取消农业三税需要解决的五大问题.docx

取消农业三税需要解决的五大问题 从财政经济理论分析，取消农业三税，意味着政府将 大幅度减少甚至基本取消来自农业的收入，财政需要通过 收入和资源的再分配，将非农产业创造的资源向农业大规 模转移，用工业和服务业的收益反哺农业，以满足农村公 共服务的需要。然而这一举措的实施，将会对现行的政府 间财 政关系、农村基层政权、农村公共服务的供给方式和 管理产生巨大的冲击和影响。取消农业三税起码有以下五 个相互联系的问题需要解决。 中央以及省级财政等上级财政的 改革成本和承受能力 这个问题需要从两个角度进行全面分析。一个是农村 公共服务的资金供给角度，一个是需求角度。从供给角度 分析，农村公共服务的资金供给在农村税费改革以后，似 乎主要来自新的农业税。从这一假定出发，新的农业税应 该是作为维系农村基层政权 指农村县、乡两级政府以及 村级准政府组织 运转和农村公共服务的主要资金来源。 取消农业税，如果不考虑开辟新税收财源的话，就意味着 这部分资金的来源要由中央、省和市级财政来承担。能否 承担以及如何承担这部分改革的成本是首先需要解决的问 题。 根据国家税务总局农税局的统计，XX 年全年农业三税 农业税、牧业税和农业特产税 实际征收入库 4937 亿 元，其中农业税 38443 亿元，牧业税 157 亿元，农业 特产税 1077 亿元。按照大数估计，XX 年农业三税的总量 不过 600 亿元左右。从这个角度和数量来分析和作出判断， 农业三税的取消对于中央和省级财政的压力并不很大。 但是从实际的需求角度，并对目前农村公共服务实际 运行的资金来源状况进行全面分析，得到的判断和结论可 能大相径庭。下面列举三个方面的数据来说明。一个是国 家税务总局许善达主持的“农村税费改革研究课题组”所 提供的取消农业税，改征增值税的报告：据农业部统 计，XX 年全国对农民征收的收入总量为 1779 亿元，其中农 牧 业税、农业特产税为 335 亿元，只占 188，其他 各项收费 1444 亿元，占 812。另一个数据是来自 XX 年 2 月中国税务学会会长杨崇春的报告，根据农村税费改 革前一年调查资料分析，农民一年缴纳的各项税费合计平 均每人为 195 元，其中税收负担只有 46 元，仅占农民负担 总额的 2359，而其它税外负担为 149 元，所占比重高 达 764。第三组数据是财政部全国农村税费改革办公 室统计，1997XX 年各年税费规模分别为 1225 亿元、 1407 亿元、1304 亿元、1315 亿元、1199 亿元，其中农业 税收占整个税费总规模的比重约为 25左右；“三提五统” 约占 50左右；其余为各种社会负担，包括教育集资，劳 动积累工和义务工中的以资代劳款等。上述三组数据从不 同角度得出的结论是相同的：从农村实际的维持公共服务 运行的资金需要和全部供给来看，大头不是来自农业三税， 而是来自各种摊派和收费等税外收入。 因此，在五年取消农业三税后，为了维持农村各项公 共服务的正常需要，中央、省和市级财政所需要承担的改 革成本和转移支付规模不是仅限于所取消的 600 亿元左右 的农业税，而起码是 1600 亿1800 亿元左右的农村公共服 务的资金需求，亦即农业税收的 3 倍左右，这还不考虑基 层财政的债务问题和农村公共服务的完善所需要的资金增 长。如果只按照农业税收来考虑改革的成本和转移支付的 规模，那么，即使取消了农业税，按同等数量增加上级财 政的转移支付，但是由于这部分资金只相当于农村公共服 务所需资金的3 左右，短缺的资金将仍通过摊派和收费 等非税方式进行筹集。这样不仅难以解决农民负担问题， 反而可能导致农村收入分配关系的进一步混乱。为了防止 上述情况的发生，就需要按照农村现实维持公共服务的 1600 亿1800 亿元左右资金规模进行转移支付，那么必须 对中央、省级、市级的财政承受能力进行全面分析，测算 五年的滚动预算，做好全面的改革预案。否则，可能难以 避免财政赤字规模的急速扩张。 为此提出以下建议：一是对于农村公共服务所需要的 资金，打破原有的基数法，通过典型调查确定数量标准， 包括政府机构的人员定编、经费定额，义务教育经费的合 理定额等，然后确定总的转移支付规模；二是对确定中央、 省级和市级政府所应承担的责任，以及各自承担转移支付 的规模；三是采取区别对待经济发达地区、中等发达和不 发达地区的转移支付政策，经济发达地区的农业税取消后， 可以由省级财政承担转移支付的主要责任；四是有关部委 要全面做好改革成本的预算，以便由财政部做好中长期的 滚动预算，防范政府的财政风险。 农村基层政权的 稳固与重构 取消农业三税以及改革的成本有多大，与政府级次的 设置有密切关系。地方政府级次越多，改革的成本就会越 高；反之，减少政府的级次和基层政府的数量，就能够降 低改革成本。但是不可忽视的是在取消农业三税的过程中， 必须保持农村基层政权的稳固，这关系到整个农村乃至全 社会政治经济的稳定。 多年来，对于政府级次设置和农村政府组织设置存在 不同的争论意见。比较一致的看法是目前中国五级政府的 级次过多，消耗了大量的财政资金，加重了纳税人的税收 负担，应该压缩政府的级次。意见的分歧主要产生在如何 减少政府级次，去掉哪一个政府级次的问题上。主要的观 点和做法有：1撤消或虚化地市、乡镇两级政府，将它们 变成上级政府的派出机构，尤其对于撤消或虚化乡镇政府 的呼声更高。将政府级次变成实三级中央、省和县、 加两个半级地市和乡镇的架构。在实践中，浙江、安 徽等省级地方政府在管理中创造和尝试省直管县的模式。 2撤并乡镇政府，减少乡镇政府数量。从 1998 年开始， 中国开展了乡镇撤并、精简机构工作。截至目前，全国已 有 25 个省份基本完成这项工作。乡镇总数由撤并前的 46400 多个减少到 39000 多个，五年撤消了 7400 多个乡镇。 3在地方政府层面上，要强化两头：一头是省级，一头是 基层政权。基层政权的重构，可以采取县乡两级政府合并 为一级政府，即扩大县级政府数量，缩小县级政府所辖范 围，同时取消乡镇级政府。 笔者比较赞成第三种意见，主要理由是，中国具有特 殊的国情，根据特殊国情必须保持农村基层政权的稳定和 有效运转。特殊国情包括：一是土地的公有制，即农村土 地以集体所有制为主的土地制度。这种制度实质是基层政 府以及村级组织作为农村居民的代表，实现农村土地的集 体所有。尽管这种实现形式在现实中存在着大量的问题， 但是在没有找到新的土地所有制替代方式的时候，这种实 现形式依然要发挥其维持农村土地集体所有制关系的作用； 农村基层政权是宪法确定的农村土地制度的执行和维护者， 村级准政府组织是维持土地集体所有制的现实载体，它们 共同贯彻中央政府的联产承包责任制、协调土地关系、农 业结构调整等重要农业政策。二是众多的农村人口。中国 农村人口密度比经济发达国家要高得多。农村社区的服务 和管理的对象密集度决定了基层政府的个数要多，所辖区 域不可能过大。三是中国正处于经济体制的转轨期，尤其 是在全面建设小康社会的历史过程中，农村的变革将是巨 大的。在消除城乡二元结构、工业化和城镇化的过程中， 将有大量的问题需要政府来解决，中国以政府为主导的渐 进式改革路径还将发挥积极的作用。鉴于以上的特殊国情， 中国农村基层政府所担当的职责要明显多于经济发达国家 和土地私有制国家。 因此在取消农业三税后，通过各级政府财政的转移支 付，满足农村基层政权和农村公共服务的资金需要，稳定 基层政府的服务和管理，并不断地对其进行改革，是至关 重要的。 农村公共财政资金的 管理与监督 取消农业三税和各种收费、摊派后，在一段时期内， 农村公共品供给的财政资金中很大部分将来自中央及地方 各级政府财政的转移支付。从经济学上讲，无偿转移支付 资金具有明显的“免费午餐”性质。要提高“免费午餐” 的效率，制止资金的浪费，并使资金使用者不去追逐“更 多”的资金，必须对受益的农村政府和提供各项公共服务 的行政事业主体制定更为严格和科学的管理监督制度。否 则，农村公共服务的提供可能成为一个“大黑洞”，搞得 不好会拖垮中央和省级财政，使得政府财政背上巨额赤字 和债务的包袱。 根据国内国际经验，需要建立和完善以下制度和机制： 1对政府的行政事业单位实行明确和严格的定员、定 编、定额标准，并坚决不允许突破这个标准。杜绝通过自 筹经费，随意增加人员编制的做法。 2建立绩效业绩考核制度和政府问责制，对财政资金 的使用要进行切实的绩效考核；对于达不到绩效考核标准， 或者出现工作差错，工作失职者，要通过建立政府问责制， 追究责任，给予应有的处罚。 3建立公民对政府工作人员实施有效监督的机制。上 述两点可以看作是上级政府对下级政府的管理监督制度， 但仅有“上”对“下”的管理监督是不够的。需要建立一 套行之有效的“下” 即公众 对“上” 即政府 的监 督机制。这种监督机制还需要制度的创新和推广。 财政转移支付制度的 规范与完善 取消农业三税后，农村基层政府的财政经费和公共服 务所需资金相当大的部分无疑需要中央、省和市的各级财 政增加转移支付规模。新增的转移支付资金在三层上级财 政之间如何分担，显然对已经形成的中央和地方政府、地 方各级政府间的财政分配关系是一个挑战。 在一定程度上重新划分和确定各级政府的事权和责任 是首先要解决的问题。例如农村义务教育，在取消农业税 后究竟由哪级政府来承担在这里必须要搞清楚一个重要 的问题，即各级政府的事权、责任是否必须要求与财权和 财力相匹配或者相适应一种流行的认识是，应该相适应 和相匹配。笔者认为，这种认识需要解释清婪。从逻辑上 讲，如果在政府间划分财政收入时，就要求所有的地方政 府按照本级政府的事权和责任，将收入与其直接对应起来， 是不可能的。对于经济发达地区，财政收入大于支出，即 收入上解地区，按照基本的公共服务需要实行事权与财权 的统一是可能的；但是对于收入小于支出的地区基本是不 可能的。如果可能，就不需要财政的转移支付制度了。因 此，所谓各级政府的事权、责任与其财力相适应和相匹配， 是指在实行财政转移支付后形成的各级政府事权、责任与 其总财力的基本匹配。从上述意义上讲，不是哪级政府的 财力集中得多，事权和责任就向哪级政府集中；而是考虑 事权和责任的划分要有利于公共品的合理配置和公共服务 的效率提高。农村义务教育这种公共品的提供，主要事权 和责任应该放在农村基层政府，中央、省和市级政府的责 任是通过财政转移支付制度，将经济发达、财源丰富地区 的一部分财力集中起来，对经济欠发达地区的义务教育等 公共服务所需要的资金缺口提供补助，使它们的公共责任 与所需财力基本对等起来。目前国际上的通行做法基本都 是如此。 1994 年分税制改革以来，中国财政转移支付制度的建 立和完善正朝着国际通行做法和正确方向前进，但是由于 各种原因，转移支付制度的建立落后于整个经济体制改革 和经济发展的速度，财政转移支付均等化作用过小，使得 经济发展所带来的地区差异拉大的局面难以扭转，反而有 所扩大 造成地区差距拉大的原因非常复杂 。对于这种 情况，国际上的一些公共政策专家和国内的一些专家学者 提出了一种误解性意见，认为中国当前存在的基层财政困 难和均等化程度降低，是 1994 年分税制改革以来各种上级 财政集中财力所导致的。我的看法恰恰相反，上级政府集 中财力是解决地区间不均衡的重要前提条件，这是分税制 改革以来取得的重要成果，决不能因为存在一些问题而走 回头路。问题在于，1994 年分税制改革的不彻底性，以及 政府间财政转移支付的结构存在问题，具有均等化作用的 转移支付规模过小，而固化地区利益的税收返还和体制补 助依然数量很大。简而言之，应该沿着 1994 年分税制改革 以来的正确方向，加大改革力度，尽快建立起符合中国国 情的规范的政府间财政体制和转移支付制度。 取消农业三税引来的政府转移支付问题，对整个财政 转移支付制度的建立和完善是一个直接的推动，应该借这 个动力，推进转移支付制度的彻底改革。 统一城乡税制 取消农业三税是否等于农村成为“无税区”或农业成 为“无税产业”，从中长期看是必须解决的问题，应该做 好这方面的调查研究。 中国地域辽阔，客观上存在着各地的人口、资源禀赋 的差异，加上各地经济发展的不平衡，从事农业生产的地 区之间发展状况也存在很大的差异。就是在比较富裕的一 个村落内，富裕户和贫困户的收入、财产差异也十分明显。 从税收的公平原则和财政的均等化要求来看，农村或者从