减轻农民负担的公共政策分析.docx

减轻农民负担的公共政策分析 关键词：减轻农民负担；公共政策；价值评估；公共财政； 制度变迁 当前，农民负担过重是“三农“问题的集中体现之一， 是摆在政府面前的一个沉重的问题，因而到了必须深入认 识，并需要从体制改革入手着重解决的一个重中之中的问 题。党中央和国务院从 1985 年开始，不断采取公共政策调 整农民负担，尽可能地减轻农民负担，但是农民负担在不 断“减轻“中稳步攀升，问题越积越多，这就不禁让人们重 新审视我们所采取的减轻农民负担公共政策的成效。一项 公共政策如果从低效方面出现路径依赖，就需要对这项公 共政策进行初始制度分析。 一、农民负担与农民负担成为“问题“的历史背景 认识农民负担问题，必先认识农民负担内涵及形成农 民负担问题的历史背景。 农民负担的内涵界定 “农民负担“是一个中性词，它是指农民作为独立的经 济主体，在自身进行消费和投资之外，向国家、集体和社 会无偿支付和承担的一切费用、实物和劳务的总和。农民 负担过重不仅是一个经济问题，也是一个社会问题和政治 问题。农民负担本身不是一个“问题“，只有当农民负担过 重，影响了农民的生产和生活，阻碍着农村社会的发展， 进而影响着整个国民经济的顺利发展时，才成为了“问题 “。 农民负担可以分为显性负担和隐性负担。显性负担是 指农民向国家、集体和社会有关方面直接支付的负担。与 之相对应的隐性负担是指通过不合理的价格因素，主要通 过工农业剪刀差形式暗中向农民转嫁的负担。 显性负担从其性质上可以分为四个部分：一是农业税 收。主要包括农业税、农业特产税、屠宰税等；二是“三提 五统“。“三提“是指公积金、公益金、管理费，“五统“是指 计划生育费、民兵训练费、卫生事业费、教育费以及村干 部提留费；三是农民义务工；四是各种“三乱“，即各种针 对农民的乱集资、乱罚款和乱摊派。前三者属于合法负担， “三乱“则属于非法负担。 农民负担成为“负担“的历史阶段 农民负担真正成为农民的“负担“主要经历了两个历史 时期： 1第一个历史时期 从 1982 到 1986 年，中央连续发了五个“一号文件“针 对当时农村的状况进行的重大的经济体制改革，这一改革 推动了农村经济的发展，主要是通过包产到户手段，调到 了农民的生产积极性，大大促进了农村劳动生产率的提高， 使农村出现了空前的繁荣。此时的农民负担状况是历史上 最好的，农民负担当然就不会成为“问题“了。 农民负担问题的出现就是在 1984 年中共中央下发关 于经济体制改革的决定开始的。根据农村改革所取得的 成就，决定将农村改革所取得的经验推广到城市中去， 全面推进我国的经济体制改革。城市的改革困难更大，难 题更多，决非一个“承包“了得。全面改革的进行，标志着 农村改革不再是改革的重点，中国决策层要将更多的精力， 更多的资源放在城市改革，特别是国有大中型企业的改革 上。此后农民负担逐步出现了问题。1985 年我国农村完成 了“撤社建乡“的体制改革，国家建立起了庞大的乡镇基层 政权以及更为庞大的村组组织。这一年国务院决定实行“划 分税种、核定收支、分级包干“的新财政体制，这一“分灶 吃饭“的财政包干政策，在各级政府和部门之间形成了明确 的利益关系，致使数万个乡镇都具有独立的利益和增收欲 望，都有追求地方工业化和现代化的强烈要求；此时，那 些拥有国家权力又掌握着农村经济发展各个领域的部门， 也都成为既有垄断权力又追求利益的行为主体。 1985 年在农业产量持续增长的情况下出现的“卖粮难 “，直接导致了农民负担问题的出现。为了减轻农民负担， 党和政府早在 1985 年采取了减轻农民负担的政策措施。中 共中央、国务院在 1985 年 10 月下发了关于制止向农民 乱派款、乱收费的通知，明确指出引导农民负担过重的 主要原因在于各级机关及其领导，因为摊派和收费主要是 上级机关和单位下达的。然而，农民负担并未因此减下来， 随着城市改革的扩展，经济体制在全国范围内进行着快速 的制度变迁，与农业生产有关的工业品的价格逐步放开， 农民从事生产的成本日益增多，农民的比较收益在减少。 90 年代初开始的农村各种达标活动，使农民背上了沉 重的负担，农民刚刚有所好转的状况，又陷入了困难之中。 种田的比较收益减少，农民种田的积极性减弱，农业的投 入也日益减少。农民负担日益增重之时，也是政府减轻农 民负担的公共政策及法规不断出台之时：1990 年国务院 关于切实减轻农民负担的通知出台；1991 年农民承担 费用和劳务管理条例下发；1992 年国办关于进一步做 好农民负担和劳务监督管理工作的通知下发；1993 年中 办关于减轻农民负担的紧急通知下发；1993 年中办 关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知下发。这 一时期，农民负担的增长与中央减轻农民负担的政策是同 时进行的，农民负担也与政策俱增。 2第二个历史时期 农民负担进入第二个历史时期的标志是 1994 年进行的 分税制改革。 1993 年 12 月 25 日，国务院通过了关于实行分税制 财政管理体制的决定，分税制改革从 1994 年 1 月 1 日开 始实现。这一改革也有自己的弊端，这一弊端在乡镇表现 得极为突出。乡镇财政从 20 世纪 90 年代开始暴露出一系 列严重问题。分税制改革后，从中央到地方的财政状况有 句俗语概括为：“中央财政很好过，省级财政也好过，地市 财政也能过，县乡财政没法过。“分税后，税费征收按先中 央后地方，中央拿大头，地方拿小头；中央将一些优质税 源收为直管，省市依次效仿，因此，中央、省市财政较为 充足，而县乡财政非常紧张。乡镇财政赤字增加，乡镇作 为基层政府运转失灵。要维护政府的运转，向农民转嫁负 担成了唯一可行的选择，因此，农民负担节节攀升。 从 XX 年开始，中央在 16 个省市实现税费改革试点， 其目的是通过将税费合一，成为正税，正税之外再无费， 以刚性的正税，约束农民只交正税，同时也以刚性的正税 约束政府及部门，不能在正税之外另收费。乡村税费改革 一方面减少了乡村两级直接向农民收费的权力，另一方面 减少了政策外财力，乡村财政收入迅速减少。税费改革止 住了乱收费，但是乡村财政危机却日益严重，特别是乡村 教育经费危机显现，乡村公共设施投入也捉襟见肘，如何 维护农村政权的运转、农民教育的运行，都成了问题。农 民负担和农村发展，陷入了困境。XX 年 1 月，中央下发 中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见 ，成为改革开放以来中央的第六个一号文件。减轻农民负 担进入了一个新的阶段，能否取得减轻负担的后果，需要 解决的问题很多。 二、减轻农民负担公共政策的主要内容 控制并减少农民税赋 1控制“三乱“ 俗话说“头税轻、二税重、三税是个无底洞“。控制乱 收费、乱罚款和乱摊派的“三乱“成了农村改革开放后政府 的一项重要的任务。1985 年的关于制止向农民乱派款、 乱收费的通知指出上级机关和单位，下达的名目繁多的 各种派款收费的决定，增加了农民负担，因此需要做到： 严加控制“集资“、“赞助“、“捐献“等活动，更不准摊派指 标；各级行政部门不得向农民摊派办公费、交通工具购置 费、服装费。这一通知的目的是要控制上级政府和部 门的各种“三乱“，这也是最早提出控制农业“三乱“的文 献。 1990 年 2 月 3 日，国务院又下发了关于切实减轻农 民负担的通知，进一步明确农民合理负担的项目和使用 范围，并明确规定农民负担的比例一般应控制在上一年人 均纯收入的以内。这就为农民负担定了一个“高压线 “，所有的摊派、收费和集资都不得触这一“高压线“。同年 9 月 16 日中共中央国务院联合下发了关于坚决制止乱收 费、乱罚款和各种摊派的决定，首次概括出农业“三乱“ 这一名词，并使用了极为严厉的词语要求自觉防止和抵制“ 三乱“的滋生和发展。 1991 年 12 月 7 日，国务院将农民负担通过农民承担 费用和劳务管理条例这一行政法规的形式确定下来了。 国务院用法规的形式正面确立了农民应该交的费用，也就 从正面排除了非此收费就为“三乱“。这就给农民确定和抵 制“三乱“提供了法律依据。 1993 年 3 月 19 日中共中央办公厅、国务院办公厅又下 发了关于切实减轻农民负担的紧急通知，关于村提留 和乡统筹费必须严格控制在上年农民人均纯收入以内 的规定继续执行外，其他涉及要农民负担费用的各种摊派、 集资、达标活动和行政事业性收费，以及在农村建立各种 基金等，不论是哪一级政府或哪一个部门制定的文件或规 定，一律先停止执行，然后进行清理。 1994 年中央实行分税制改革后，地方财政的压力增大， 向农民伸手的事件日益增多。1996 年 12 月中共中央、国务 院再次发文关于切实做好减轻农民负担工作的决定强 调有的地方“三乱“禁而不止，并且通过虚报农民收入超限 额提取村提留乡统筹费，因此要坚决把农民承担的村提留 乡统筹费和劳务全面控制在国家规定的限额之内，严禁面 向农村的乱收费、乱集资、乱涨价、乱罚款和各种摊派， 取消一切加重农民负担的达标升级活动。之后，又有中共 中央 1998 年 10 月通过的关于农业和农村工作若干问题 的决定，也一再提出制止“三乱“。 XX 年中央开始在一些省份试行农村税费改革，即并费 入税，税外无费。全面禁止一切税外之费。再一次从正面 界定该收的，其余都是不该收的。 2稳定正税 农业税、农业特产税和屠宰税这三种主要的“正税“， 长期以来保持着稳定。农业税从 58 年以来一直没有变化， 94 年从农业税中分离出农业特产税，并开征了农田上的农 业特产税。屠宰税也要求据实征收。从各地政策执行情况 来看，正税基本上是稳定的，农民所反映的负担不在正税 上，因为正税相对来说比较轻而稳定。 确定农民应承担的劳务 改革开放初期，农民出人出工的现象比较少，90 年代 前后乡镇对于农民的用工需要增加，诸如水利工程的维修、 公路铺石、公共设施建设都要求农民出工，有的地方甚至 要求农民以币代劳。在农民的劳务和积累工越来越成为负 担的时候，1991 年国务院下发农民承担费用和劳务管理 条例明确规定，农村义务工，主要用于植树造林、防汛、 公路建勤、修缮校舍等；劳动积累工，主要用于农田水利 基本建设和植树造林。 精简机构和人员 精简机构和人员是减轻农民负担的重中之重，政府精 简机构和人员的决心是非常大的，采取的政策也不少。十 一届三中全会以后，每一次党的全国代表大会的文件决议 都要提到精简机构和人员问题。为了解决农民负担问题， 党中央和国务院从 1985 年下发的关于制止向农民乱派款、 乱收费的通知开始，就要求“乡的党政干部只许减人不许 增人。村干部人数过多的也应精简。“此后，一系列的减轻 农民负担的文件，无不要求精简机构和人员。这些要求和 政策在一定程度对于政府，特别是乡镇基层组织的规模起 到了一定的作用。然而，精简机构和人员毕竟是一个系统 工程，也是我国改革开放最令人头痛的问题，仅仅从减轻 农民负担这个角度去精简，现在看来，是无法达到目的的。 财政转移支付 财政转移支付是中央政府采取的财政措施。中央实现 减轻农民负担以来，特别是部分试点实现税费改革以来， 中央政财拿出很大一部分资金，用这些资金来解决因税费 改革，带来农村税费减少而引发的财政缺口。 限制农村公共产品的供给收费 中共中央、国务院从 1985 年关于制止向农民乱派款、 乱收费的通知就开始要求：“农村社会主义建设需要办的 事情很多，但只能量力而行。要办实事，讲实效，绝不能 摆花架子，更不能让盲目大办之风再起。“一些地方的党政 领导认为，当前的中心任务是加快经济发展，讲减轻农民 负担不合时宜，把减轻农民负担与发展经济对立起来；有 的部门不考虑农民的承受能力，认为发展农村公益事业是 为农民办好事，不是增加农民负担。针对这些错误思想， 1996 年中共中央国务院关于切实做好减轻农民负担工作 的决定中指出：“严禁一切要农民出钱出物出工的达标升 级活动。各级政府和部门在农村开展工作，不得违反规定 要求集体经济组织和农民出钱出物出工，不得脱离农村实 际定统一的标准、下统一的量化指标，也不得以检查验收 和评比等形式搞变相的达标升级活动。“1998 年中办和国办 关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知基本重复 了上述规定。XX 年实行的税费改革更是将农村公共产品的 供给范围限制在“一事一议“，每年的公共产品供给收费不 得超过 15 元。 三、对减轻农民负担公共政策的价值评估 对减轻农民负担公共政策实施过程的评估 1农民负担的增减交替进行 农村改革之初，农民的生产积极性空前高涨，农业生 产的收入出现快速增长，此时的农民负担低于农业收入的 增长。这一时期农村发展速度很快，农民负担不成为问题。 从 1983 年至 1998 年，“农民人均纯收入增长 12%，农民三 项负担性支出年均增长 9.7%。“这一时期，虽然没有出现农 民负担过重问题，但党中央和国务院早在 1985 年就开始下 发关于制止向农民乱派款、乱收费的通知，这对农民 负担增长的预防起到了效果，加上改革开放以来的 5 个“一 号文件“，的确在很大程度上解放了农民，提高了农村的生 产力。 1988 年至 1992 年，农民负担在高位上运转，“其间， 农民人均三项负担性支出年均递增 16.9%，高于前期 7.2 个 百分点；而农民人均纯收入年均递增速度只有 9.5%，低于 负担增速 7.4 个百分点。“其原因是 1984 年全面推进改革 后，城市改革成了中心，城市综合配套改革的逐步实施， 政策上向城市倾斜和工农产品比价复归，造成农民收入增 长的大幅回落，使得农民负担性支出增幅明显高于收入增 长幅度。这一期间政府把改革的主要力量放在了城市，城 市改革需要花很大的成本，城市改革的难度远远大于农村， 农村在这一期间，为城市的改革从经济上做出了很大的贡 献。工农业的剪刀差，在这一期间比较大，农民的负担由 此走向高峰。 1992 年至 1994 年前后虽然只有两年时间，但这两年是 党中央和国务院重新重视农村政策的两年。1991 年 12 月 7 日国务院公布农民承担费用和劳务管理条例，明确农 民应该承担的负担，1992 年开始全面推行。1993 年政府对 农民负担实行严格的比例控制，明令取消了中央国家机关 37 项涉及农民负担的收费、集资和基金项目以及 43 项达标 升级活动，纠正了 10 种错误的收费方法。当年农民三项负 担额出现绝对数额的下降。这两年政府重视了农村问题， 农民负担也就止住了迅猛增长的势头。 但是，从 1994 后开始实施的分税制改革之后，县乡政 府的财政压力太大，农民负担反弹不可避免。1994 年农民 负担便以高出收入 12.6 个百分点的增长速度反弹，1995 年 农民三项负担性支出仍在高位运行。反弹的力度越大，党 中央和国务院压制反弹的力度也就越大。1996 年底，党中 央、国务院又进一步作出了关于切实减轻农民负担工作 的决定后，负担又回落。之后，反弹-回落-又反弹， 如此反复。农民负担的增长和减轻更替进行，减轻负担的 政策在不断地采取、不断地出台。虽然，这些政策对于压 制农民负担的增长起到了一定的作用，但我们从如此频繁 地出台政策措施的行为中，看不到解决减轻农民负担的根 本。政策出台得越频繁，政策的权威也就越下降。 2农民负担增也政府减亦政府 自 1985 年以来，政府就明确指出了，造成农民负担增 长的主要源头在政府自身。中共中央、国务院减轻农民负 担的最早的一个文件 1985 年的关于制止向农民乱派款、 乱收费的通知就指出了，农民负担加重“主要责任在各级 领导，多数派款收费的决定，是上级机关和单位下达的。“ 为此，中共中央、国务院责成各部门和省、自治区、直辖 市的党政领导同志出面主持，对减轻农民负担问题进行一 次彻底检查，并采取断然措施，切实加以解决。1990 年中 共中央、国务院在关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种 摊派的决定中又指出：“三乱“的出现，有体制改革不配 套、经济过热、法制不健全的原因，也有部分执法人员素 质不高的原因，但“更主要的还在于有些地区和部门的领导 缺乏全局观念、群众观念和法制观念，对三乱的危害性 认识不足，管理不严，清理整顿态度不坚决，措施不得力， 致使问题长期得不到解决。“1993 年，中共中央办公厅、国 务院办公厅在关于切实减轻农民负担的紧急通知中更 加明确地指出：“农民负担重的问题，表现在农村，根子在 上边各部门。涉及农民负担的摊派、集资、达标活动和行 政事业性收费及罚款等方面的许多文件来自中央国家机关 和省级国家机关。“ 由此可见，政府早就看清了农民负担的源头在政府本 身，主要来自中央各部门和省、自治区、直辖市。而党中 央和国务院也就把减轻农民负担的责任交给了各部委和省、 自治区、直辖市，责成其主要党政领导主持这项工作，要 求有关部门第一把手负责，立即行动起来，把涉及农民负 担的文件清理完毕，作出表率。 农民负担增是上级政府，减亦靠上级政府。在增减的 博弈行为中，具有明显的制度性缺陷，党中央和国务院对 于当前的农民负担问题，采取的压力重，省、自治区和直 辖市对于下面各个层次政府的压力也就加重，农民负担在 总量上就会有所减少。而一旦压力场消失了，减少的负担 迅速反弹。真是“成也萧何，败也萧何“。减轻农民负担靠 政府自觉是何等脆弱的机制！这么多年来，农民负担在中 央的三令五申中，不断地冒进，问题日益严重，就说明了 这一政策实施中的治理模式出了问题。在这一治理的过程 中，涉及到利益受损的农民一方，处于制度的边缘，农民 的权利与政府的权利完成不对等，农民在权力失衡的情况 下，又缺少利益的表达主体，因此，增负和减负的这种博 弈，完成取决于拥有权力的政府一方。虽说，各级政府代 表的是最广大人民群众的利益，但是，一旦政府自身的利 益受损的时候，政府自利的偏好就会显现出来。 3农民负担项目日益合法化 80 年初开始实行的农村体制改革，主要实行家庭联产 承包责任制，其核心就是“交够国家的，留足集体的，剩下 都是自己的“。这种分配体制，当初极大地解放了农民的生 产积极性。但是，这种分配制度，保留了与人民公社相对 应的统筹制度。这种统筹制度与土地产权不清有着密切的 关系。实现家庭联产承包责任制后，农村的集体经济事实 上不存在了，而计划体制下的政府万能体制并未在农村根 除，因此，与事实并不存在的农村集体经济形式相对应的 土地所有制形式，成了农民负担的一个重要的载体。正是 因为政府要向乡村实现权力，因此才有了一个事实上并不 存在的集体经济形式。“现行的农村提留统筹制度，实际上 沿用了三级所有、队为基础的收益分配方式，导致了一 些过时不合理的事情合法化。从运行中看，它扰乱了农村 公共分配关系，与废除人民公社制度的改革现实相矛盾。 它人为地增加了农村产权关系的模糊，导致了税、租、费 分配关系的紊乱，同时为侵害农民利益、增加农民负担提 供了可能，是导致农民负担不断加重的根源之一。“ 随着城市改革的全面推行，农村分配制度改革被进一 步延迟。随后，与集体经济形式相适应而建立起来的，旨 在减轻农民负担的公共政策，在实施过程中不可避免地修 补和延续原有分配制度。1991 年国务院发表的农民承担 费用和劳务的条例，就是以行政法规的方式将原来的分 配制度进一步以法律的方法固定下来。这一行政法规的主 旨是保护农民利益，从正面确定农民的负担应该有哪些， 除此以外，为不合法负担。但是，这一法规却从另一个侧 面，将农民本不应该有的、适应并不存在的集体经济形式 的负担合法化。这一条例将直接面向集体经济的村提留和 乡统筹堂而皇之地要求农民向集体交纳，而事实上主要向 乡镇政府交纳，部分用于村委会这一自治组织的工资。“自 从 80 年代初期，废除了人民公社制度以来，在我国大多数 农村，乡村作为集体，已经不存在。因此，设立村提留、 乡统筹，实际上就是对农民超经济强制，变相地平调了农 民的财产，侵犯了农民的财产所有权。“ 我们在研究减轻农民负担的政策文件时，经常发现， 在有关农民负担项目的博弈中，中央一面清理不合理的项 目，一面又得照顾到部门和地方的利益，确立和承认一些 项目为合法的，是可以向农民征收的。虽然，确立一些项 目，否定一些项目，在短期内减轻了农民负担。但是，新 确立的项目却又以非常合法的方式得以存在，当新一轮负 担项目上来时，中央又和部门及地方政府进行博弈，新的 项目又得以固化为合法的负担。如此累积，农民负担在不 断减轻中增加，而且是以合法的方式增加着，重复着“黄宗 羲定律“。 4减轻农民负担的政策制订多落实少 从 90 年代开始，减轻农民负担的政策文件出台的频率 是极其少见的，所使用词语的严厉程度也是极其少见的。 从 1990 年至 XX 年 12 年间，党中央、国务院及其办公厅就 发了 14 个减轻农民负担的文件，有的甚至以行政法规形式 出现。然而，一项公共政策的成效并不以发文件的数量为 标准。恰恰相反，对于同一公共事务文件越多，越是降低 文件的权威性。 减轻农民负担的公共政策制订多，能全面落实的却很 少。其原因是多方面的，一是这项公共政策涉及的面太广， 难度太多，远远不是某级政府在某一时间内就能完成的； 二是政策制订后，缺少监管机制，如何落实政策、谁去落 实政策缺少必要的组织机构去监管执行者；三是针对农民 利益的政策措施，农民鲜有表达意见的地方，更缺少让农 民监督政策落实的程序。因此，当侵农事件发生，农民提 出自己的主张，只有走并不能怎么解决问题的“上访“一途， 或者采用过激的自杀手段，来引起政策制订和执行者的重 视。的确，其中有些政策的确是在涉农事件发生后，引起 中央的重视后采取的。但这种血的教训，并不是一个法治 社会所推崇的。 对减轻农民负担公共政策主要措施的评估 1减轻农民负担公共政策措施的积极成果 党中央和国务院自 1985 年以来，随着农村经济的发展， 不断地强调减轻农民负担的重要性。90 年代之后，几乎每 年都要向地方政府和部门强调减轻农民负担、让农民休养 生息的重要性，并采用极为严厉的言词要求地方政府和各 部门进行清理农民负担，这在一定程度上压制了农民负担 的增长速度。党中央和国务院对解决农民负担问题的态度 是十分鲜明的，这既代表了国家利益，也符合农民利益。 因此，每一个减轻农民负担的中央文件都是农民反对负担 增加的重要武器。正是由于党中央和国务院站在最广大的 农民阶级的利益上思考问题，因此，减轻农民负担的政策 出台后，农民最能支持。这一立足点，充分体现了国家利 益和农民利益的一致性。正是这种一致性，引导着农民保 持社会的稳定，虽然个别地方也出现过农民采用过激行为， 冲击地方政府现象，但是全国农民在负担如此沉重的今天， 仍然能相信党中央和国务院，始终和党中央保持一致。地 方政府在执行了党中央和国务院的减负政策之后，也能得 到农民的支持和理解。所以说，虽然农民负担成为“三农“ 问题的一个重点，但一问题并未引起农村社会的动荡不安。 因此可以说，党中央和国务院在过去的近二十年中，减轻 农民负担的公共政策是卓有成效的，改革开放的二十几年， 正是在这种稳定中发展起来的。离开了农村的稳定，我们 不可能取得改革开放的现有成果。 XX 年开始在部分省市推行的税费改革,以及 XX 年中共 中央和国务院公布的关于增加农民收入若干政策的意见 ，再一次将减轻农民负担的公共政策摆在农民面前。农民 从党中央和国务院推行的公共政策中看到了中央的决心， 从而对于负担的减轻也具有了信心。农村和农业在农民的 支持下得到了一定的发展。虽然“三农“问题成为了我国改 革开放诸多工作中的重中之重，农村成了发展最为危险的 地方，但是一切都能在党中央和国务院控制的范围内顺利 进行。这是当前最为难得的农村社会发展的大好前提。离 开了农民支持的一切改革都将成为泡影，即使取得了暂时 的成就，也会被国民经济体系的破坏所摧毁。 2减轻农民负担公共政策措施的不足之处 减轻农民负担公共政策措施“单兵突进“ 一是制订的政策在内容上单一。只顾眼前的负担，不 顾与负担相关问题的解决。减轻农民负担是一个复杂的系 统工程，仅靠一两项公共政策是无法实现的，自 1985 年以 来，我们不断减负，特别是 90 年代以来，几乎年年都在减 负，而采取的政策只是针对某一方面或某几个方面，要求 地方政府或部门不要越雷池，如农民劳务重了，就控制劳 务；“三乱“多了，就减“三乱“；教育集资多了，达标标准 高了，就采取措施不准集资和搞达标。采取的政策给人的 感觉是应急式的，缺少全盘治本式的改革措施。而减轻农 民负担需要全局性宏观公共政策转变，这将是一个重大的 制度变迁，是在第一轮承包制度改革基础上进行的更大的 制度变迁。 二是减轻农民负担仅停留在显性负担上，而对于隐性 负担政策措施少。“挖农补工“政策在特定历史时期实行的， 实行至今农民付出了沉重的代价。“据测算，1954-1978 年， 国家通过剪刀差从农民手中获取 5100 亿元的巨额资金； 1978-1991 年的剪刀差累计已高达 12329.5 亿元，相当于同 期农业生产总值的 22%；1987-1991 年每年剪刀差绝对额高 达 1000-1900 亿元，成倍于改革前的数额，进入 20 世纪 90 年代以后，剪刀差还呈不断扩大的趋势，每年剪刀差绝对 额都在 1000 亿元以上。“剪刀差是一种极为隐蔽的农民负 担，不可否认这一做法在一定历史时期起了作用，而持续 实行，已损害了农业的发展。这一做法是以农民的长期贫 困以及农村的长期落后为代价的，继续实施对于国家的发 展不利，也与实现全面小康不相称。这一做法，也不符合 国际惯例。农业是一个弱势产业，农业生产受自然环境的 影响太多，自身增值和积累的潜力是十分有限的，这一产 业在市场竞争中始终处于弱势。发达国家为了保持农业发 展能得到平均利润，在农民已采用机械化的基础上仍然大 量“以工补农“，给农民以大量的补助，扶持农业在国际上 的竞争力。加入 WTO 后，我们已发现我国的农产品价格已 超过了发达国家，农业廉价劳动力的优势已不存在了。如 果继续采取“挖农被工“政策，损害的不再是农民的利益， 而是国家的整体利益了。所以说，仅在表面对显性化的农 民负担采取“单兵突进“措施，只能救一时，并不能使农业 良性发展，显性负担和稳性负担同时减轻才能深入到根子 上去。 三是简精乡镇机构和人员的手段单一。乡镇机构臃肿 和人员膨胀是一个痼疾，在社会存在着事实上的等级制度 的前提下，随着高等级阶层的人口增长，他们要就业，要 取得较高的收入，以及要有较高的社会地位，这些必然导 致政府机构的膨胀和财政支出扩大。“20 世纪 90 年代中期 以前，除了高校毕业生，我国就业的典型特征是行业内就 业，父辈们在什么行业，子女们一般也是相应的行业。由 于政府部门的干部享有最优的政治与社会待遇，所以人人 想进政府部门，而进入政府设置的门槛在自己人面前往往 不堪一击，更不要说内部人控制，这样我国机构膨胀-精简 -再膨胀和恶性循环就不能理解了。“乡镇机构和人员要精 简绝非如中央机构精简那么容易，中央机构有着大量的下 级可以分散人员，也有着巨额的财政支撑，因此，即使改 革的成本很高，也能在一定时期内减下来。但是乡镇是最 基层的组织了，高等级阶层人口的增长及其就业的压力， 直接导致乡村财政危机，加速“三农“问题的恶化，“三农问 题是历史上长期积淀形成的社会等级制度惯性、思想惯性 和路途依赖在人口增加情况下在当代延续的结果，本质上 是不平等制度下低等级农民负担过重的问题。“如此复杂的 社会问题，仅靠减轻负担政策中的一而再地强调，一而再 地斥责下级政府的执行不力，是肯定不行的。 农业特产税、屠宰税据实征收不可操作 农业特产税和屠宰税要求据实征收，不得向农民下达 指标，不得按人、按田亩平摊。这些规定对于农民来说不 应成为负担，但是农业特产税和屠宰税在征收过程中，如 果要“据实征收“的话，几乎是不可能的。即使一定要据实 征收，那么征收的成本也是惊人的。这是因为，我国农民 生产的分散性，乡镇税务机关几乎不可能得到农民生产农 业特产的产量和质量等方面的准确的数据，加上乡镇税务 机关也不可能有如此多的人力和物力去收集如此分散的税 源数据。即使能“据实征收“，税收机关的征收成本也一定 特别大。加上，许多地方政府在财政压力下，为了增加财 政收入，将这两税以指标的方式下发，因此，大多数地区， 特别是农产区，对于这两税在上面的征收压力下，只能平 摊到田亩和人头上。中央减轻农民负担的政策无法落到实 处。 只给政策的减负措施基层无法持久执行 我国政府在采取减负政策时，时常采取只给政策不给 资金支持的措施，中央下发文件，地方必须执行，但由于 执行中央政策所带来的成本往往由地方政府支付。在经济 比较发达的地区，地方政府财力相对雄厚，还可支撑，但 大多数地区，主要是中西部地区，特别是粮食主产区，地 方财政主要依赖农业税费。1994 年分税制改革后，地方财 政捉襟见肘，减轻农民负担本质上就是减少地方财政的可 用资金，再加上要求地方财政支付减负的成本，地方一千 个不愿意。虽然中央能在一时采取强制手段，要使减负措 施保持长久，几乎是不可能的。甚至出现政策下达时，就 是地方政府“想对策“应付，乃至欺骗中央之时，地方保护 主义盛行。 “放权让利改革战略和分灶吃饭财政体制的实施，使 得地方政府担当了推动地区经济增长的重任，其掌握的经 济决策权和可支配的资源也得到相应拓展。“当地方政府出 现财政危机，机构难以顺利运转的时候，进一步减少地方 财政的收入，并要求支付改革成本，减负的政策遭到地方 政府的抵制，也就不足为奇了。比如，粮食统购统销、教 育工资县级财政统管，都是如此。只给政策无资金支持， 给基层财政过大的压力。1993 国务院下发了关于建立粮 食收购保护价格制度的通知、1998 年下发粮食收购条 例，这些政策旨在保护农业的利益，用政策法规规定敞 开收购，顺价销售，出现亏损，要由地方财政补贴；XX 年 乡村教育系统教师工资没有保障，严重影响了乡村教育的 发展，国务院下发了国务院关于基础教育改革与发展的 决定，将乡村教师工资由原来的乡镇财政改为县财政发 放，这解决了乡村教师的工资问题，也在一定程度上解决 了教师向农民伸手的问题，对于减轻农民负担也肯定是有 好处的。但是，县财政发工资并不等于县财政出钱解决乡 村教师的工资，县财政强制从乡镇财政划拨出这部分支出。 其实，这部门支出还是由乡镇支付，只不过经过县财政转 了一下手，成为乡镇财政一项刚性的支出而已，只是乡镇 再也不能拖欠师工资了，只好进一步拖欠自己人工资了， 乡镇财政的压力进一步加大，向农民伸手的愿望也就更加 迫切。这些措施忽视了乡镇财政的支撑力，一旦上面的压 力减轻了，乡镇政府再向农民伸手，成为百般无赖的选择 了。 四、对减轻农民负担公共政策再决策的建议 构建城乡统一的公共财政体制 1国家集权型财政体制带来的农民负担问题 农民负担过重的问题根源于中国不合理的国家集权型 财政体制，长期以来的城乡二元经济体制，就是通过城乡 分割的非公共财政体制实现的。集权型的财政体制是以城 市为中心的体制，采取工商业中心，工商业剥夺农业、国 有工商业剥夺私营工商业的方式来集中中央的财力。“在国 家集权型财政体制下，一旦国家选择以工业化作为其合法 性的依据，它就必然要最大限度地控制所有的权力资源， 以推动工业化的进程。由于长期的农业基础型财政体制的 影响，我国的工商业相对十分落后，工业化资金的来源就 在于最大程度地掌握农业生产剩余。国家对农业剩余 的控制也进一步从最初的流通领域而转向对生产、流通领 域的全面控制。统购统销剥夺了农民对其剩余产品的支配 权，工农业价格剪刀差将这一剥夺进一步加深。“ 国家采取的减轻农民负担的公共政策，事实上就是采 用国家权力置配资源的过程。家庭联产承包责任制最大限 度地解放了农民生产剩余产品的积极性，但经过几年的工 商业的汲取，特别是 1984 年之后，城市改革发展需要汲取 农业的资源，农村政策的使用达到极限，农民负担问题在 1985 年之后就凸现出来了。因此，就有了 1985 年的减轻农 民负担公共政策的首度出台。随着改革开放后，经济的发 展，特别是从乡镇企业到三资企业，再到民营经济的发展， 私人市场也逐步发展起来。这样就形成了以城市为中心的 国家和以民营经济为主的市场，共同从农业中汲取资源， 作为弱势产业的农业无论如何也不可能抵挡如此强烈的“抽 血“，农民的生存空间和生活机会越来越窄。控制“三乱“、 稳定正税、税费改革、减轻劳务等等，都没有触及这个根 本性问题。 1994 年的分税制改革，进一步强化了中央的财力，也 就进一步增强了城市汲取农业的能力，权力资源为城市改 革所运用达到了极限，农业资源的被抽取，也就达到了极 限。同时，这一改革还给地方财政，特别乡镇财政带来了 空前的压力，进一步强化了乡村财政危机。乡村组织要正 常运行，转嫁危机的对象就只有农民，如此一来，任何强 制减轻农民负担的公共政策只能救一时，不能救长久。 2城乡统一的公共财政体制的建立 公共财政着眼于公共需要，它是由所有社会成员作为 一个整体共同提出，或者说大家都需要，而不是由哪一个 或哪一些社会成员单独或分别提出。建立公共财政就必须 将广大的农村纳入公共需要角度上的国家财政轨道上来， 因此，这就要求把城市和乡村作为一个共同的平等的主体， 工商业和农业都是我国社会发展所必需的，都要得到重视， 没有谁是中心，没有谁该为谁作出牺牲。如果说要有所牺 牲的话，根据公共需要，由强势群体或强势产业向弱势群 体和弱势产业作出牺牲。50 多年的发展，特别是近 26 年来 的改革开放，我们已经建立强大的工业基础，我们已有较 强大的国力，优先发展重工业、优先发展城市，不再具有 时代意义了。尽快将乡村纳入公共管理之中，平等地对待 城乡经济，成为时代的要求。 长期以来，对待“三农“问题的不平等是我们这个社会 的最大的不平等，不管从宪政，还是从人权角度，都是说 不过去的，宪法所赋予给人的美好的权利，在“三农“问题 上看不到，而且这种最大的不平等，50 多年来逐步固化为 一般规则，使人们日益麻木，无法意识到问题的严重性， 一旦有人提出归还“三农“应有的权利时，其阻力可想而知。 “所有社会价值-自由和机会、收入和财富、自尊的基础- 都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一 种不平等分配合乎每一个人的利益。“集权型的财政体制在 建国初期，对农民的不平等符合国家利益，但时至今日， 既不符合国家利益，也不符合农民利益，到了非改不可的 时候了。解决农民负担问题，首先就得解决统一的公平正 义的公共财政建立问题。不解决这个大的问题，一切具体 的减负措施都不能从根本上解决农民问题。 构建财权与事权统一的公共产品供给体制 从农民负担不断增长的发展阶段，人们就能认识到农 民负担过重问题根子在“上面“，大多数的农民负担是由各 种“上级“以文件方式确立，交由基层去执行的。这些文件 往往以刚性的言词，配以“一票否决“的考核标准，强令基 层政府去执行。基层政府以及被征收的对象-农民是没有 多少发言的余地的。 各种“上级“在下发各种文件的时候，都有冠冕堂皇的 理由。最大的理由是发展农村经济，促进农村的现代化。 农村的发展，农民奔小康，这些都是农民所需要的，但由 谁来实现呢？这就涉及到农村公共产品的供给问题。现行 农村公共产品的供给体制是一种自上而下的制度外供给体 制，所有上级政府和部门都认为自己有这个职能，要实现 这个职能就需要动用行政手段，让下级去落实，最终由乡 镇政府去落实。乡镇政府也抱怨：不是乡镇要收费，是上 级要收费。 农村公共产品的供给是农村发展是必需的，但是农村 公共产品的生产成本应由谁来承担呢？从理论上讲农民交 了农业税、农业特产税，农村公共产品应该由国家提供， 正如城里人交了税后，公共产品由城市政府提供一样。城 市道路桥梁、学校以及政府的经费从来都没有听说向城里 人再征税，因为这些都是公共产品，应由政府来提供。但 是，国家的事权在乡村是混淆不清的，国家推行的各种政 策，大力发展农业的方针，国家在农村管理权的实现，这 些成本都是由农民在税外提供的。甚至乡镇政府的经费都 是由农民承担的，农村义务教育本应是国家的义务，现在 成了农民的义务，修建校舍都得农民自己掏钱。 国家权力对于农民经济生活的干预，在延续了多年的 计划体制后，并未有多大的改善。从一定程度上说，国家 权力干预农村生活为农村的发展创造了条件，但是本应由 国家财政掏钱解决的公共产品供给成本，最终由农民掏腰 包。于是，我们就不难理解农民负担过重的内在原因了。 国家应保障对不同地区乡村基层的最低限度的基础义务教 育、公共卫生、社会治安、“五幼保“等基础性公共产品的 供给。如果基层机构的财力不足,则通过财政转移支付解决。 国家职能在农村的实现，需要国家财政的支持，国家要实 现在农村的事务，首先就要从财力上做准备，因此，构建 乡村财权与事权一致的公共产品供给体制是减轻农民负担 所必须的。应该做到不管是哪一个“上级“，如果要在乡村 实现管理职能，为乡村提供产品，必须有合理合法的公共 财政作支撑，如果公共财政无力支撑，就不应强行在乡村 提供超越现实的公共产品。 构建乡村良性发展的制度变迁机制 1税费制度变迁 从税费改革的过程来看，影响农民负担的税费在中央 不断强制减轻中，顽固地增长着。即使最近几年在一些省 市推行的备受关注的税费改革，也“只是对合法税费项目作 出对当地政府和集体组织较为有利的硬性规定，不仅无根 据地提高了农业税、农业特产税数量，而且把国务院关于 农民承担三提留五统筹不超过上年农民人均纯收入 5%的 规定按 5%的上限足额收取，同时，有的地方还在合法的税 费之外，加进了其他收费项目。“农民税费在不断“减轻“中 增长,这一悖论本身就说明了这种公共政策是缺少效率的, 但是由于在历史发展进程中不断强化,逐步形成了路径依赖,最 后，要改变这种制度就必须采取交易费用极高的变革。 税费制度的不断改革，虽然在某一个阶段农民负担没 有更快地增长，但是增长的趋势并没有消灭。“一个社会如 果没有实现经济增长，那就是因为该社会没有为经济方面 的创新活动提供激励。也就是说，没有从制度方面去保证 创新活动得到最低限度的报偿和好处。“推行税费改革的基 层政府并不能从中得到好处，农民也不能看到这种改革能 带来长久的好处，因此，必须从现有的制度依赖中跳出， 进行税费改革制度创新。 税费制度创新应该逐步与世界发达国家农民税费制度 并轨，“世界各国都对农民施加补贴，XX 年，美国对每公顷 耕地的直接补贴是 100-150 美元，欧盟为 300-350 美元； 我国却是少数几个向农业征收赋税的国家，农业税费摊到 每公顷耕地上，约为 100-130 美元，我国农业的经营规模 只有欧盟的 1/40，美国的 1/400。“长期向农业“抽血“不仅 使农业失去了国家竞争力，也使农业的发展成了难题，直 接后果是农村的发展危机。因此，税费制度变迁，主要着 眼于建立一种规范政府的规制，用硬性的规制确定政府在 若干年内逐步实现零税费，直至给予农业生产的直接补贴。 2高等级阶层就业制度变迁 农业税费逐步减少后，最直接的冲击是乡村财政危机 加剧。原有的乡村债务本就越积越多，切断向农民伸手补 充财政缺口后，乡村的正常运转面临问题。乡村财政危机 又威胁着乡村高等级阶层的就业，高等级阶层在乡村社会 拥有更多的资源和权力，因此，税费制度变迁首先就要遭 到这一阶层的抵制，历次通过精简机构和人员的公共政策 来减轻农民负担都不胜而终，就是由于这一“行动集团“抵 制的结果。“制度能否实现创新，便取决于由不同的人群组 成的利益集体的选择。当一项制度安排虽然可以降低交易 成本，并能够增加社会总福利，而又得不到实施时，原因 就在于这项制度减少了某一利益集团的收益，他们为了集 团的利益而继续维持一项不合理的制度安排。“不管什么样 减轻农民负担的政策措施都会触及这一阶层的利益，虽然 制度变迁的对于社会总体来说，新制度的成本低于旧制度， 但是对于乡村高等级阶层来说，新制度的收益小于旧制度 的收益，由此可见，如果没有超越这一阶层的新的有力量 的阶层出现，制度创新