我国城乡社会养老保险统筹历史、经验及未来

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 我国城乡社会养老保险统筹历史、 经验及未来 摘 要：社会养老保险的城乡统 筹是社会保障制度城乡统筹的关键，李 克强总理亲自主持国务院常务会议研究 新型农村居民社会养老保险和城镇居民 社会养老保险的合并。从国家层面上看， 我国社会养老保险的城乡统筹开始进入 实质操作阶段。总结各地各类养老保险 统筹的经验，大胆设计未来城乡社会养 老保险统筹的架构，以期在不久的将来 真正实现城乡社会养老保险的全国统筹。 中国论文网 /4/view-12818262.htm 关键词：社会养老保险;统筹;模 式 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 中图分类号：C913.7 文 献标志码：A 文章编号： 1002- 2589（2016）10-0087-02 2014 年 2 月 14 日，国家人力资 源社会保障部、财政部以人社部发 201417 号印发城乡养老保险制度 衔接暂行办法 。2014 年 12 月 23 日， 第十二届全国人民代表大会常务委员会 第十二次会议审议通过了机关事业单位 养老改革方案，我国正式开启了城乡社 会养老保险之路。总结城乡社会养老保 险发展及统筹历史、分析各地探索的经 验、大胆为未来道路进行假设，以期为 全球历史上涉及人数最多的福利制度改 革尽绵薄之力。 一、我国城乡社会养老保险统筹 发展的几个阶段 由于我国国家发展战略的原因， 城市首先得到了发展，导致了影响深远 的城乡二元经济社会结构。城乡社会养 老保险作为现代社会重要的社会政策之 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 一，也由于我国的特殊国情而形成了中 国特有的发展阶段及其特征。 （一）城乡跛行发展社会养老保 险阶段 这个时期大概是从新中国成立后 到改革开放前。1949 年我国颁布的中 国人民政治协商会议共同纲领中提出 “建立劳动保险制度 ”。在两年后， 中 华人民共和国劳动保险条例诞生。我 国企业职工养老保险开始建立并用制度 确立了下来。之后几年相继出台了针对 机关事业单位的离、退休暂行办法。到 20 世纪 50 年代末，我国城镇企业职工 和机关事业单位人员基本受到了国家保 险型的社会养老保险覆盖，而在同期的 农村社会养老保险除了覆盖范围极小的 “五保”制度具有一定的养老功能以外， 真正意义上的社会养老保险几乎为空白。 所以，在这个阶段，城乡统筹的提法几 乎没有也不具备出现的可能，因为，高 度计划经济背景下，特别是从 20 世纪 50 年代中后期高级农业合作社以后，生 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 产队担当家长角色分配生产队的所有资 源，而生产队中的老人养老也是根据资 源分配状态来决定，那时的农村养老更 像是生产队的养老方式。 （二）城乡平行发展社会养老保 险阶段 这个时期大概是从改革开放后到 20 世纪 90 年代中后期。改革开放以后， 社会各项事业开始走上正轨，国家从 20 世纪 80 年代开始建立非公有制企业职 工养老保险和城镇集体企业职工养老保 险，并且建立起有别于原来企业职工和 机关事业单位的国家保险型养老保险模 式部分积累制。这同时也为 20 世 纪 90 年代我国企业职工养老保险改革 奠定了基础。在 1991 年国务院颁发的 国务院关于企业职工养老保险制度改 革的决定 （国发199133 号）中首次 正式提出建立多层次的城乡养老保险体 系。 在城镇社会养老保险改革探索发 展之时，国家在 20 世纪 80 年代也开始 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 探索建立农村社会养老保险制度。通过 几年的实践，民政部于 1992 年颁布了 县级农村社会养老保险基本方案 ， 各地开始正式建立农村社会养老保险制 度。但是，由于市场经济的逐步建立和 农村集体经济的瓦解，决定了原农村社 会养老保险制度几乎是昙花一现，不到 十年时间，农村社会养老保险经历了建 立、高峰和萎缩的一个较短生命周期变 迁。在这个时期内，家庭联产承包责任 制的实施使得家庭养老变得更为重要， 传统的养儿防老和土地养老成为对如今 影响深远的养老方式。 （三）城乡社会养老保险改革阶 段 这个时期大概是从 20 世纪 90 年 代末到 2009 年。1997 年，国务院颁发 了关于建立统一的企业职工基本养老 保险制度的决定 ，正式确立了我国企 业职工社会养老保险的模式统一为基金 积累制。2005 年把个体工商户和灵活就 业人员同时纳入保障范围。之后逐步提 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 出机关事业单位养老保险制度的改革也 向企业群体看齐。 在同时期的农村，由于到 20 世 纪 90 年代末，农村社会养老保险全面 萎缩，国家逐步开始重视改革和重建农 村社会养老保险制度。特别是 2002 年 的十六大提出的“ 五个统筹 ”之“城乡统 筹”更深层次地触发了加快改革和重建 农村社会养老保险制度的神经。2007 年 党的十七大更是明确了我国社会保障制 度建立的目标是建立覆盖城乡居民的社 会保障体系。于是，2009 年“新型农村 社会养老保险” 制度出台，随之在城市 化过程中产生的失地农民和农民工特殊 群体的社会养老保险也受到了国家相关 政策的覆盖。 （四）城乡统筹探索破冰阶段 这个时期大概从 2009 年到 2013 年底。在 2009 年之前，国家在提城乡 社会养老保险统筹时仅仅是远期的目标， 并没有进入实质操作阶段。真正进入实 质操作阶段应该是以 2009 年颁布的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 农民工参加基本养老保险办法和 城镇职工基本养老保险转移接续暂行 办法为标志。确切地说，在以前的城 乡统筹一直没有找到很好的切入口，但 是农民工社会保障问题的出现为建立城 乡统筹的社会养老保险找到了切入口， 同时也是现实的需要。很多地方针对农 民工参加社会养老保险都规定可以选择 参加新农保，也可以选择参加城镇企业 职工社会养老保险，这就为城乡统筹的 社会养老保险的实践搭建了平台和契机。 （五）城乡统筹进入顶层设计加 快发展阶段 这个时期是从 2014 年初开始。 2014 年 2 月 7 日国务院总理李克强主持 召开国务院常务会议，决定合并新型农 村社会养老保险和城镇居民社会养老保 险，建立全国统一的城乡居民基本养老 保险制度，此次会议一周以后，人社部 发布了城乡养老保险制度衔接暂行办法。 2014 年 12 月 23 日，第十二届全国人民 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 代表大会常务委员会第十二次会议审议 通过的国务院关于统筹推进城乡社会保 障体系建设工作情况的汇报。这标志着 城乡社会养老保险统筹进入顶层设计并 成为国家战略付诸实践阶段，这打开了 我国城乡社会养老保险统筹在理论研究 和实践上的新局面。 二、我国 城乡社会养老保险统筹的经验 在我国城乡社会养老保险统筹实 践中，大多地方的探索模式都是在农民 工社会养老保险制度建立中总结出来的。 主要从打破户籍制度限制开始，从缴费 水平、管理制度、统筹层次上首先实现 统筹。由于国家层面上并没有详细统一 的规定，这为各地大胆创新留足了空间。 在各地的探索中，有如下几点值得借鉴。 （一）统筹前提是基本全覆盖 根据各地在探索城乡社会养老保 险统筹时发现，在提出统筹期间无一例 外都是在农村已建立基本达到全覆盖的 养老保险制度，在城镇也是建立了基本 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 全覆盖的社会养老保险制度。但是从我 国目前来看，在 2013 年底全国基本实 现新农保与城镇居民养老保险的全覆盖。 但是在广大的西部地区，两项制度的覆 盖面远远低于全国平均水平。所以，在 国家提出两项制度合并之时，欠发达地 区应该首先做好两项制度的覆盖后再进 行合并。 （二）需高度重视激励与公平 社会养老保险制度深深根植于一 个社会系统的政治、经济、文化之中， 广阔的中国大地上国情复杂，经济发展 差异极大，思想观念千差万别。以上一 些模式的成功得益于考虑到当地的实际， 特别是考虑到农民工群体的特殊性，其 设计的制度有利于激励其参加和根据自 身条件自主选择参加社会养老保险的档 次。从全国来看，制度设计的城镇居民 与农村居民社会养老保险差异不大，其 统筹的制度设计既要激励人们积极参加， 同时也要体现城乡之间的公平，赋予城 乡居民同样的选择权和消除城乡身份的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 歧视。 （三）制度先行，留有余地，逐 步完善 以上各地的实践几乎都是在制度 推进下进行，因为只有完善的、科学合 理的制度才能使得人们相信参保后，或 者合并后的预期，才能更好地获得人们 积极支持。同时，由于制度合并处在探 索阶段，制度设计应该留有调整的余地 和放眼于长远，使得在实施中不断调整 和完善。 三、我国城乡社会养老保险统筹 的未来之路 我国目前的城乡居民社会养老保 险的合并仅仅是城乡社会养老保险统筹 的其中一步，要实现真正的城乡统筹， 需要从如下几个方面入手。 （一）狠抓经济发展，保障资金 来源的可持续 现代意义上的社会养老保险制度 产生于德国，其建立之初是为了政治的 需要，但是，随着工业社会的推进和人 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 类社会的发展对社会养老保险制度的认 识加深，人们逐渐认识到社会养老保险 制度不仅仅是政治的附属品。特别是 2008 年的金融危机以来，欧债危机的持 续加深给了高福利国家当头一棒，没有 经济持续稳定的发展，完善的社会福利 制度也只能是永远的梦想。大量的研究 表明：经济发展水平决定了社会养老保 障水平，经济发展为个人、企业、财政 提供足够的缴费能力和资金支持能力。 在当下，我国城乡经济发展差异、 地区差异仍然很大。新型农村社会养老 保险的发展前提是农村居民有足够的缴 费能力。保证缴费能力的收入是农村居 民是否参保、是否能续保的关键所在。 同时，农村经济的发展不仅仅是为了达 到参保、续保的目标，还应该增强缴费 能力，提高缴费水平，力争缩小与城镇 居民缴费水平的差异。也只有解决了农 村经济发展的短板效应，才可能为两项 制度的合并增加可能性。相对而言，国 家在两项制度合并时必须提供足够的财 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 政支持，其资金来源主要是税收，而经 济发展是税收增长的根基。总之，狠抓 经济发展是保障资金来源可持续的重中 之重。 （二）完善法制建设，保证制度 的稳定性 我国社会保障的法制建设进程缓 慢是不争的事实，社会保障立法的条件 已经具备，如果仍然沿用以往的条例、 规章、办法等形式推进社会养老保险的 城乡统筹，其权威性和稳定性必然受到 一定的影响。掐指算来，2020 年实现全 面建成小康社会的目标近在咫尺，也许， 城乡二元的巨大差异才是全面建成小康 社会的最大障碍。尽快实现社会保障城 乡统筹是缩小城乡差距的有效手段之一。 根据发达国家社会保障制度发展的经验 来看，立法是社会保障制度稳定、国民 支持的基本要求。虽然目前我国出台了 社会保险法，但是其余的子法都还没有 出台，在新型农村社会养老保险与城镇 居民社会养老保险合并之际，应首先从 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 立法角度认真研究，加快对机关事业单 位的养老保险制度的改革，通过法制来 推动社会养老保险的城乡统筹。同时， 立法一定要兼顾社会养老保险制度城乡 统筹中的公平问题和制度的可持续问题。 （三）建立多层次的养老保险体 系 目前来看，新型农村社会养老保 险缴费水平和保障水平都比较低，如果 要达到保障基本生活的要求还有一定的 差距，国家财政补贴的 70 元左右对人 们参保的吸引力还不够。而城镇居民由 于职业多样性、管理复杂性、观念落后 性等特征，在参加城镇居民社会养老保 险的积极性上还需要提高。同时，现行 城镇居民社会养老保障水平难以达到基 本生活保障的需要。所以，无论是农村 还是城镇，仅仅依赖现行的社会养老保 险制度养老明显不足。在这样的情况下， 人们参与到推进两项制度的合并过程中 积极性可能不足，这就需要在推进两项 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 制度合并甚至城乡统筹中同时积极探索 建立多层次的养老保险体系。积极发展 商业养老保险和倡导家庭养老、居家养 老等养老形式，特别对现在已经退休的 老年人大力推进各类性质的养老服务， 为建立多层次的养老保险体系积累经验。 （四）分类试点，逐步推进 由于新型农村社会养老保险和城 镇居民社会养老保险在制度设计上有很 多相似之处，在财政补贴水平和保障水 平方面略有差异。在经济相对发达的省 份和地区，农村居民的缴费能力和城镇 居民缴费能力差异不大，这为统筹的推 进建立了基础。但是，在这些地区城镇 居民对养老保障水平将会有更高的需求， 是否可以考虑对这些地区提供更高水平 缴费档次的选择，以及由政府引导建立 多层次的社会养老保险体系。在经济相 对落后的省份和地区，农村和城镇居民 的缴费能力和参保意识还有待提高，在 统筹推进时还是以扩大覆盖范围为首要 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 目标，待人们意识得以提高和经济发展 以后再提高参保水平。 在分类上可以先在城镇及其城镇