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土地升值后的土地分配问题 摘要：文章通过对山东省高密市 A 村的调查得出，农业税 费的取消、惠农补贴的出台，以及农产品价格的上涨，使 土地明显升值了。土地的升值强化了土地的社会保障功能， 农民更加看重自己的土地，不轻易放弃土地经营权。同时， 国家实行的以农民为本位的政策使村委会的权力和职能弱 化。这些因素增加了农村历史遗留土地再分配的难度。 关键词：土地升值；土地分配；社会保障；规模经营 一、引言 从 1978 年安徽省凤阳县小岗村 18 户农民签订第一份 包地到户的合同起至今，家庭联产承包责任制已实行 30 载。 这一制度在实行之初，极大地解放了农村生产力，使农村 发生了翻天覆地的变化，这一成果是不可否认的。然而， 随着时间的推移，它的弊端也逐渐显现出来。土地按人口 平均分配造成了土地配置的零碎化，无法实现规模经营； 国家和集体对土地税费的双层收缴体制使农民负担过重， 致使出现土地抛荒的现象；农民土地产权的残缺和模糊为 地方政府和村委会以集体名义侵占农民土地开了方便之门。 为此国家出台一系列政策法规以应对以上问题。XX 年 3 月 1 日起实施的土地承包法和 XX 年 10 月 1 日起实施的 物权法规定，耕地的承包期为 30 年，期间集体不得收 回；国家保护土地承包经营权的转让、出租等方式的流转。 这些法律法规完善了农民的土地产权，有利于优化土地资 源配置，提高土地利用效率。同时，在税收政策方面进行 了税费改革，此后不久取消了农业税和特产税。此外，国 家还出台了种粮补贴、农资补贴等惠农政策，农民负担大 大减轻。土地经营成本的降低和土地效益的提高使土地随 之升值。而土地升值使历史遗留的土地分配问题也随之显 现出来。 本文以山东省高密市 A 村为个案，来探讨。在研究方 法上，以一个农村为个案所进行的实地研究，在具体调查 方法上主要采用的是访谈法。XX 年 1 月 19 日至 XX 年 2 月 19 日，笔者对该村进行了为期一个月的访谈调查。访谈对 象包括 2 个现任村干部，1 个前任村干部，5 个外出务工人 员，1 个外出回流人员，4 个在家务农的普通村民，1 个村 里的养鸡专业户。 二、A 村土地概况 高密市地处平原，所以人均土地面积比较多。A 村现有 耕地 1788 亩，居民 151 户，551 人，人均耕地面积为 3.245 亩，大大高于全国平均水平。但是，该村的土地分配 并不均匀，有的户人均耕地面积达 5、6 亩，有的户人均则 只有 7、8 分地。 在土地利用方式上，A 村以种植大宗粮食和经济作物为 主。其中，粮食作物为冬小麦，经济作物主要为玉米和花 生。一块土地如果要种植小麦和玉米，一年可以收获两次： 冬小麦秋天播种，次年 6 月份前后收割；玉米在麦收后播 种，当年秋天收获。花生春种秋收，一年收获一次。除了 种植大宗粮食和经济作物外，还有小部分耕地种植果树和 桑树。 三、土地升值 XX 年，A 村完成税费改革，取消提留。XX 年，取消农 业税、特产税等各种费用。小麦补贴，农资补贴等惠农政 策相继出台，大大减轻了农民负担，降低了土地经营成本。 同时，农产品价格也明显上涨。这些因素促使土地效益得 以提高，土地明显升值。为了显示 A 村土地的升值情况， 现将访谈对象中一普通家庭在 XX 年和 XX 年的土地利用和 土地效益状况分别列出： XX 年该家庭土地利用和土地效益状况 第一，土地利用该家庭总共有土地 16 亩，XX 年的土地 利用状况是：冬小麦 8 亩，秋玉米 8 亩，花生 6 亩，春玉 米 2 亩。 第二，土地收益 XX 年该家庭的土地收益状况，如表 1 所示。 第三，土地投入 XX 年该家庭的土地投入状况是：种子 938 元，犁地 232 元，播种 190 元，灌溉 537 元，化肥 2422 元，农药 290 元，地膜 97 元，收割 396 元，合计 5102 元。 第四，缴纳税费 XX 年该家庭缴纳的土地税费包括：麦 季农业税 602 元，夏季农业税 400.78 元，村提留款 250 元， 以资代劳费用 30 元，一事一议费用 75 元，合计 1357.78 元。 根据土地经营的投入和产出，我们可以得出，XX 年该 家庭的土地经营年纯收入为：7951.22 元，土地投入和产出 比为 11.23。 XX 年该家庭土地利用和土地效益状况 第一，土地利用 XX 年该家庭土地面积不变，土地利用 状况为：冬小麦 4 亩，秋玉米 4 亩，花生 4 亩，土地出租 8 亩。 第二，土地收益 XX 年该家庭的土地收益状况，如表 2 所示。 第三，土地投入 XX 年该家庭的土地投入状况是：种子 774 元，犁地 178 元，播种 156 元，灌溉 200 元，化肥 1500 元，农药 150 元，地膜 130 元，收割 220 元，合计 3308 元。 第四，惠农补贴 XX 年该家庭得到的小麦补贴和农资补 贴共计 156 元。 根据上述数据我们可以得出，XX 年该家庭土地经营年 纯收入为 12982 元，土地投入和产出比为 1:3.92。从该家 庭在 XX 年和 XX 年的土地利用和土地效益状况的比较中， 可以明显看出土地升值的状况。在该户家庭人口数不变， 劳动力人口数不变的情况下，土地投入和产出比从 XX 年的 1:1.23 提高到了 XX 年的 1:3.92。 四、土地分配问题 A 村于 1983 年实行“大包干”，极大地激发了农民的 生产积极性。但进入 20 世纪 90 年代，农民的种粮积极性 逐渐下降。村民们除了向国家交纳农业税外，还要交纳村 提留乡统筹费用，农民负担过重，土地收益很低。由于当 时镇和村集体以耕地数量为标准征收提留，所以很多村民 放弃自家耕种的土地。村集体不得不收回的土地又无人承 包，造成土地抛荒 200 多亩。之后为了保证镇和村的财政 收入，提留改按人口征收。一部分村民为摆脱提留负担， 将户口从派出所调出，成为“黑户”。 1993 年，为了优化土地种植结构，提高土地利用效率， 镇政府鼓励农民发展果园。村里准备一部分耕地，以三年 不纳提留的优惠政策鼓励村民承包土地种植果树。土地优 惠政策加上镇政府的行政干预，A 村发展起了果园。但由于 种植果树投入大、见效慢，三年优惠政策后，承包果园地 的农民交纳国家和集体税费的同时还要缴纳农业特产税， 果园效益低下。所以，从 1998 年开始，村民们陆续砍掉果 树改种其他作物，只有少数村民保留了果园。 1999 年，A 村实行第二次土地延包 30 年不变的政策， 进行了土地小幅调动。果园不算作人口地，所以不在调整 之列，于是，果园地就成了人口地之外的附加土地。同年， 按照镇政府的指示，村里又鼓励村民发展养蚕，种植桑树。 同样的道理，承包桑树地的村民，桑树地也成为人口地之 外的多余附加土地。当时，用村民自己的话说就是土地 “臭”，即土地收益低，有时还入不敷出；同时为了摆脱 土地税费负担，村民们不愿承担过多的土地。因此，虽然 土地分配不均，但并未引起矛盾和纠纷。 XX 年，A 村取消提留改交农业税。XX 年，进一步取消 农业税和特产税。土地税费的取消、惠农补贴的出台，以 及农产品价格的上涨，使土地明显升值。土地的升值也为 土地流转提供了必要条件，现在即使不从事耕种而将自家 土地租出，也可坐享土地租金和惠农补贴。 伴随着土地升值，隐藏已久的土地分配问题也显现出 来。地少的农户要求分得更多的耕地，村里的“黑户”也 纷纷要求落户本村并分得相应的耕地。为了解决土地分配 不均的矛盾，村委会决定重新分配土地。但此时，土地的 再分配已不再像提留取消以前那样容易。XX 年，村干部在 执行分地任务的过程中遇到了阻力，村民们以不应分给 “黑户”土地为由反对重新分地。拥有土地多的村民联合 对抗分地，并引发了群体性事件。此后，XX 年和 XX 年，村 委会又分别组织了两次分地，均告失败。 五、思考与讨论 土地是农民最基本的生产资料，也是农民最基本和稳 定的生活保障来源。虽然青壮年劳动力的外出务工增加了 农民的家庭收入，但是，外出务工人员并没有在城镇获得 十分稳定的工作，也没有融入到城镇的社会保障体系。因 此，农民家庭的外出务工收入虽然已经成为家庭收入的重 要组成部分，但仍不是稳定、持久的收入。 早在 1988 年，社会学家费孝通在就指出，农民要离开 “乡”、“土”，进入城镇，必须满足两个基本前提：农 业规模经营和社会保险制度的建立。由于土地对农民长期 起着社会保险的作用，如果新的社会保险制度尚未建立， 农民是不会轻易放弃土地的。目前，中国农村尚未建立起 健全的社会保障体系，土地承担了农民一部分社会保障的 功能，而土地的升值使这种功能表现得更加明显。由于土 地的社会保障功能的强化，农民们更加看重自己的土地。 所以，A 村土地分配问题很大程度上是因为土地升值后，拥 有多余土地的村民不愿削弱土地的生活保障功能造成的。 同时，村委会权力和职能的弱化也是造成土地分配问 题的重要原因。自党的十六大以来，三农问题一直是党和 国家工作的重中之重。国家对三农的政策基本上是以农民 本位为取向的。国家实施的土地承包 30 年不变的政策，以 及农业税费的彻底取消，弱化了村