政执 法的精神。 对城管执法体制的评估 1、是对行政执法体制的革命性颠覆。城管执法体制改 革是中国行政管理体制改革的一场革命，是对管罚合一的 行政执法体制一次“切割式”的颠覆，其革命意义，绝不 亚于政府减少事权、“有限政府”的改革所具有的意义。 正因如此，如何分权、如何监督、如何制约便成为非常敏 感的问题，分权和监督的界限、程度一直是相关部门争论 不休的焦点。利益格局的重新分配，使很多部门对“竟敢 动我的奶酪”的城管执法体制设置了重重障碍。在现有行 政管理体制未彻底突破的条件下，城管执法体制的改革， 打破性成分和建设性成分并存，打破已经开始，而重建却 困难重重。 2、是实施民主政治的有益尝试。形成政府内部相互监 督机制、扩大公民有序的政治参与度，是社会主义民主宪 政的一个通则。城管执法体制改革直接的、显性层面的动 因，是解决职权交叉、机构臃肿、队伍重叠、多头执法、 效率低下等问题，理顺行政执法关系，降低执法成本，提 高行政执法质量和水平；深层的、内在的动因，则是构建 行政权相互监督制约、社会多元主体广泛参与的民主体制。 可以这么认为，开展城管执法体制改革，不单单是调整、 解决城管行政执法领域存在的问题，更重要的是通过局部 试点，探索建立现代、民主、高效的行政体制。各地实践 的进程显示，当前建立城管执法体制的焦点在显性层面上， 重点关注机构的建立、队伍的精简、减少多头执法和执法 扰民等问题，而忽视了监督的刚性和参与的民主化要求。 3、是对执法者执政能力的严峻考验。建立城管执法体 制所确定的一系列原则和方法，打破了过去沿袭的机制， 提出了很多新的课题。要实现城管执法体制改革的平稳进 行，执法者必须具有全新的公共管理理念、“人本主义” 的管理思路、出色的制度构建能力、超众的组织协调能力 等等。所以，城管执法体制是一块“试金石”，考验着执 法者的素质和能力。 4、取得了一定程度的进展。政府事权在一定范围内初 步实现了分离，外部监督有所加强；重新梳理了城市管理 领域的职责、机构，合并了行政执法队伍，减少了多头执 法现象；执法队伍进一步年轻化、规范化、专业化，队伍 形象较以前有所提升；初步转变了执法理念，把治理违法、 优化环境作为执法目的；大胆创新，初步形成了一些有效 的执法机制，规范化、亲民化、科技化、信息化、精细化 水平得到提高。 二、当前城管执法体制存在的主要问题 法律地位不稳固 行政处罚法只规定了实施相对集中行政处罚权制 度的原则，中编办关于开展综合行政执法工作的要求缺乏 法律依据，且本质上与相对集中行政处罚权制度是相互矛 盾、抵触的。由于没有组织法的保障，国务院或省级 政府没有制定与行政处罚法相配套的细化的城管执法 相关法规、规定，城管执法体制的法律地位不确定、不稳 固，随时可能有被取消、与管理部门重新合并的趋势。为 此，浙江省由省法制办牵头，正在研究制定开展相对集 中行政处罚权制度的办法，以对这一体制从法律地位上 进一步明确和确定，防止城管执法部门在机构变动中被撤 销或合并。 管理体制不统一 1、执法机构名称不统一。由于存在上面提到的三种不 同的体制类型，执法机构的名称五花八门。 2、归口不统一。有的是政府组成部门，由政府直接管 辖；有的归口建设系统；有的只是某个部门的内设机构。 归口不统一，中央、省级无直接主管部门，导致编制、经 费诸多方面的不统一。 3、建制不统一。有垂直管理，有分级管理；局、分局， 总队、支队、大队、中队设置混乱。 4、人员编制不统一。国务院有关文件明确要求行使行 政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员，公务员 法也设置了行政执法类公务员，从法律上对执法人员身 份作了明确规定。但各城市受行政编制限制，在理解上又 有偏差，把一线执法队员基本核定为事业编制。 5、着装不统一。各城市争相模仿公安部门，基本都设 计制作了自己的执法制服和标识，混杂不一且与公安部门 制服相似，带来的直接后果是 XX 年国务院对制服问题的清 理和整顿。 6、执法文书不统一。 职能界定不清 1、审批权和处罚权划断后，检查权和监管权的归属不 清。审批部门的批后监管权有哪些、执行到什么程度、有 何措施，处罚部门的检查权属于什么性质的权力、如何执 行，对这些问题，没有深入研究。 2、将部分行政处罚权划分出去的标准不准确，人为地 将相互关联的一种违法行为细分，增加了执法层次，违背 了相对集中行政处罚权的要求。如分拆环保和公安交通中 的部分行政处罚权，导致新的职责交叉。 执法手段延伸不够 由于政府规章和行政处罚各类的限制，执法中主要采 用教育、纠正、警告、暂扣物品、罚款等处罚形式，缺乏 必要的“杀手锏”，缺乏有效的后续手段。 相互监督不到位 实施城管执法体制的目的之一，是为了加强执法部门 与相关主管部门的监督约束。但事实上，执法部门无法律 依据进行监督。主管部门的审批许可权是独立行使的，目 前的法律并没有规定对审批有检查权，主管部门的审批行 为是否违法，只能由法院或政府监察部门界定，不在行政 执法部门的监督范围。在执法实践中，为了不破坏与主管 部门的良好关系、争取主管部门的支持配合，执法部门对 管理部门审批过的过当行为也认定是合法的。这种认定方 式，对政府部门的违法行政行为起不到监督作用。 创新动力不足 一方面，面临理论的困惑，大家感到横亘着难以逾越 的制度鸿沟，同时，改革的前景不明朗，很多人抱着等一 等、看一看的心态。另一方面，城管执法体制建立后，城 市管理违法行为并没有迅速减少，查处违法行为的措施依 然缺乏，执法环境依然没有根本好转，有些人觉得改与不 改没有本质区别，权力从左手换到右手，改变的只是形式。 更有甚者，少数地方觉得老的体制用起来更加顺手，干脆 掉头重走旧路，体制变革半途夭折。城管执法体制改革正 走在一个方向欠明的十字路口，面临重重困境。 三、建立科学、合理的城管执法体制的构想 建立科学、合理的城管执法体制的理论前提 1、遵循渐进式改良的理论逻辑。政府行政体制改革， 是要调整、改变建国以来在计划经济条件下形成的一整套 政府自身运行的组织制度。这套组织制度经过长期的动作 已经高度固化，内部的关联度呈现网络化格局，往往牵一 发而动全身。如果改变的仅仅是其中的某一个环节，会引 起其他环节一连串的不适应，进而导致整个运行过程的混 乱、停滞、倒退。按照相对集中行政处罚权理论对城管执 法体制进行调整，是在大的行政体制未改变的前提下，对 城市管理领域内的行政权进行重新配置，是一次局部环节 的调整。如果忽视这次调整的前提条件，完全推翻原来的 体制结构，会出现法律、法规的空白，打乱原来的运行节 奏。 对行政体制的任何激进的改革都应当慎重，对在特定 历史条件下建立的行政体制构架，要肯定原有体制中的合 理成分，新的体制的建立应该是原有体制的逻辑延伸，而 不是截然划断。任何推倒重来的做法都值得商榷。据此， 我们认为，在城管执法体制变革中，要慎提改革，多提改 良和完善。在相对集中行政处罚权制度下建立起来的城管 执法体制，应该是城建监察体制的进一步改良的完善，是 在城建监察综合 4 个方面处罚权基础上的进一步扩大和深 化，是用相对集中行政处罚权理论对城建系统行政处罚权 配置的一次再细化、再调整。在这样的逻辑基础上建立起 来的城管执法体制，既解决了牵头部门的问题，又解决了 执法主体法定的问题。 2、构建统一、开放的职能结构。在构架上，要能体现 出城管执法体制的统一性和精简性。在全国范围内，要做 到城管执法机构独立、队伍单一、服装统一、人员编制精 简、执法有效。在价值取向上，应该体制出“强其所应强” 的职能定位。处罚权是政府行政权力中维护公序良俗的有 效“利器”，从国外城市管理的经验来看，通常的做法是 弱化审批许可权，让非政府组织、社会团体和市民最大程 度地参与管理，同时强化监管和执法，对违法行为严管重 罚。所以，城管执法应在现有的处罚权基础上，增加强制 措施和处罚种类，进一步强化惩戒力和威慑力。在对外关 系上，城管执法体制的职能结构应该体现出开放性、自洽 性的特点，能够不断与体制外的环境进行必要的物质、信 息和能量交换；城管执法本身要具有内外联系的功能，成 为城市管理审批、监管、检查等环节的中枢。 3、打破现有的思维模式。国务院按照行政处罚法 提出的城管行政执法体制，本来就是一种构设，有大胆超 越的地方，也有受到原有行政体制制约而显得谨慎的一面。 实践表明这种模式需要调整和改进，我们不能囿于国务院 的原则规定，而应对明显不适合的部分大胆进行调整和革 新。如相对集中行政处罚权制度与综合执法制度本质上是 矛盾的、不相容的，部分行政处罚权的划断归并造成新的 机构膨胀，把是否需要技术部门鉴定作为行政处罚权划分 的原则不科学、不可行等等，我们要根据实践的具体情况， 提出相应对策。 构建城管执法体制的新形态 根据上述理论思辨和城管执法实际情况，我们提出城 管执法体制的一种新形态。 1、建立中央、省、地级市、县四级法制、编制保障支 撑机制。一是中央、省、地级市、县四级法制部门代表中 央和地方政府，在推进相对集中行政处罚权制度、开展综 合行政执法工作中，主要负责法律法规的修订和完善；对 城管执法部门依法行政、贯彻落实执法责任制等进行指导、 检查和监督；对城管执法和相关部门管理过程中法律法规 交叉和重叠之处进行厘清和裁决等。二是中央、省、地级 市、县编办部门代表中央和地方政府掌握好城管执法队伍 的总编数和队员的编制、身份等管理，抓好城管执法体制 改革后的精简队伍、归拢编制、善后安置等工作。 2、建立中央、省、地级市、县四级垂直领导的城管执 法机构。将城管执法部门纳入建设系统，在建设部门设置 城管行政执法总局，负责全国的城管执法工作；省级建设 厅设置城管行政执法局；市、县建立城管行政执法局，列 入政府组成部门，但归口建设系统。省级以下城管行政执 法局可根据各地实际情况实行垂直领导、分级管理。中央、 省级城管行政执法机关负责沟通、协调和法律、法规的把 关，不从事具体的执法行为；市、县级城管行政执法局负 责具体的执法工作。 3、依据行政处罚法在特定领域相对集中行政处罚 权。将建设系统的全部处罚权集中起来，同时将部分与城 市管理相关的边缘性的处罚权如环保、工商、公安交通、 文化等部分行政处罚权集中起来，依据城管行政执法管辖 权和处罚依据进行处罚。 4、贯彻管罚分离原则，城管执法机关独立动作。各级 城管执法机关必须贯彻管罚分离的原则，严格实行许可权 和处罚权分离。市、县级城管执法局必须是独立的执法机 关，不得成为部门的一个内设机构。与其他部门的日常联 系沟通由城管执法局自行负责，涉及重大的、难以单独解 决的问题，由建设部门牵头协调。 新型城管执法体制的特点 1、延伸了城管执法的层次。一是把城管执法体制从较 低层面延伸到较高层面，在中央和省级明确了城管执法的 领导机关，确定了行业主管部门，形成了自上而下的体制 格局。二是改变了法律、法规不适应的现状。中央、省级 制定的法律、法规效力较高，市、县制定的法律、规章或 规范性文件效力较低，实行城管执法体制，目前高位法基