关于税费改革后农村基层组织建设的调查与思考.docx

关于税费改革后农村基层组织建设的调查 与思考 近期，*县委组织部组成调研组，就税费改革后农村 基层组织建设面临的新情况、新问题进行了认真地调查研 究，掌握了大量的第一手资料。通过调研我们感到，税费 改革既给加强农村基层组织建设带来了难得的机遇，同时 也提出了严峻的挑战，总的来看，机遇大于挑战。 一、税费改革给农村基层组织建设带来的发展机遇 推进农村税费改革，是新中国成立 50 多年来农村继土 地改革、实行家庭联产承包经营责任制之后的第三次重大 改革。农村税费改革顺应了形势发展的需要，深受基层干 部和农民群众的欢迎，为加强农村基层组织建设提供了难 得的机遇。 1、减轻了农民负担，密切了党群干群关系。以往的实 践充分表明，农民负担、税费征收问题是造成农村党群干 群关系紧张的最重要原因之一。税费改革前，由于税赋政 策不尽合理、收费项目过多过滥，农民负担居高不下，由 此引发了大量的矛盾和冲突。受税费问题的影响，部分群 众对基层组织和干部产生了对立和抵触情绪，使党群干群 关系恶化，基层组织的号召力和影响力削弱。税费改革后， 农民负担大幅度下降，调动和保护了农民的生产积极性， 极大地改善了党群干群关系，增强了农民群众对党和政府 的信任。据统计，XX 年全县农民总负担由原来的 944.3 万 元减少到 221 万元，全县农民人均降低负担 89 元，减负幅 度达 76.6%。XX 年，我县落实了免征农业税、取消除烟叶 以外的农业特产税、取消统一规定的农村义务工政策，全 县农民实现了“零负担”。 2、乡村干部得到“松绑”，有利于腾出精力抓大事。 税费改革前，农村基层干部的主要精力用于催种催收、催 粮催款。有时为了完成任务，甚至强迫农民种这种那，引 起了群众的不满。特别是收缴统筹提留款，被基层干部称 为“天下第一难”。一年到头忙收款，干部叫苦，群众骂 娘，影响了基层干部的形象。实施税费改革，扭转了基层 组织一直存在的职能错位、越位和不到位的现象，使乡村 干部从收钱收粮的繁重事务中解脱出来，有了更多的精力 和时间为群众谋利益、办好事。 3、村干部工资得到保障，为农村基层组织建设注入新 活力。靖宇县地处山区，村小人少、居住分散，村级集体 经济薄弱，农民收入水平低，村干部工资低且没有保障。 不少村干部不但连续多年拿不到工资，还要向村里垫付资 金，严重影响了他们的工作积极性。XX 年，全县不能完全 兑现村干部工资的村 44 个，占行政村总数的 39.6%；完全 不能兑现的村有 59 个，占行政村总数的 53%。税费改革后， 村干部工资作为转移支付资金的一部分相对固定下来，村 干部工资有了保障，调动了村干部工作积极性，激发了他 们的工作热情。 4、精简了干部职数，改善了班子结构。撤并乡镇是确 保税费改革顺利进行的一项配套改革。税费改革前，我县 乡镇规模一般比较小，全县 12 个乡镇 111 个行政村，平均 每个乡镇 9.25 个村,最小的乡镇才 4 个村。“麻雀虽小， 五脏俱全”，乡镇小领导干部和机关干部却不少，领导干 部 910 人，机关干部 6070 人。税费改革后，全县乡镇 从 12 个撤并到 8 个，撤并比例 33.3%，精简局级领导干部 39 人。现在已对乡镇编制已重新进行了核定，我县目前有 乡镇行政事业人员 775 人，税费改革后，按照中共吉林 省委、吉林省人民政府关于免征农业税综合配套改革试点 的实施意见所核定的乡镇编制数，乡镇行政事业人员将 得到大量精简，干部队伍素质将得到大大提高。税费改革 对村干部职数也做出了规定，大村不超过 5 人，中村不超 过 4 人，小村不超过 3 人。XX 年春，村“两委”进行了新 一轮换届选举，全县村干部由换届前的 578 人，精简到 371 人，减幅达 36 %。“两委”换届通过“两推一选”和“直 选”的选举方式，拓宽了选人渠道，提高了村班子整体素 质，改善了村班子整体结构。全县村干部平均年龄 43.4 岁， 比换届前下降了 1.3 岁，其中 35 岁以下的年轻干部 78 人， 比换届前增加 10.4%；中专或中专以上文化程度的 112 人， 比换届前增长 15.5 %。 5、乡村债务的锁定，有利于农村基层组织轻装上阵。 多年来，由于执行政策的偏差和工作上的失误，导致乡村 两级形成了大量的债务。主要是发展乡村企业的亏损、各 种不切实际的达标升级活动、农民拖欠的各种税费和各种 借款的本息等。据初步统计，目前，我县村级债务近 3960 万元，债务和债权相抵，净债务达 3008 万元。沉重的债务 负担，使农村基层组织步履维艰，困难重重。税费改革中， 在认真清理核实乡村债权债务的基础上，对已经发生的债 务进行锁定，不准息转本、利滚利，严禁新增乡村不良债 务，这样有利于农村基层组织轻装上阵。 二、税费改革对农村基层组织建设带来的挑战 税费改革的积极意义是十分显见的，但在具体实施中 也出现了一些矛盾，对农村基层组织建设产生新的挑战。 1、农村党建工作经费紧缺，党建工作受到制约。农村 税费改革后，实行“三免一补”，这就使过去以农业税及 农业特产税为主体的乡镇可用财力下降，虽然有上级政府 下拔的转移支付资金，但也难以弥补财政缺口，直接影响 到乡村工作的正常运转。据测算，今年加上中央和省财政 转移支付资金，全县乡镇一级可用财力尚有缺口 1200 余万 元。在有限的办公经费面前，乡镇往往确保“硬件”运转， 即公共行政性支出，压缩甚至冻结“软件”支出，即党建 办公经费支出。因为乡镇公共行政性支出，上级有明确的 规定，可以列入年初财政预算，而农村党建工作经费支出 上面没有明确的规定，只能挤占有限的办公经费，杯水车 薪，严重制约了党建工作正常开展。 2、“统”的功能弱化，农村干部对如何开展工作变得 无所适从。税费改革后农村形势发生变化，村干部“统” 的功能弱化，不少乡村干部表现出许多不适应，主要表现 为：一是无所作为。有的村干部认为，税费改革后，农民 的生产经营自主性更强了，税收由税务部门征收，村干部 没有任务了，可以混日子了。二是无可奈何。村集体经济 无调控余地，乡村干部想为群众办些实事，可“巧妇难为 无米之炊”，心有余而力不足；想带领群众跑码头、奔市 场，可两手空空，举步维艰，很难在群众中贯彻落实党的 方针政策，很难把上级党委的要求转化为群众的自觉行动。 三是无能为力。相当一部分基层干部驾驭市场经济和带领 农民发展经济的能力较弱，思维方式仍停留在抓传统农业 上，存在着“老办法不管用、新办法不会用、软办法不顶 用、硬办法不敢用”的困惑，难以适应农业和农村经济发 展新阶段的要求。 3、实行“一事一议”制度，村里公益事业发展受到影 响。税费改革后取消了公积金和“两工”，村级公益事业 的筹资筹劳问题实行“一事一议”。在具体实践中，“一 事一议”制度在一定时间内面临“三难”：一是难组织。 一些群众对农村公益事业“政府搞、集体办”的观念根深 蒂固，认为“一事一议”制度名义上是给自己民主权利， 实际上不是要群众出劳，就是让群众出资。因此，对“一 事一议”制度不热心、不认可，导致有的村召开村民大会， 商讨村里公益事业时，村民不参加会议，或者到会人数太 少，会议开不成；二是难议成。由于当前部分农民群众的 素质还没有达到相应的水平，利已主义思想严重，在议事 时往往从自身利益、眼前利益考虑，缺少全局观念和长远 打算，对于不直接涉及自身利益的，都认为与已无关，要 往外拿钱十分困难，很难议成事。三道湖镇护林村在准备 维修该村一个自然屯的巷道时，组织村民“一事一议”。 到会的村民中，自然屯的村民坚决要求修，其他的村民大 部分说 “我不走这条道我不出钱”。由于自然屯的村民人 数少，因此这项公益事业用“一事一议”没有议成；三是 难办大事。“一事一议”筹资方式实行上限控制，规定人 均每年不得超过 15 元。我县的各行政村人口相对较少，平 均每村 732 人左右，每年也仅能筹集资金 10980 元左右， 对于农村众多的公益事业而言，数量微乎其微，不能解决 根本问题。 4、由于税费的取消，出现了干部和村民互不接触的 “空白区”及村民的难管理。税费改革前，虽然村干部与 村民存在收缴税费的“制度性矛盾”，但它也是村干部与 村民沟通的一道桥梁，是村干部管理村民的一个“把手”。 税费改革后，各项税费取消了，消除了村干部与村民的 “制度性矛盾”，也减少了村干部与村民的沟通。调查中 了解到，一些村民认为农村“两委”既然没有钱给大家办 事，有没有“两委”跟自己没什么关系；还有的认为，只 要不收钱，谁做村干部都一样，甚至认为有没有村干部都 一样。村干部与村民的关系突然出现了互不接触的“空白 区”。这个“空白区”的出现，也给村民的教育管理带来 了难度。现在村干部对村民失去了有效的制约，由“管理 型”向“服务型”转变，村里开展什么工作或搞什么活动， 全得靠村干部上门商量、“看面子”才参加。在县里组织 的“送科技下乡”活动中，各方专家纷纷深入农村免费传 授种养殖技术知识。由于村民欠缺致富意识，思想认识不 端正，参加学习的热情不高，村干部没办法得上门求，上 门请。有的是给村干部面子才去的；有的以没时间为由推 托；有的干脆就说，我就不去你能把我咋地。如此的服务 都不易，可想其它工作有多难。 5、税费改革后，一些潜在矛盾有所抬头。一是农民种 地热情升温引发的矛盾。税费改革后，由于实行“三免一 补”政策，农民种地的热情空前高涨，个人与个人之间， 个人与村里之间、个人或村里与林业部门之间的土地纠纷 不断增多，而且有愈演愈烈之势，并发生了林业部门砍农 民庄稼的事件。二是村级债务锁定引发的矛盾。我县村级 债务 3008 万元，村集体债务绝大多数是欠国家银行和村民 的，形成过程复杂且时间久远。应该说这与税费改革没有 直接关系，但税费改革中对已经发生的债务进行了锁定， 制止新债，明确责任，逐步化解。农民感到，村集体收入 渠道狭小，逐步消化、慢慢偿还自己的债务没了指望，因 而引发了“打酒朝提瓶的要钱”的浪潮。三是离岗村干部 与在岗村干部之间的矛盾。调查中了解到，由于村干部一 减再减，以及其他原因离岗的干部一增再增，数倍于在岗 干部。他们中相当一部分人位置摆不正，不能自觉服从在 岗干部的领导，不配合在岗干部的工作，有的甚至故意刁 难，起反作用。一些在岗干部深有感触地说，普通群众的 工作好做，离岗干部的工作却难做。 总之，税费改革是一项复杂的工作，进程中出现一些 新情况和新问题不可避免。从表面情况看，税费改革后对 农村基层组织建设的影响，直接原因是乡村收入减少。但 从深层次分析，主要还是农村经济薄弱，乡村干部整体素 质与新形势新任务新要求不适应。如思想观念滞后，使农 村基层组织缺乏应对变化的思想基础；集体经济薄弱，使 农村基层组织缺乏稳定队伍的物质基础；整体素质不高， 使农村基层组织缺乏为民服务的能力基础，等等。 三、税费改革后加强和改进农村基层组织建设的对策 思考 从调查结果看，尽管税费改革后短时期内会给农村基 层组织建设带来一些影响，但从根本和长远意义上说，税 费改革是“三个代表”重要思想在农村的最好实践，是农 村经济发展中顺民心、聚民力、带民富的具体体现，是加 强和巩固农村基层政权的根本措施。因此，我们要以改革 的精神研究和解决面临的新问题，不断开创农村基层组织 建设新局面。 1、建立党建工作办公经费支出保障制度，确保农村党 建工作正常开展。建议上级有关部门应根据农村税费改革 后乡镇党建工作实际，将乡镇党建工作经费列入财政支出 预算，并在加强农村基层组织建设的相关要求中，明确党 建经费的支出来源，以强化各级党委对乡镇党建工作的高 度重视，消除少数基层组织认为税费改革后党建工作可抓 可不抓的错误观念，纠正个别乡镇党委在税费改革后，减 少党建工作办公经费，削弱党建工作或不抓党建工作的错 误倾向，要达到“三个确保”：确保党建工作经费足够支 出，确保基层组织抓党建工作的思想不放松，确保乡镇党 建工作力度不减弱。从而有效地保证乡村两级党组织有足 够的经费开展党建活动，发挥党组织和党员作用。 2、加强乡镇党委建设，切实发挥农村基层组织“龙头” 作用。乡镇党委既是处于农村工作第一线的基层党组织， 又是村级党组织的“龙头”，对乡镇工作负有全面的领导 责任。因此，抓好农村基层组织建设，必须首先抓好乡镇 党委建设。一是要加强乡镇领导班子建设。抓好乡镇党委 建设，必须抓好领导班子建设，尤其突出抓好一把手。在 培养教育上，采取到高等院校进修、到发达地区参观考察、 举办培训班、召开经验交流会、征集“一把手”工作研讨 文章等形式，不断提高乡镇“一把手”队伍的整体素质和 带班能力。在选拔任用上，以政绩论英雄，注重公论，真 正把那些有真才实学、群众公认的干部选拔到“一把手” 岗位上；把那些政绩平平、工作打不开局面的干部坚决调 整下来。二是加强乡镇干部的培训学习。每年要举办各类 乡镇领导干部培训班，进行集中培训。对自学内容进行布 置，提出明确要求。通过督查，调阅笔记等方式促进领导 干部的自学，不断提高他们的理论水平和领导能力。三是 加强对乡镇领导班子的考核。建立考核结果反馈制度，加 大组织监督力度。每年对乡镇领导班子进行全面考核，考 核结束后，对领导班子和领导干部的工作情况和思想状况 加以总结评定，指出存在的问题和不足，提出组织建议。 并对所有班子分类排队，以适当形式将考核结果在全县范 围内进行通报。同时，要求各乡镇领导班子，针对考核反 馈出来的问题召开民主生活会，分析原因，提出整改意见。 四是加强乡镇党委制度建设。进一步明确农村基层党建责 任制，乡镇党委书记作为第一责任人要亲自抓，党委副书 记作为具体责任人要主动抓。同时，要建立健全“三会一 课”、“民主生活会”、“民主集中制”、“党建联系点” 、“党建工作例会”等规章制度。并要求各乡镇党委每年 召开党委会研究党建工作不少于 4 次，进一步强化乡镇党 委管党意识。 3、选准配强村班子，打牢农村基层组织建设根基。税 费改革后，对农村基层干部队伍素质提出了更高的要求， 为切实解决好农村党员干部队伍“双带”作用不强、年龄 老化和村干部队伍后继乏人的问题，必须做到四点：一是 选配机制要“新”。坚持和完善村党支部换届选举“两推 一选”和村委会“直选”办法，进一步探索在选拔村干部 中扩大民主的有效途径。积极提倡村党支部书记通过选举 担任村委会主任，提倡“两委”成员按规定的选举程序交 叉任职，努力建设精干、高效、务实的村班子。二是选人 标准要“高”。税费改革后，村干部要由“政治型”向 “经济型”、由“数量型”向“质量型”、由“守家型” 向“创业型”转变。因此，在选拔村干部时，要坚决摒弃 “拿得住混混，说得出狠话，保得住稳定”的干部就是好 干部的传统认识，必须把是否具有“双带”能力，作为新 时期选拔农村党员干部的一条基本标准，大力选拔那些 “发展思路清、说话有份量、协调方法多、带动能力强” 的优秀分子进入村级领导班子，担负起富民强村的重任。 三是选拔视野要“宽”。对经济发展相对落后、班子比较 弱或本地一时没有村支部书记合适人选的村，要坚决摒弃 “矮子里面挑将军” 、“拉郎配”的做法和组建凑合型、 过渡型班子。要从县直机关副局级后备干部中选派一批有 发展潜力的优秀年轻干部到村挂职锻炼，从乡镇党政机关 和事业单位分流人员中选派一批年富力强、农村工作经验 丰富的干部到贫困村、后进村任职，这样既有利于锻炼干 部，为分流机关富余人员拓宽渠道，又有利于优化村干部 队伍的结构。四是治村人才要“备”。大力加强村级后备 干部队伍建设，按照村干部职数 1:1 的比例，建立村级人 才库。着眼村级班子的长远建设，注意把那些“人品正、 作风好、有本事、威信高”的回乡知识青年、退伍军人、 企业骨干，以及外出务工经商优秀人才纳入视野，重点加 以培养。认真落实吉林省一村一名大学生农村优秀 青年素质提升项目，积极选拔农村优秀青年，并输送到 大专院校学习。通过几年的努力，达到“一村一名大学生” 目标。对那些能够认真贯彻党的农村政策、办事公道正派、 “双带”能力强、党员和群众拥护的优秀人才，要及时充 实到村级后备干部队伍或班子中来。 4、转变职能和改进工作方式方法，为农村基层组织建 设注入活力。一是要创新基层党组织的设置形式。随着农 业产业化发展，可以考虑围绕农业产业化目标，把党组织 建立在产业链上，按照区域经济布局，建立某个产业的党 组织。新形势下，一大批农民在致富过程中自发地形成了 许多分工相对明确、经营相对集中的行业协会，为方便党 员在行业协会中充分发挥作用，必须依托行业协会设置党 的组织。经济发展较快，党员人数超过 50 人的村，可以建 立村党总支，按照党员从事的致富项目或所具有的共同特 点划分专业党支部。二是要转变基层党组织的职能。税费 改革后，基层党组织要从催种催收的直接抓生产中解脱出 来，转到提供农业社会化服务，推进农业产业化经营上来， 把一家一户办不了、办不好、办起来不合算的事情办好； 要从兴办公益事业派工难、集资难中解脱出来，转到“一 事一议”、民主决策上来，做到大家的事，大家议、大家 办；要从收粮逼款的群众对立面中解脱出来，转到集中精 力抓经济、一心一意谋发展上来。总之，随着村级组织的 职能转变，村干部要做好“五员”，即农村政策的宣传员、 发展经济的服务员、实用技术的指导员、农副产品的销售 员和劳务输出的联络员。 三是要改进基层党组织的领导方 式和工作方法。在工作推动上，要注意采用说服教育、示 范引导、典型引路的方法。特别是在推进农业结构调整中， 必须充分尊重农民群众的生产经营自主权，不能强迫农民 种这种那，要通过自己试着干，做给别人看，引导农民干。 在处理村务上，要由封闭向公开、民主转变。全面推进以 财务公开为重点的村务公开，规范公开的时间、阵地、程 序、内容，做到真公开、常公开；创新民主管理手段，制 定农村“两委”工作规范，规范村党支部和村委会的 关系和工作。村内的集体生产和公益事业，实行“一事一 议”。对“一事一议”所议项目在事前、事中、事后都要 公开，特别是对筹款项目、工程进度情况、完工后的资金 使用情况等，要张榜公布，接受群众监督。四是要提高村 干部依法行政、依法办事的能力和水平。村干部要自觉增 强法律意识，强化法制观念。想问题、办事情、作决策， 首先要考虑有无法律依据，是否违法。要根据不同的工作 岗位，学习有关岗位专业法律法规，切实做到依法行政、 依法办事。 5、把发展作为第一要务，增强农村基层组织凝聚民心 的物质基础。解决好“三农”问题，不仅要通过税费改革 减负增收，更重要的是通过加快发展致富。只有农业增效、 农民增收，村级集体经济发展壮大了，农村和农村基层组 织建设中的问题才能迎刃而解。在发展问题上，在搞好引 导农民增收致富的同时，要着重抓好农村集体经济的发展， 着力解决好三个问题。一是强化发展集体经济的观念。广 大基层干部必须看到，沉重的村级债务，国家背不起，群 众不答应，必须依靠村级组织自身来消化，不发展集体经 济是死路一条。税费改革后，虽然兴办公益事业实行“一 事一议”，但筹资投劳实行上限控制，财力非常有限。要 搞好投资较大的农村基础设施建设和生态环境建设，改善 农业生产条件，必须发展集体经济。再说，即便是在农村 实现了“零负担”，如果集体经济是个“空壳”，一年不 能实实在在地为群众办几件实事，群众不会满意，这就显 得发展壮大集体经济尤为紧迫和重要。 二是正确认识农村 集体经济的有效形式。过去一提发展集体经济，就搞集体 投资办企业，结果由于产权不清、