吊销营业执照处罚完善企业退市监管机制思考.docx

吊销营业执照处罚完善企业退市监管机制 思考 吊销企业营业执照是工商部门对违法情节严重的企业 经营资格的一种较为严厉的行政处罚措施，也是现行登记 实践中强令企业解散的制度，它普遍存在于与企业相关的 法律法规之中。我国现行立法明确规定工商部门是企业准 入和退出的监督管理机关，有权依法核发和吊销企业营业 执照。现实生活中我们不难发现，在每年的企业年检期限 截止之后，大家可以通过报纸、电视等新闻媒体看到工商 部门催促企业补办年检的通知，经过一系列的法律程序后， 一些企业的名单就会出现在工商部门的案件处罚决定书上， 绝大部分企业的市场主体资格就这样被吊销了，直至完全 退出市场。 在构建社会主义和谐社会、确保地方经济可持续发展 的今天，工商部门按照 “一条主线”和“四个统一”的指导方针，在推动地 方经济发展、维护市场竞争秩序作出努力的同时，还应当 对自己的工作进行回顾和反思，将监管思维定位于服务经 济建设大局，为企业提供高效、灵活、周到的服务，实现 其职能从管理型向服务型的转变。笔者就工商部门在行使 吊销企业营业执照权、监管企业退市工作中存在的不足和 今后如何改进作一番粗浅的探讨。 一、工商部门在行使吊销企业营业执照权、监管企业 退市工作中存在的问题 强制退市比例畸高。这表现在目前因被吊销营业执照 而退出市场的企业数量大大高于其他原因而退出的企业数 量，然而这并不是一个健康发展、秩序井然的法治社会应 有的现象。出现这种本末倒置的局面的主要原因是工商部 门对企业强制退市关注过多，自愿退市关注不够。工商部 门习惯于从管理者角度监管企业的市场行为，动辄吊销违 法企业的营业执照，于是我们经常可以看见“一次公告、 成批吊照”的奇怪现象，有人戏称为“吊照批发”，有的 工商部门吊照的数量已经超过同年新开企业的数量。 注销手续繁琐且无强制性。企业是以营利为目的、趋 利避害的理性的经济主体。在我国，许多不打算继续经营 的企业认为注销不如吊销好，除去守法理念匮乏等因素影 响外，主要原因是：首先，申办正常的注销手续相当麻烦， 花费时间长、提交的资料文件多，相比之下吊销营业执照 的后果轻、成本小；其次，企业被吊销营业执照后，一般 情况下应当主动注销，但为节约成本考虑，其大多不会主 动申请注销，而关于强制注销的法律规定又十分缺乏，企 业的负责人对吊销营业执照的法律后果认识不足，于是即 使那些没有逃债动机的企业也不主动办理注销登记，而是 采取“销声匿迹”的方式坐等工商部门吊销营业执照。 责任追究机制不力。企业营业执照被吊销后，应进入 清算程序，清算结束后，办理注销登记，企业才能消亡， 才能完全退出市场。由于工商部门普遍存在后续手段不力、 相关的责任条款缺位等现象，致使相当多的企业在营业执 照被吊销后，仍处于“半死不活”的状态。这种对吊销执 照企业的放任态度，造成企业被吊销执照后，往往不去清 算，不进行注销登记，营业执照和印章等证明企业主体资 格的文件和证章也无法收回，企业仍然可以大摇大摆地持 有这些“合法”的证明从事非法的经营活动。例如我市某 房地产公司在 XX 年 11 月 7 日被工商部门依法吊销营业执 照后，依然打着原公司的幌子从事房屋销售活动，老百姓 从该公司购买房屋后却不能依法办理产权证明，导致老百 姓的合法权益受到损害而引起激烈冲突，市政府至今仍未 彻底解决好此问题。更有甚者，一些企业因债务缠身等原 因故意不参加年检，等着被吊销执照，借以逃避债务，给 市场监管留下隐患。被吊销营业执照的企业的法定代表人 或投资者未清算企业财产，采取不了了之的逃避手段，在 未真正承担法律责任的情况下，又“改头换面”在异地其 他企业担任起法定代表人或投资者来。市场退出机制的不 健全，既对已然和未然的债权人的保护产生障碍，又会给 市场带来更多的不确定性，导致市场的运营成本增加，最 终既降低市场效率，又损害市场的安全机制。 二、工商部门将构建社会主义和谐社会和完善企业退 市监管机制进行有机结合的策略 构建社会主义和谐社会是一个系统工程，企业的生存 和发展离不开社会主义和谐社会为之提供良好的环境，构 建社会主义和谐社会也同样离不开企业发挥积极作用。市 场经济体制的良性运行，客观上要求市场主体依法而生、 依法消亡。现代经济社会如同一张编织的网，每一个企业 都是一个网扣。随意割掉任何一个网扣而不处理好其与周 边的各种社会关系，都会影响到整个经济社会的秩序与安 全。因此，站在构建社会主义和谐社会的角度，工商部门 如何完善企业退市监管机制就显得刻不容缓，成为落实 “一条主线”、“四个统一”要求、打造和谐工商的重中 之重。 1、转变监管方式，逐步建立“自愿为主、强制为辅” 的正常退市机制。维护企业生存权的基本主张，一个正常 的退市机制应当是以“自愿退市为主、强制退市为辅”， 两者至少应当维持适当平衡。如果一个国家的商事主体主 要依赖强制方式、批量性地退市，那么，不是这个社会的 法律出了问题，就是社会本身有问题。因此，笔者认为， 工商部门应检讨当前大规模强制退市的监管思维。在这场 以“治乱世用重典”为指导哲学的市场整顿斗争中，尽管 违法者因其违法行为而遭受了一定惩罚，但全社会却为此 付出了代价。批量吊照的做法加大了社会成本，浪费了企 业设立资源，对社会整体而言并非一种经济合算的监管约 束。而且，从商法的角度观察，该种监管政策完全背离了 “企业维持”原则。任何企业的解散都会导致员工离岗、 设立成本浪费、社会不稳定因素增加等不良后果。工商部 门应在日常的监管过程中努力增强服务意识，提高行政效 能，因势利导地帮助企业及时解决生产经营过程中出现的 “小问题”，抵制和改造“企业退市泛化”的不良现象。 2、适用替代处罚，压缩吊销营业执照处罚措施的运用。 吊销营业执照处罚将直接导致企业消亡，实际上是让所有 利害关系人对企业的违法行为承担责任，该种处罚措施实 质上引入了一种“连坐”机制，对违法行为主观上无过错 的利害关系人(如企业员工、债权人等)损伤过大，应当慎 设和慎用。对必须退市的企业，笔者认为可以借鉴 XX 市工 商局对未年检企业实行“黄牌警告”的做法，采取较为温 和的处罚措施，限制其入市资格或入市领域，不要轻易剥 夺其主体资格。例如：对违法企业，可以更多地采用责令 停产、停业、暂扣营业执照、建议吊销特别许可等措施， 限制或禁止其在一定期限内从事特定经营活动，至于吊销 营业执照、撤销登记等彻底终止其主体资格的处罚措施则 应慎用。在执法实践中，工商部门应坚持企业维持原则， 依法采取“教育为主、治病救人”的态度实施处罚，变 “堵”为“疏”，改变以往“一吊了之”的做法。对企业 提出整改或处罚措施，在执法中不能简单地一概而论，而 应具体问题具体分析，这样将有利于稳定和发展大局，更 有利于建立和完善长效管理机制。 3、重整退市秩序，促成企业自愿清算和申请注销。构 建和谐社会绝不仅仅是政府的事情，每个企业和个人都有 自己的责任和义务。奥克斯汽车退市所引起的维权事件让 我们清楚地意识到，在市场经济条件下，企业和产品的优 胜劣汰是必然发生的事，企业退市与否固然是企业行为， 但不能一退了之，把本来应由企业承担的责任、风险和负 担转嫁到社会、政府乃至消费者身上。作为社会的存在物， 企业不能也不应自生自灭，特别是在企业被吊销执照后、 注销登记前，不能存在法律调整的空白和登记管理的盲区。 现行中华人民共和国公司登记管理条例、中华人民 共和国企业法人登记管理条例等法规，虽然对企业的清 算、注销登记作出了规定，但是在实践中，众多被吊销执 照的企业基于自身利益的考虑，就是不进行清算，不申请 注销登记。为此，工商部门应当尽力削减企业清算和注销 的成本，积极进行制度创新，通过合理的制度设计引导市 场