农业水价“一提一补制度”分析.docx

农业水价“一提一补制度”分析 摘要：介绍了“一提一补制度”的内容，对该制度实 施的可行性，制度与总量控制和定额管理的关系、与现行 水价的比较，得出该制度与农业水价改革方向是一致的的 结论。 关键词： 一提一补，农业水价，改革，一致性 我国是水资源短缺的国家，农业用水又占总用水量的 70%左右，是名副其实的“用水大户”。农业节水，不仅事 关农业生产能否走向集约化、现代化，而且事关国民经济 的可持续发展。 目前，农业节水总的思路是，以不增加农民负担为保 证,研究农业节水的激励机制。不增加农民负担是一个相对 的概念，对于合理用水群体不应增加其负担，对于超用水 户如不给予处罚，就是对其用水行为的纵容，就无从谈节 水。农业节水的激励机制可以理解为在农业用水上实行节 奖超罚，以及政府对农业节水财政补助其他的优惠政策。 节奖超罚制度不仅不增加合理用水群体的负担，而且对节 水有奖励。如果有一种能实现节奖超罚的切实可行的水价 制度，它应是水价改革的最佳选择。 1 “一提一补制 度”的概念 “一提一补制度”就是“提价+补贴”，也称之为“提 补水价”制度。提价就是将各种水源的价格提高，由于各 种水源的重要程度不同，价格提高的幅度也不一样；补贴 就是将因水价提高而多收的那一部分资金按某种用水单位 进行平均补贴。用水单位是指人口或土地面积等。 衡水市桃城区创造的“一提一补制度”就是一种节奖 超罚制度。节奖超罚是桃城区农业节水贯彻始终的一条主 线。“一提一补制度”出自桃城区节水试点期间实行的浮 动定额制度中节奖超罚兑现的实践经验。 由于在农业用水固定定额管理存在定额制定难的问题， 桃城区试行了浮动定额控制机制。浮动定额控制就是在每 轮次灌水结束后，计算出某种作物亩均灌溉定额，依据这 个定额进行节奖超罚，并规定上下浮动 10%范围内既不奖也 不罚。这是用水的事后管理。由于是事后奖罚，能够促使 群众处处节水，事事节水、时时节水，真正提高群众的节 水意识。要兑现奖罚，首先要收取罚金，这是一件很困难 的事。于是就想到提前收取罚款预备金。具体做法是按每 方水的奖罚价提高水价，每轮次灌水结束后，计算平均灌 溉定额即按计量的户用水量计算户交的罚款预备金计 算户亩均奖罚金额及户受罚金额(上下浮动 10%范围内既不 奖也不罚)返还多收的户罚款预备金(上下浮动 10%范围 内罚款预备金全部返还)。在进行北苏村试点时,发现了一 个十分有趣的现象，用水户亩均返还资金几乎相同，返还 的总量等于提价从收的水费。这就是说，先提高水价，然 后将多收的水费按亩平均返还就实现了以亩均用水定额为 奖罚标准，以提高的水价作为奖罚幅度对用水进行了节奖 超罚。这就是没有政府直补的“一提一补制度”。 后来正式实施的”“一提一补制度”与浮动定额的 “一提一补制度”有所不同,它是以亩均综合灌溉定额为标 准进行奖罚,这样有助于种植结构结构调整，而且操作更简 单。 由此可以看出，“一提一补制度”实质上是节奖超罚 激励制度。如果要把它看成是一种水价，它就是能实现节 奖超罚的切实可行的水价制度。这样的水价制度应该是与 水价改革的方向是一致的。 2.“一提一补制度”实 施的可行性 “一提一补制度”从形式看，它是一种节水激励机制， 处罚对象是超额用水户。制度的实施可能会降低他们的收 入，但也有可能，尽管他们是超用水户，但实际灌溉定额 也在减少，因减少用水节省下来的支出比受罚金额可能还 多，实际收入是增加的。即使他们的收降低了，但这是因 为不合理用水造成的，只要改变用水行为就不会对收入产 生负面影响。事实上，任何一种水价制度都要对这样的用 水行为加以制约，加以处罚。超额用水者不改变用水行为 造成收下降的情况，不能成为阻止制度实施的理由。 2.1 “一提一补制度”弥补节水制度建设中的一个空白 节水型社会建设的主要任务是建立节水型社会的制度 体系，而现行的节水制度缺乏有效的、具体的、可操作的 手段,与全面加强节水管理的需求不相适应。 “一提一补” 制度以其简便实用、易于推广弥补了这一空白，节水效果 明显。 2.2 “一提一补制度”极大的增强了农户的节 水意识 桃城区和张掖市节水型社会建设实践证明，增强公众 节水意识是节水型社会建设中一项艰巨的，但又必须长期 坚持的任务。“一提一补”制度极大的增强了农户的节水 意识，实现了从“要我节水”，到“我要节水”的转变。 2.3 “一提一补制度”是内含竞争节水机制的长效节水制 度 这种制度实质上是依据平均用水量进行奖罚，而平均 用水量是随用水户的用水行为而不断变化的。当大家都注 意节水的时候，总还有更为节水的农户他们仍会受奖，这 就迫使人们更加节水。如此，节水则没有限度，只能激发 出群众千方百计节水的动力。 2.4 “一提一补制度” 是鼓励型节水制度 提补一方面大幅提高水价，迫使农户节水，另一方面 通过合理的补贴确定一个合理的奖罚标准，做到节奖超罚， 使高用水户把用水量降下来，使节水户更加节水，在现阶 段的节水水平下，使用水户的用水量在平均用水量附近波 动，或者说用水户的用水均达到合理水平。渐渐的受罚户 的比例在减少，受罚额度也较少，绝大多数，甚至全部的 用水户都能得到补贴，“一提一补制度”就成为一种鼓励 型节水制度，这既节了水，又实现了对农业生产的保护。 此后，如果一部分农户能进一步节水就会受到奖励，这些 节水户的行为相应产生了一些受罚户，这又促进他们进一 步节水。特别是在农户种植结构比较一致地区“一提一补 制度”的实施在短期内可能出现一部分受罚户，但当农户 都合理用水时，很有可能出现全体用水户都受到奖励，使 “一提一补制度”成为一种完全鼓励型节水制度。“一提 一补制度”既是钢性的水价，同时又是一种柔性的水价。 当你用水高时，提价就对你构成处罚，当你用水低或合理 用水时，提价就构成对你给予奖励。 2.5 “一提一补 制度”是农民能广泛而有效参与的制度 公众参与包括公众参与意识和监督意识的培养，参与 技能的提高，参与平台的建设等。对于农民而言，如果需 要很高的参与技能，其参与的积极性，和参与的程度会很 低。”一提一补制度”要求很低的参与技能，且制度的实 施与其切身利益密切相关，参与意识和监督意识都很高。 制度的参与平台是用水者协会，用水者协会就在群众身边， 便于参与。 3 “一提一补制度”与总量控制和定额管 理的关系 节水型社会建设的主要任务是建设节水型社会制度体 系，总量控制、定额管理是制度建设的核心内容。水权水 市场是总量控制、定额管理的基础。 桃城区实行的“一提一补”制度就是合理定额管理制 度和节水制度。“一提一补”制不管用水如何变化，都是 以平均量作为奖罚标准，平均水量作为奖罚标准可被农户 普遍接受，因此在实施过程中，不需要人为的对标准进行 修改，可以长期实施下去。由于该制度以平均用水量为奖 罚标准，使标准随着实际灌溉需水而相应做出调整，使奖 罚标准更客观合理，更符合实际情况，克服用行政命令下 达的用水标准人为因素多，与实际脱节，管理成本高，实 施困难的问题。从本质上讲，“一提一补”制度符合总量 控制和定额管理的管理思想。 4 “一提一补制度”包 含了水权水市场的实质内容 水权水市场就是水权的获得与交易，通过水权的交易 对初始水权的配置结果进行修正，使水资源的整体配置进 一步优化，水资源得到极大有效利用。节水户在市出售自 己的水权，高用水户在市场购买水权，节水户从中受益。 ”一提一补制度”也讲水权，以平均用水量作为水权，它 有交易，是在制度的运行过程中自动实现交易，多用水户 用了高于平均用水量的水，多付了水费，受到处罚，节水 户从节水中受益，相当于节水户将节省下来的水权进行了 交易。因此说，一提一补是不讲水权有水权，不讲交易有 交易，不讲总量有总量，不讲定额有定额。 “一提一补制度”包含的水市场是无形的水市场，就 桃城区农业灌溉的实际情况而言，建立有形的水市场是不 现实的。这是由于用水户的分散，用水量相对少，可交易 水量更少，灌溉井配水资源置弱，交易对象的局限性，信 息交流的困难等问题，很难形成有规模的交易市场，个体 间的交易成本相对较高，监管成本更高。对于用水户来说， 通过”一提一补制度”的实施已达到个体水权交易的目的， 就未必要通过有形的水市场来进行水权的交易。 5 “一提一补制度”与阶梯式水价的比较 阶梯式水价就是将用水划分为不同的区间，不同的区 间执行不同的水价。用水量越大的区间，水价越高。用水 量在基本定额之内，采用基准水价，如果使用的水超过基 本定额，则超出的部分执行不同梯次的水价。阶梯水价制 度执行的难点在于用水区间的确定和基本定额的确定。在 基本定额确定上，因受各地的用水水平不同、水资源和气 候条件的年度变化和季节变化水价等因素的影响，很难找 到一个合理的固定的基本定额。如果根据各影响因素的变 化而不断的调整和发布基本定额，又显出政策的不稳定性， 因此，这一方式的实用性差。阶梯水价与单纯的水价提高 同样会遇到多收的资金的去向不明的问题。 一提一补水价可以看成阶梯水价。在无政府补贴的情 况下，它始终以平均用水定额来划分用水区间，即区分节 水和超用水，对于用水处于平均用水定额的用水户执行原 水价；超过平均用水定额部分执行高一个阶梯的水价，即 执行提高后水价；对于用水低于平均用水定额的，低于平 均用水定额部分执行低一个阶梯的水价，即执行原水价减 水价提高值的水价，其余用水执行原水价。它克服了现行 的阶梯水价定额制度难的问题。 作者简介： 付博超，生于 1989 年，男，河北孟村县人，助理工程 师，主要从事水文测验，水资源管理和水环境监测工作。 杨金奎，生于 1974 年，男，河北昌黎人，高级工程师， 主要从事水文测验，水资源管理和水环境监测工作。 联系方式：秦皇岛市海港区海阳路汤河公园内水文站 邮编： 电话参考文献： 1 韩香云;XX 市水价改革原因及效应分析J;中国水 利;XX 年 20 期 2 水利部:年内水价将提高J;中国建设信息(水工 业