俄罗斯日本应急管理考察报告

俄罗斯日本应急管理考察报告 20*年 10 月 15 日至 29 日，国务院办公厅赴俄、 日应急管理考察团对俄罗斯、日本的应急管理工作进行了 考察。俄罗斯、日本都是灾害多发国家，应急管理工作起 步较早。特别是上世纪 80 年代以来，两国均多次经历伤亡 重大、影响深远的特别重大突发公共事件，并在处置过程 中逐步完善了应急体制、机制和法律体系，基本形成了符 合各自国情的突发公共事件应对体系，积累了许多成功的 经验，值得我们学习和借鉴。 一、两国应急管理主要做法 （一）统一指挥、分级负责的应急管理体制。 俄罗斯实行以紧急状态部为核心，其他有关部门协调 配合的垂直管理体制。前苏联解体后，在政治和社会经济 剧烈动荡、国内民族矛盾不断激化的背景下，疲于应付各 类突发事件的俄罗斯联邦政府承受着空前压力。1994 年 1 月 10 日，俄罗斯建立了直接对总统负责的“民防、紧急状 态和消除自然灾害后果部” （简称为紧急状态部） ，主要负 责自然灾害、技术性突发事件和灾难类突发公共事件的预 防和救援工作。紧急状态部是俄应对突发公共事件的中枢 机构，内务部、国防部或者内卫部队协助紧急状态部处置 突发事件。紧急状态部直辖 40 万人的应急救援部队及装备。 该部队作为独立警种，按部队建制，统一制服，统一警衔。 在纵向上，俄联邦、联邦主体（州、直辖市、共和国、边 疆区等） 、城市和基层村镇四级政府设置了垂直领导的紧急 状态机构。同时，为强化应急管理机构的权威性和中央的 统一领导，在俄联邦和联邦主体之间设立了六个区域中心， 每个区域中心管理下属的联邦主体紧急状态局，全俄形成 了五级应急管理机构逐级负责的垂直管理模式。联邦、区 域、联邦主体和城市紧急状态机构（部、中心、总局、局） 下设指挥中心、救援队、信息中心、培训基地等管理和技 术支撑机构，保证了紧急状态部有能力发挥中枢协调作用。 紧急状态部成立以来，虽然俄政坛几经变化，但紧急状态 部的职能和地位不但没有被削弱，反而不断得到加强，在 处理国内外各类复发公共事件中发挥了重要作用。 日本建立了以内阁府为中枢，通过中央防灾会议决策， 突发事件牵头部门相对集中管理的应急体制。1995 年阪神 大地震后，日本政府进一步强化了政府纵向集权应急职能。 实行中央、都（道、府、县） 、市（町、村）三级防救灾组 织管理体制。在中央一级，平时由内阁总理大臣召集相关 部门和提供公共服务的单位（如银行、红十字会、电信电 话株式会社、广播协会等）负责人共同参与中央防灾会议。 该会议是日常应急管理最高决策机构，负责制定防灾基本 计划与防灾业务计划；在地方一级。地方首长和相关人士 共同参与地区性的防灾会议，制定地区性防灾计划。当重 大灾害发生时，内阁总理大臣征询中央防灾会议的意见， 在内阁府成立“非常灾害对策本部” （类似于我国突发公共 事件应急处置临时指挥部）进行统筹调度，另外在灾区设 立“非常灾害现场对策本部”以便就近管理指挥。同时， 将国土交通省的防灾局提升至内阁府内，并专设防灾大臣 （又称防灾担当相） 。日本政府内阁仅设二十个大臣，设立 防灾大臣这个职位充分体现了日本对防救灾工作的重视。 内阁府作为中枢，汇总、分析日常预防预警信息（核、工 业事故、环保事件除外） ，制订防灾和减灾政策，以及承办 中央防灾会议日常工作等。各类突发公共事件的预防和处 置，由各牵头部门相对集中管理。内阁府牵头负责地震、 台风、暴雨等自然灾害以及没有明确部门管理事件的应急 救援工作，总务省消防厅牵头负责火灾、化学品等工业事 故应急救援工作，文部科学省牵头负责核事故应急救援工 作，经济产业省牵头负责生产事故应急救援工作，海上保 安厅和环保署牵头负责防治海洋污染及海上灾害工作。 （二）运转高效、全社会共同参与的应急机制。 1.反应灵敏、功能强大的信息报告体系。 俄罗斯紧急状态部下设危机控制中心，负责整理、分 析每天来自各地区、各部门的信息，提出处理建议，视情 况上报总统，并分送有关部门和地方。危机控制中心内设 信息中心，建立了信息自动收集分析系统、指挥系统和全 天候值班系统，2 分钟内可以将有关情况传至其他相关部门。 当重大事件发生时，有关部门负责人到达信息中心，进行 统一的协调和指挥。目前，俄紧急状态部正准备将涉及交 通事故、医疗救护和刑事案件的报警电话，全部统一到消 防报警电话，以进一步加强应急管理的综合性和统一性。 在基层，全俄境内每个村、居民点建立了信息员制度，信 息员主要责任是将灾害情况及时通过网络报告紧急状态部 门。俄十分重视信息的国际交流，比如与美国签订协议， 两国共享国际灾害方面的卫星图像信息。 日本设有内阁情报中心，负责快速收集和整理国内外 的情报，同时建立了中央与地方政府之间的紧急联络通讯 网，强化了中央防灾无线通讯系统。首相官邸除了常规通 讯设备外，还在危机管理中心装备了与事故现场联系的多 功能卫星转播通讯设备。灾情发生时，信息交流与共享主 要依靠完善的地面固定通信系统，同时也利用通畅的专用 无线通信网络。通讯网络主要包括中央防灾无线网、消防 防灾无线网、县市防灾行政无线网、市街区防灾行政无线 网、防灾相互通信专用无线网等多个系统，防止大规模灾 害造成通信线路拥塞。这些网络纵横交错，形成了一个整 体的、覆盖全国的应急对策专用无线通讯网，为日本政府 收集处理信息提供了高科技支撑。值得一提的是城市街区 无线网系统，由户外扩音器、家庭受信机、车载无线电话 移动系统，以及市街区公所、学校、医院等防灾相关机关 的防灾网络系统所构成。一旦有灾情，可以在 5 分钟内将 灾害信息通知有关居民，避免引起社会恐慌。日本政府计 划到 XX 年，建立起全国危机警报系统，直接向国民报告地 震、海啸等自然灾害以及导弹袭击等各种突发事件信息。 日本政府重视灾害信息资料的积累和研究，1998 年倡议成 立了亚洲减灾中心，目前已有 25 个成员国，成员国可以共 享灾害信息和救灾经验，现已成为世界上最重要的灾害信 息收集中心之一。 2.储备充足的应急物资和装备精良的应急队伍。 俄罗斯紧急状态部拥有联邦层面的消防队、民防部队、 搜救队、水下设施事故救援队和船只事故救援队等多支专 业力量。其中，国家中央航空救援队拥有多种专业的救援 设备和技术，如直升飞机和运输机、航空器材特种汽车、 纤维光学设备、液压气压装置以及特制潜水服和呼吸装置 等。为提高专业人员的素质，俄罗斯建立了领导培训体系、 专业救援人员培训和考核体系。俄罗斯紧急状态部下设了 俄紧急状态部民防学院、国家消防学院、圣彼得堡国立消 防大学、伊万诺夫国立消防大学等 8 所教育机构。成立于 19*年的圣彼得堡消防大学，现有教授、副教授 160 多 人，培养了大批应急管理领导和专业骨干。 日本政府的应急救援机动力量主要包括消防、警察、 自卫队，消防部队是其中的中坚力量。1995 年阪神地震后， 日本政府正式建立消防援助从。XX 年，消防部队共有 94 万 人，数量是警察人数的四倍。此外，危险品企业必须根据 消防法和石油基地灾害防治法设立消防队伍。大 规模灾害发生时，消防部队可调度全国先进设备、人力物 力资源进入灾区进行救灾、灭火、救助等行动，消防部队 还有 8 架专用直升飞机，1 小时内可以达到辖区内任何地方。 据了解，为提高广大家庭自救能力，日本家家户户门窗附 近都备有矿泉水、压缩饼干、手电筒和急救包。 3.科学防范的应急理念和广泛深入的宣传教育。 日本政府高度重视防灾减灾的全民教育，设有防灾日， 每年都组织大量的相关活动。日本将培养危机意识、普及 应急知识作为学校教育的一个重要任务。同时，针对不同 人群特点，建立了各种各样志愿者组织，以达到应急知识 自学和帮教的目的。截止到 XX 年底，全国 2418 市町村中 有 1988 个市町村成立了 115814 个自主防灾组织。其中， 有 13012 个妇女防火俱乐部组织，约 200 万人；有 5632 个 少年消防俱乐部，约 43 万人；有 14461 个幼年消防俱乐部， 约 126 万人。各地还建设了一批面对公众的防灾知识宣教 馆，免费对公众开放。XX 年、XX 年发生在新泻县长冈市的 两次级以上地震，无一人死亡，90遇险者依靠自救、互 救脱险。 俄罗斯除了在中学开设安全和逃生课程外，紧急状态 部还有计划地向居民宣传安全防范和自救的知识。宣教工 作一直深入到社区，主要针对老人和小孩等特殊人群开展 宣教工作。 （三）权威、完备的法律法规体系。 俄罗斯 1994 年颁布了联邦紧急状态法 。该法主要 包括紧急状态范围、预防和应急措施等内容。该法律属于 宪法性法律，如果紧急状态地区法律与紧急状态法相抵触 的时候，紧急状态地区法律可以被总统中止，这为紧急状 态下行政权力和立法权力的超常使用提供了法律依据。另 外，俄罗斯紧急状态法律体系包括 150 部联邦法律和规章、 1500 个区域性条例，以及数百个联邦紧急状态管理部门发 布的内部命令。20*年，俄罗斯又通过了新的反恐法 ， 进一步完善了俄罗斯的紧急状态法律体系。 日本形成了以灾害对策基本法为基础的法律体系， 其中包括 1961 年整合多项单一法规制定的灾害对策基本 法 ，以及其后制定的灾害救助法 、 建筑基准法 、 大 规模地震对策特别措施法 、 地震保险法 、 灾害救助慰 抚金给付等有关法律等。1995 年阪神大地震发生后，日 本又陆续制定了受灾者生活再建支持法 、 受灾市街地 复兴特别措置法等法令。这一系列专项法律，赋予了国 家在防灾行政上强大的公共权力，明确了防灾体制及国库 负担制度，并规定了公共事业单位、一般居民等防范参与 制度。 二、巨灾应急机制 在俄罗斯和日本，一般把地震、洪水、台风等造成大 量人员伤亡和财产损失的特别重大突发公共事件称为巨灾。 为减少和应对巨灾的发生，两国都建立了相应的统一领导、 协调有序的巨灾应急机制。 俄罗斯所有突发事件控制中心都承担指挥中心的职责， 管理着各自的应急救援力量和救援技术支持机构。紧急状 态时，俄政府采取如下处置措施： 一是启动俄联邦紧急状态系统，各跨部门委员会的 组织系统各就其位，执行紧急状态预案；做好应急资源 调动准备工作；搜集信息，提前公布紧急状况区域； 预测与评估可能带来的社会和经济影响；实施抢险救援 以及救援人员安全保护工作；适时开展国际合作等。 二是启动民防救援系统，向灾民提供生活救助； 协调内务部门和卫生部门采取救援行动；派出搜救队伍 协助救援。 三是设立危机管理中心，负责调配有关物资装备资 源；保障中央与地方间的信息沟通；监测早期处置进 展情况。 四是派出航空部门配合处置重大灾害。 五是对媒体进行控制和规范，及时通过主流媒体向 公众发布有关政府信息；依法加强对媒体的管理，防止 “有害” 、虚假信息传播。 进入紧急状态时，政府按以下程序运行：总统发布实 行紧急状态命令后，立即向联邦委员会（议会上院）和杜 马（议会下院）通报，并送联邦委员会批准。在实行紧急 状态的联邦总统令中，需要阐明实施紧急状态的原因、地 区范围、保障紧急状态处置的人力和物力、限制公民和法 人权利的范围、负责处置紧急状态的国家机关以及实行紧 急状态的期限。联邦委员会批准后，总统的紧急状态令立 即通过广播、电视等大众媒体传播给实行紧急状态地区的 居民。实行紧急状态时，主管对外事务的联邦权力执行机 关在三天内将相关情况通知联合国和欧洲委员会秘书长。 在俄联邦个别地区实行紧急状态时，主管对外事务的联邦 权力执行机关自联邦委员会通过批准总统紧急状态命令之 时起，一昼夜之内将有关情况通知邻国。 日本政府通过大规模灾害时消防及自卫队相互协助 的协议等一系列法律法规，建立了跨区域协作机制、消 防、警察和自卫队应急救援机制，强化了中央和地方、部 门与部门之间统一指挥、分工合作的力度。发生巨灾时， 为提高运转效率，首相设置非常灾害对策本部，统一调度 指挥。 一是建立跨区域防救灾机制。阪神大地震前，只有 18 个道府县、586 个市町村签订 72 小时相互援助协议；阪神 大地震后，已有 47 个道府县、XX 多个市町村签定了 72 小 时相互援助协议，日本联合防救灾形式已深入基层组织。 二是基本确立消防、警察和自卫队合作机制。首先， 互相提供灾害情报，开展日常协作演习。其次，灾区附近 的警察厅和消防厅，设置专门的联络人员，协调灾区附近 的机构以及灾害现场工作。 三是自卫队承担警察部队和消防援助队空运任务，警 察确保道路畅通。如警察不在现场时，自卫队、消防队员 可替代警察行使此权。上述对策措施具有很强的可行性。 例如，XX 年 5 月 26 日宫城县东部发生七级地震。地震后 6 分钟，首相官邸危机管理中心就迅速成立了地震对策室， 召开了政府各部门的紧急会议。紧接着，国土交通省、海 上保安厅、总务省等部门纷纷成立了对策室或联络室。十 多分钟后，宫城县警察总部的摄像直升机已向首相官邸传 送在空中摄影的灾区图像了。一个多小时后，内阁防灾大 臣召开新闻发布会，公布了政府的救灾措施。与阪神大地 震相比，这次日本政府反应迅速，应对有力，充分显示了 其行政组织应急管理的能力。 三、体会和启示 （一）强化应急管理机构综合协调职能是实现资源整 合、提高应急处置效能的关键。 虽然俄日两国应急管理组织形式不同，但从两国中央 层级的应急管理机构组建历程来看，都有由分到合、由弱 到强、由虚到实的共同特点。历经几十年的应急管理工作 实践，两国政府都明确了主管部门的中枢地位，强化了应 急机构综合协调职能，形成了以强有力的机构为核心、相 关部门按照职责协同配合的运行机制，建立了专设、专职、 专任、专管的统一组织管理模式。目前，我国按突发公共 事件类型分别由不同行业或专业部门负责相应的应急管理 工作，在各级政府办公厅（室）设立应急管理工作机构， 发挥运转枢纽的作用。为加强各部门的协同应对能力，提 高应急管理工作水平，建议进一步加强各级政府应急管理 机构建设，强化其综合、协调职能，确保作为运转中枢的 权威性。有利于其在常态下能够整合各类应急资源，夯实 工作基础；在非常态下协调各方面力量，实现快速反应， 提高应急处置的效能。 （二）上下贯通、左右共享、良性互动、及时准确的 信息报告是应急体系高效运行的基础。 俄日两国都将提高信息采集、研判、预测预报、快速 传报能力作为工作的关键，注重加强对灾难性事故或事件 的风险分析和管理。两国都建立和完善了统一的指挥平台 及相关的信息报送、资源共享机制，以及政府公众良性互 动机制。其软件应用系统比较成熟，为准确、规范、快速 分析处理应急信息提供了支撑平台。通过此平台，各级、 各类应急机构可以实时掌握全国相关突发事件情况。俄日 两国信息报告工作的主要做法有：一是拓展信