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国有大中型企业如何深化改革的思考 【摘要】当前，关于我国国有大中型企业如何深化改革有 三种不同的思路。一是“责任制创新”、完善委托代理 关系的思路。二是激进推行产权多元化、民营化乃至私有 化的思路。三是分类改革的思路，即“特殊”领域与非特 殊领域的国有企业、大型与中小型国有企业分类改革的思 路。笔者认为，三种思路都有一定积极意义，尤其是第三 种思路比较符合我国的实际，对我国国有企业改革的指导 作用明显。但是，三种思路都存在一些问题。笔者认为， 我国国有企业深化改革应当坚持分类进行的总体思路。不 仅要从产业领域和企业规模进行分类，而且要从地理条件 和经济发展水平方面进行分类。要对地位十分重要而地理 上处于劣势、经济上处于弱势、历史性和社会性负担沉重 的西部地区国有大中型企业的深化改革进行专门研究。国 家应当从改革成本、中央企业下放地方的配套条件等等方 面给予西部地区国有大中型企业改革以特殊的政策支持。 关键词 国有大中型企业 深化改革 思路选择 目前，我国国有小企业的改革已经取得根本性胜利， 企业的制度转型基本完成，而国有大中型企业的改革则还 处于攻坚阶段，还面临十分艰巨的任务，尤其是在改革思 路上还存在很大分歧，还有许多深层次的问题需要研究和 解决。 一、国有大中型企业深化改革的思路 由于国有大中型企业在国民经济中的地位十分重要， 因此，其深化改革的取向问题一直备受关注。其中，是否 进行产权制度改革和如何推进改革的问题是多年来学术界 争论的焦点。对此，归纳起来，大体有以下三种思路： 第一种思路是：中国国有大中型企业应当进行“责任 制创新”，完善委托代理关系，加强监督管理。 主张这种思路的学者们认为，各种承包制或称责任制 才是国有大中型企业改革的根本方向。“资产经营责任制 的设计者们不想改变国有经济成分在经济中的主导地位， 想在生产资料公有制的框架内设计出合乎市场经济要求的 企业制度来，这是他们创新型制度设计的难能可贵之处。 直到今天我一直认为，他们的这个努力方向是宝贵的和正 确的。” “在现代的市场经济中，中等以上特别是大型企 业的经营效率，根本就不是靠个人对自己财产的关心，而 是靠建立有效率的委托人代理人关系。这就是近 20 年 西方的经济理论特别注意研究委托人代理人关系的原 因。” “经过科学改造后的西方产权理论，有助于公 有制度和市场制度的深化改革。可是社会主义经济改革和 经济发展不仅仅是个产权问题，尤其不是一个趋向私有化 问题。” “俄罗斯依据西方产权理论推行私有化，不仅没 有提高企业效率促进增长，反而导致国民经济和工业生产 下降了 50%，企业亏损面迅速扩大增长了几倍。令人遗 憾的是，有些中国经济学家仍在鼓吹私有化，不愿意正视 科斯产权定理的神话在俄罗斯改革中遭到惨痛失败的 现实。目前，国内正流行的经营者买断收购，各地纷 纷出台的拍卖大中型国企方案，已经变成不加掩饰的私有 化行为，很可能造成类似俄罗斯的灾难恶果，严重威胁到 中国的经济和国防安全。” “显然，俄罗斯的私有化非但 没有解决国有企业的所谓产权虚置问题，反而却真的 造成了责任虚置，而现代企业在实现两权分离的条件 下，经营责任制是决定企业效益的更为直接的因素。” “这充分说明解决问题的出路，是完善代理责任制和监督、 管理机制，才能制止代理人钻空子滥用职权，侵犯国有股 和其他股东的利益。事实证明，产权多元化的股份公 司，包括非国有控股和民营的上市公司，也出现欺骗、造 假掠夺股民现象，西方现在寻找治理企业腐败犯罪的 途径，也正回归到加强政府监管和完善代理制，还有被迫 将失败的私有化企业重新国有化，如英国铁路曾经一度被 誉为私有化的楷模，现因经营亏损、债务缠身被重新国有 化。” 可见，这些学者崇尚公有制尤其是国有制，反对对 其进行过多过快的改革，主张“稳妥”甚至“保守”地推 进国有大中型企业的改革。他们认为，“我们应该时刻牢 记正是国有、集体等公有制企业，胸怀远大理想肩负起挽 救民族危难的重任，成功地完成了时代赋予的民族振兴的 历史使命，我们绝不应当盲目相信西方的科斯产权理 论，将其贬低为产权模糊的落后企业制度。” 第二种思路则与第一种思路完全相反，而且比较激进， 主张中国国有大中型企业应当尽快推进产权多元化甚至较 大程度的产权私有化。 持这种思路的学者主张，中国国有企业包括大中型企 业应当推行比较彻底的产权制度改革民营化、私有化， 一些人甚至认为应当采取激进的方式推进私有化。“同样 的地方、同样的人，产权制度改变了，生活就可以有这么 大的变化！国有企业不能改进，是要放弃的。” “科斯定 理无懈可击，这是我可以肯定的。我用科斯定律所演 变出结果，就是内地一定会走向近乎私产的路。” “我的 推测是，内地将来所采用的产权结构必然与私有产权制度 极其类似。当然，我不会极端到推测内地会将邮政局、 公共交通或石油资源一些政府能以较低费用维护垄断 的部门转到私人的手中去。” “这就是为什么我认为 改革一定要走得非常快的原因，因为如果您走慢了，就会 变成印度那种情况。这也是为什么我完全反对任何渐进主 张的原因。” “为了确保只有高能力的人才能被选为职业 经理，选择经理的权威应当从政府官员手中转移到真正的 资本所有者手中。为此必须对国有企业实行民营化。可喜 的是，中国的改革正在向这个方向走。” “中共十五大召 开后，民营化进程进一步加快。现在许多大中型国有企业 都已被地方政府列入出售名单。” “大家知道，中国的基 本经济制度是公有制，最忌讳讲私有化，而我认定中国发 展的基本方向就是私有化。” 第三种思路认为中国国有企业推进产权制度改革是根 本方向，但必须分类地、渐进稳妥地实施。 主张这种思路的学者们较早地看到了，“产权制度的 变革是经济体制改革的核心和关键，而大中型企业的产权 制度变革又是其中的一个难点。” 我们“对从根本上制约 企业机制转换的产权制度重视不够。传统产权制度的主要 弊端在于单纯的行政分配和产权边界不清，并导致企业同 政府的关系难以理顺。” “就企业体制来说，要以产权问 题为突破点，探索公有制经济的新的实现形式，通过股份 制等各种有效形式，逐步明晰国有制企业的产权关 系”。 “国有企业产权制度改革不仅要明确产权关系， 最根本的是要重塑产权主体。” 在主张第三种思路的学者中，中国社会科学院的一批 专家学者较早地对国有企业深化改革的方向进行了比较系 统的研究，可以说是这种思路的典型代表。他们认为，我 国国有企业必须分类改革特殊企业与普通企业、大型 企业与中小型企业要分类进行。“前一阶段，关于硬化公 有制内部财产关系的说法较为流行，但我们认为离开了对 现有国有企业的分类，这种硬化同样会显得不合时宜。 ” 这里，我们重点关注他们对特殊国有企业与普通国有企 业分类改革的研究。他们主张，目前数量庞大的国有企业 的改革应当分为两大类：一类是极少数必须继续保持国有 的“特殊企业”，其改革应当稳妥地推进，其余的普通国 有企业则应当加快产权制度改革，实现非国有化。“只有 把必须实行国有制的企业按特殊的法律和政策进行严格的 行为规范，才能对大多数可以改制为一般企业的国有企业 进行大胆的制度变革，即改革为非国有企业，完全按民法 和公司法的原则来规范其行为。” “从商品经济运行的客 观规律看，国有企业实施产权股份化计划是深化企业改革、 消除传统产权制度落后性的根本方向。” “股份制可以是 一种现代公有制实现形式，并不必然是走私有化道路。” 二、国有大中型企业产权改革三种思路的比较与评析 笔者首先要指出的是，学术界的不同思路和各种争鸣 对推动我国改革的实践是非常重要的，对我国正确地作出 改革的重大决策是很有好处的。实际上，上述每一种改革 思路都具有一定的积极意义，都在一定程度上推动了我国 国有企业的改革。当然，有些思路也存在明显的问题。 1、“责任制创新”思路评析 我们应当看到，第一种思路，即国有企业应当进行 “责任制创新”，完善委托代理关系，加强监督管理， 对现阶段我国的国有大型企业尤其是“特殊领域”的国有 大型企业的改革具有明显的指导作用。目前，我国国有大 型企业尤其是中央企业实质上大多仍然实行的是经济责任 制资产保值增值责任制，难怪有学者认为“真正推动 改革前进的措施恰恰是被许多经济学家批评的、甚至是所 谓保守派执行的政策。” 而且，这种思路的重要指导 意义还表现在：在我国现阶段的股票市场、产权市场、经 营者市场等市场体系不完善、不成熟，市场机制不能充分 发挥作用的情况下，即使是实行了产权制度改革的企业乃 至民营企业，其内部大都也会采取承包等各种责任制形式。 因此，“责任制创新”、完善委托代理关系的思路，对 我国国有企业改革的指导意义是不能忽视的。 但是，“责任制创新”、完善委托代理关系毕竟只 是一种管理模式，而不是财产制度本身。显然，用“责任 制创新”思路指导我国国有企业尤其是普通国有企业 的改 革是不适合的。因为我国多年改革的实践已经证明，普通 国有企业不仅仅是管理模式存在问题，而是财产本身的制 度安排存在问题不能也不必实行国有制，因此，必须 进行产权制度改革，其核心就是重塑产权主体，其方向就 是民营化，部分企业甚至可以私有化。这些企业即使是实 行“责任制”，也必须是通过产权制度改革使产权主体人 格化后的制度前提下来推行。因为产权主体人格化还是非 人格化，所实行的责任制的性质和效果是截然不同的。普 通国有企业的产权主体人格化改革是不可逆转的大趋势， 这种趋势决不会因为目前极少数国有企业仍然在采取租赁、 承包等责任制形式而改变。目前，的确还有极少数普通国 有企业包括中小企业由于整体状况极差，资不抵债，无法 筹集必要的职工安置费等改革成本、无法解决债务问题等 等原因而不得不采取租赁、承包、托管等各种责任制形式， 但这是不得已而为之，并不是主动改革的取向。凡是有条 件进行产权制度改革、退出国有产权的普通国有企业都应 当实行一定程度的民营化，中小型国有企业甚至可以私有 化。 2、激进式产权改革思路评析 勿需讳言，第二种思路，即激进式产权改革民营 化、私有化的思路，对我国产权理论的探索和国有企业的 产权制度改革同样起到了明显的推动作用，至少对近 10 余 年来国有中小企业的民营化改革起了较大的助推作用。 但是，要将这种思路用于指导我国大型国有企业特别 是特殊领域中大型国有企业的改革则是显然不行的。特殊 领域中的国有大型企业数量极少，但由于其关系国计民生， 因此必须实行国有或由国家控股。当然，其内部也要改革。 对于非特殊领域的国有大型企业尤其是特大型企业来说， 在一个相对较长的时期内，也不宜激进地推进民营化，更 不能过快地私有化。一是国有大型企业规模大，涉及的利 益群体多，激进改革引起的震动大。例如，涉及职工的数 量多，其观念转变和妥善安置都需要较长的时间，若激进 改革可能引发社会动荡；许多国有大型企业的负债重，呆 坏帐多，不良资产多，激进改革则可能引发金融风险乃至 金融危机的爆发。二是我国国有大型企业产权改革的有关 配套条件还很不完善、不成熟，激进改革可能危及大批企 业的稳定发展。例如，我国的资本市场包括产权交易市场 规模较小，不够完善，运行也很不规范，很难支撑大批国 有大型企业的产权交易和产权的优化重组；我国的职业经 营者市场尚未真正建立，很难满足大批国有大型企业民营 化对职业经营者的需要；大批国有大型企业民营化要求我 国行政管理体制必须进行相应的改革和职能转换，而这是 需要较长的时间的。此外，我国民营经济还不发达，尚难 以承接如此大批国有大型企业集中退出的国有产权，而集 中引进如此大量的国外资本既有难度，也有风险。因此， 我国非特殊领域国有大型企业的产权改革不能激进进行， 只能稳妥地渐进地推进。 3、分类改革思路评析 第三种思路即国有企业分类改革的思路虽然并非前两 种思路的简单折衷，更不是学者们随意采取的“中庸”之 道，但它的理论取向和政策主张的确是居于前两种思路之 间的。假若我们可以将第一种思路称为“保守派”、第二 种思路称为“激进派”的话，则既不保守也不激进的第三 种思路或许可以称之为“温和派”、“稳妥改革派”或 “分类改革派”等等。 与前两种思路相比，主张第三种思路的学者们最大的 特点是：他们深谙中国国情，对中国国有企业改革实践的 进程、效果和存在的问题把握得较准确，特别是他们在指 导思想上就坚持了要寻找切实可行的、有中国特色社会主 义改革道路的出发点。不能完全排除他们的理论受到了西 方新制度经济学的一些影响，但他们的观点更多地是来源 于对中国自身改革实践的总结和改革方向的把握。“对于 国有企业需要进行产权制度改革的认识，是在改革进程中 吃一堑，长一智的结果，是对企业漫长的改革历程中 的经验与教训进行总结和作出冷静思考的结果。” “产权 理论的研究，不是为了赶时髦，标新立异，而是改革的需 要。” 现在看来，第三种思路国有企业分类改革，正是 我国国有企业改革实践所走过的和正在走的路径。翻阅有 关文件我们可以发现，第三种思路的观点大多已经体现在 党的十四届三中全会、十五大、十五届四中全会、十六大 以及十六届三中全会等一系列重要文件之中，对我国国有 企业分类深化改革发挥了重要的指导作用。目前，我国已 经基本完成对普通国有小企业的非国有化改革；普通国有 大中型企业中劣势企业的退出和优势企业的产权多元化、 分散化改革正在逐步推进；中央属国有企业包括“特殊企 业”在总体上实行资产保值增值责任制的同时，企业内部 和国有企业之间也在推进产权结构的优化重组。这些改革 成就的取得不能不说在相当大程度上归功于“分类改革派” 的理论指导。 第三种思路虽然提出了我国国有企业深化改革的总体 方向，但没能对一些关键的、重大的问题进行深入研究， 从而影响了它对改革实践的指导效果。例如，在分类改革 上，对国有企业改革主要进行了产业方面和规模方面的分 类研究，而没有根据不同地理状况和经济发展水平的差异 进行分类研究，更没有对地理上处于劣势、经济上处于弱 势、历史负担沉重的西部地区国有大中型企业的改革问题 进行专门研究。因此，我们有必要进行更为全面、更为深 入的分类研究。 三、国有大中型企业深化改革的思路选择及战略措施 从总体来说，我国国有大中型企业必须坚持分类深化 改革的思路。从产业领域来看，应当分为“特殊产业”与 非“特殊产业”领域国有大中型企业的改革思路；从企业 规模来看，应当分为大型国有企业与中小型国有企业的改 革思路；从地理位置来看，应当分为东、中、西部地区国 有企业的改革思路；从经济发展水平来看，应当分为发达 地区与欠发达地区国有企业的改革思路；等等。 对于前两种分类即产业领域和企业规模的分类我国学 者的研究已经非常多了，尤其是上述第三种改革思路对其 研究已经比较全面了。这里，笔者只补充两点：第一，特 殊领域的国有企业关系国计民生的“特殊”企业虽然 必须实行国有制，但也必须完善委托代理关系，进行责 任制创新。一方面，要建立激励到位、约束严格的责任制； 另一方面，其责任人的选聘要引入市场机制，通过经营者 市场对其责任人进行最终也是最有力的监督管理。第二， 对非特殊领域的国有企业，则要努力创造条件，加快大型 国有企业的产权多元化、分散化和中小型国有企业民营化 乃至私有化的改革步伐。因为全国各地多年改革的实践已 经充分证明：非特殊领域的国有企业的产权制度早改、大 改主动，晚改、小改被动，不改和假改都没有出路。我们 最近在西部地区的一些实地调查中深深感到，改革已经十 分紧迫了，许多地方政府都急呼“对国有企业我们拖不起 也拖不动了”。出路只有一条，就是加快产权制度改革步 伐、加大改革力度，条件成熟一个改一个、成熟一批改一 批。当然，“特殊”与非“特殊”的界定并不是静态的、 一成不变的，而是动态的。在特定条件下，二者是相互转 化的。因此，要根据具体企业、具体情况选择企业的具体 改革方式。 这里，我们重点将地理条件与经济发展水平的分类结 合起来，研究一下国有企业产权改革的思路选择问题。因 为迄今为止，这方面的专门研究还不多，而在改革实践中， 不同地理条件和经济发展水平的国有大中型企业改革是有 很大差异的，尤其是地理上处于劣势、经济上处于弱势、 历史负担和社会负担沉重的西部地区国有大中型企业的改 革问题具有很大的特殊性，也有很大的难度，需要进行专 门的理论研究和实践指导。 众所周知，我国从地理条件和经济发展水平来看，存 在两个反差极大的区域或地带东部发达地区与西部欠 发达地区。二者的国有企业具有明显不同的特点和地位 ， 其改革的基础、条件差异很大，改革难度迥然不同，因此， 其改革思路也应当不同。 东西部国有大中型企业情况比较表 东部国有企业 西部国有企业 形成特点 内生型，产业配套较好 嵌入型、产业配套 差 地理分布特点 大都集中于城市、社会职能机构少且便 于剥离 布局分散、社会职能机构多且很难剥离 生产特点 加工型为主、附加价值高 资源型为主、附 加价值低 产业特点 轻工业为主、投入少而自我积累多 重工业 为主、投入多而自我积累少 设备、技术特点 现代技术为主，设备新、改造任务轻 传统技术为主，设备陈旧、改造任务重、 发展特点 新企业多 老企业多 负担状况 历史负担、社会负担较轻 历史负担、社会 负担沉重 经营状况 总体较好，竞争力较强 总体较差，竞争力 较弱，亏损企业多，困难企业多 改革的外部条件及难度 财政实力较强，非国有经济发 展快，社会保障制度较完善，下岗职工再就业渠道多，改 革难度相对较小。 财政实力弱，非国有经济发展慢，社会 保障制度不完善、下岗职工再就业渠道少，改革难度极大。 由于存在上述特点和差异，与东部发达地区相比，西 部地区的国有大中型企业改革面临以下几个特殊困难： 第一，由于西部国有大中型企业具有资源型企业多、 三线企业多、重工业企业多、传统产业型企业多、老企业 多、困难企业多、地理布局分散、历史负担和社会负担重 的突出特点，其改革任务重，改革成本高，改革的难度极 大。 第二，由于西部地方财政实力弱，无力承担必要的改 革成本，使许多改革难以推进。例如，即使是进入国家政 策性破产计划的企业，由于难以筹足职工的安置成本也迟 迟不能终结，更不要说其他改革所需要的成本；一些地方 政府由于无法承担必要的成本，许多企业办社会职能无法 分离或者分而难离、分而不离，精干主体十分困难。 第三，由于西部非国有经济发展缓慢，难以提供较多 的就业岗位，使国有企业富余人员分流渠道不畅，下岗职 工再就业极为困难。而再就业才是解决国有企业下岗职工 安置问题的治本之策，才能从根本上维护社会安定，促进 改革。 第四，西部地区的社会保障制度不够健全，社会保障 覆盖面窄，保障水平低。西部地区的社会保障水平普遍很 低，而且西部地区的民营企业许多都没有被纳入社保体系， 这既不利于完善社会保障制度，也不利于吸引国有企业下 岗职工到民营企业再就业，使本来就少的再就业渠道被堵 塞。 第五，西部“特殊产业”领域的国有企业比重较大， 比如军工企业、重要资源型企业、重大装备制造企业等等。 这些企业大都属于中央企业，但其社会职能机构和辅业的 剥离必须由所在地承接，特别是一些劣势企业先后被整体 下放到地方，大大增加了西部国有企业的改革难度，尤其 是下岗职工再就业的难度，增加了社会不稳定隐患。 最后，西部引进战略投资者，促进普通国有企业的产 权多元化比较困难。由于西部国有大中型企业大都处于上 游产业、传统产业领域，配套能力差，经营成本高，投资 回报低；加之，由于老企业多，办社会职能、冗员、债务、 不良资产等社会负担和历史包袱沉重；再者，由于西部的 地理条件、交通通讯、人才基础、法制及政策环境等投资 环境与东部地区仍有较大差距。这诸多不利因素，不仅使 西部很难引进优秀的战略投资者，严重阻碍着国有企业的 产权多元化、分散化乃至民营化改革，而且近年来西部原 有的一些优势大中型企业的部分车间乃至总部也开始不断 迁往投资环境更好的东部沿海地区，呈出现“孔雀东南飞” 的态势，使西部面临资源和资金流失甚至产业空心化的危 险。 无须赘述，我们可以看到，西部地区的国有大中型企 业深化改革面临许多特殊的困难，需要有特殊的改革思路 作指导。总体来说，西部要认清改革形势，加快改革步伐， 同时要结合企业实际，分类推进改革。具体来看，应当采 取以下战略措施： 第一，考虑到西部国有大中型企业形成的历史原因和 历史贡献，国家应当加大对西部国有大中型企业改革的支 持力度，尤其是要帮助西部解决改革成本匮乏的问题。例 如，加大国有大中型企业兼并破产的政策性支持力度；对 于改革开放以前建立的老国有大中型企业，其社会职能机 构和辅业剥离的费用应当由中央财政转移支付列专款解决； 对于社会保障资金的历史欠帐，应当由中央财政适当解决 一部分。 第二，西部各级政府及有关部门要进一步转变观念， 努力创造条件，加快民营经济的发展，为国有大中型企业 的人员分流提供更多的再就业岗位。同时，要将民营企业 与其他企业同等纳入社会保障体系，为其员工提供同等的 保障条件，以吸引国有企业下岗职工去民营企业再就业。 当然，西部国有企业下岗职工自身也要转变观念，增强自 身的劳动技能，拓宽再就业渠道，积极争取到民营企业再 就业。 第三，地处西部的中央属企业不论是部分剥离还是整 体下放到西部各省时，必须给予足够的配