我国失地农民社会保障的政府责任

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 我国失地农民社会保障的政府责任 伴随城市化进程的加快，失地农 民社会保障问题已经成为新的社会热点， 其潜在的影响力已经威胁到经济社会的 可持续发展和社会和谐。失地农民社会 保障覆盖面窄、利益受损的现象，暴露 了政府作为社会保障主体责任的缺失， 而管理缺位、保障缺责的政府短期保障 行为机制是造成这一弊端的根源。进一 步健全和完善长效的失地农民社会保障 体系，是消除失地农民后顾之忧，促进 社会持续、稳定、健康发展的重要举措。 中国论文网 /4/view-12762095.htm 关键词：失地农民；社会保障； 政府责任 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 中图分类号：F249.2 文献标识 码：A 文章编号：1004-518X（2014） 02-0197-04 钟俊生，辽宁石油化工大学经管 学院教授，博士； 王伶，辽宁石油化工大学经管学 院副教授，博士。 （辽宁抚顺 113001） 贾芳，九三学社辽宁省委员会。 （辽宁沈阳 110005） 随着城市化的急剧扩张，被征用 土地和失地农民的数量一直呈增长趋势。 据统计，2011 年我国城镇化率已经首度 突破了 50%，到 2015 年预计达到 52% 左右，而失地农民的数量将突破 4000 万。由于历史和现实的原因，失地农民 的后续生活缺少必要的社会保障支撑， 这使失地农民成为游走于农村和城乡之 间的特殊弱势群体，并最终成为“种田 无地、就业无岗、社保无份”的三无人 员。在我国，失地农民的社会保障问题 是失地农民问题的核心，在建设失地农 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 民社会保障体系的过程中，政府是社会 保障的责任主体。因此，明确政府在失 地农民社会保障中的责任定位，不仅关 系到我国社会主义现代化建设的进程， 更加关系到社会主义新农村建设以及和 谐社会构建的成败。 一、失地农民社会保障中政府责 任的缺失及原因分析 2000 年之后，随着城市化的急剧 扩张，新一轮的“ 圈地热”直接使失地农 民问题浮出了水面，政府责任的缺失是 失地农民生活举步维艰的重要原因。 （一）失地农民社会保障中政府 责任的缺失 目前，我国失地农民社会保障中 政府责任缺失现象普遍存在，主要表现 在以下几个方面。 第一，政府管理责任缺失，失地 农民利益受损。长期以来，我国农村地 区一直沿用的是土地保障制度，除了赖 以生存的土地以外农民没有其他的保障 措施。在征地过程中，政府多采用货币 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 补偿安置方式，但是一次性支付的远低 于土地价值的征地补偿费用，难以维持 农民后续生活的需要。政府在失地农民 就业安置过程中，忽略了失地农民自身 文化水平有限、技术层次较低、技能手 段单一等现实性问题。 第二，政府保障责任缺失，社会 保障覆盖面窄。受人口老龄化、家庭小 型化等综合因素影响，农民的养老负担 不断加重。现有社会保障制度缺乏应有 的社会性，参保人数增速缓慢，保障水 平远远没有达到预期效果。据统计，截 至 2011 年底，全国 27 个省、自治区的 1914 个县（市、区、旗）和 4 个直辖市 部分区县纳入国家新型农村社会养老保 险试点，年末国家新型农村社会养老保 险试点地区参保人数 32643 万人，比 2010 年末增加 22 367 万人，总覆盖面 有所上升，但地区差异明显（见表 1） 。 虽然我国广大农村地区建立了以新型农 村合作医疗为主的医疗保障体系，但在 农民失去土地收入、政府补偿金额较少 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 的情况下，根本无力负担高额的商业保 险。在失地农民最低生活保障方面，许 多地方政府根据当地实际情况设定了保 障标准，但在具体的实施过程中却未能 得到有效落实。 （二）失地农民社会保障中政府 责任缺失的原因分析 失地农民社会保障中政府责任缺 失的原因具有多样性，主要表现以下几 个方面。 1.土地征用制度不合理，公共利 益界定不清。土地征用制度的不合理， 主要体现在由于法律的缺陷导致的征地 权滥用方面。我国有关土地征用的法律 规定，主要来自宪法 、 城市房地产 管理法和土地管理法 。其中， 宪 法规定：“ 国家为公共利益的需要， 可以依照法律规定对土地实行征用。 ”但 是，现行的土地制度对于“公共利益” 界 定模糊，用地的性质是否符合公共利益 的需求值得商榷。同时，对“农村土地 归集体所有” 的执行主体界定不清晰， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 导致土地所有权混乱等问题存在。 2.政府财政责任不到位，社会保 障资金不足。2011 年全年五项社会保险 （不含新型农村社会养老保险和城镇居 民社会养老保险）基金收入合计 24 043 亿元，比 2010 年增长 5 220 亿元，增长 率为 27.7%。基金支出合计 18055 亿元， 比上年增长 3236 亿元，增长率为 21.8%（见图 1） 。虽然社会保障基金总 收入有所增加，但就农村社会保障而言， 2011 年新型农村社会养老保险基金收入 为 1070 亿元，仅占社保基金总收入的 4.5%。据统计，农村社会保障支出占 GDP 的比重维持在 1%水平，而城市的 社会保障支出维持在 7.3%左右，也就 是说我国城市社会保障水平占全国的 88%， 而农村社会保障仅占 12%。 3.社会保障法制滞后，地方立法 分散。政府在失地农民社会保障体系建 设中的责任，不仅应当体现在宏观规划 上，更应当体现在制度扶持和具体落实 上。现行保障制度运行缺乏有效法律保 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 障和配套措施，管理权力过度分散，尤 其是相应的监管机制和运营机制。尽管 目前社会保障依靠法律规范文件和规章 制度在积极地运行，但立法上的空白始 终是有效运行的障碍。 二、政府介入失地农民社会保障 的理论基础和原则 在构建失地农民社会保障过程中， 政府应承担什么样的社会责任需要一定 的理论支撑，还需遵循一定的原则。 （一）理论基础 1.政治学视角。学术界对社会保 障理论的研究，多立足于西方国家的社 会保障思想。从政治学角度分析，马克 思、恩格斯在其相关著作中对社会保障 思想的论述，为政府承担社会保障责任 奠定了理论基础。马克思指出：“人的 本质不是单个人所固有的抽象物，在其 现实性上，它是一切社会关系的总和， 人在社会活动中共同劳动，并将劳动产 品进行分配，形成一种相互协作、相互 救济的社会关系。 ”马克思认为人的本质 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 是非异化的劳动，是不经过任何人和事 物的强制而进行的劳动，这就要求人们 在劳动的过程中保证自己的合法权益， 这是最朴素的社会保障观念。 2. 社会学视角。从社会学的角度来看，社 会保障作为一种公共产品，本身具有部 分竞争性和部分排他性的特点。社会保 障具有的公共性特征，决定了除政府以 外的其他组织无力负担提供社会保障产 品的职能，政府有责任为社会提供各种 公共产品，但这并不意味着政府提供承 担所有公共产品的职能，而只是承担市 场无法有力提供的部分。社会保障是治 理“市场失灵 ”的领域，市场机制不可避 免地产生信息不对称、资源优化配置效 率低下等问题，这就必然需要政府对市 场经济的缺陷进行弥补，以实现不同主 体之间权益的平衡。因此，政府应在社 会保障的建设中承担宏观调控者的身份， 成为社会保障责任承担的主体。 3.经济学视角。从经济学视角分 析政府介入失地农民社会保障的理论来 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 源，主要是福利国家理论。福利国家理 论诞生于资本主义自由竞争阶段向垄断 阶段过渡的过程中，福利国家理论又称 为德国新历史学派理论，它是现代社会 保障制度产生的直接理论基础。德国新 历史学派在对英国古典自由主义的拒斥 倾向中产生，对抗英法等国家推行的经 济自由主义理论和政策，反对自由放任， 主张国家对经济的干预，赞扬阶级调和、 和谐发展和社会改良等。新历史学派的 改良性主张，在 19 世纪 70 年代对德国 经济产生了深远的影响，后由制度学派 推动而得以在美国发展，并得到欧洲国 家的认可，成为西方资本主义国家社会 保障思想的基础。 （二）定位原则 首先，政府责任有限性原则。社 会保障是公民应当享有的权利和义务， 每一个人都应当承担一定的责任，也就 是说，社会保障的责任不能完全由政府 来承担，政府责任是有限的。其次，社 会保障责任主体之间的责任平衡原则。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 社会保障的范围涉及人们的生活、医疗、 就业等各个领域，这就必然要求国家、 社会与市场之间存在非常密切的联系， 只有立足于这个基本关联之上，才能使 家庭机制、互助机制和市场机制发挥其 各自特殊功能。再次，社会保障水平发 展的适度性原则。在我国社会保障发展 初期，坚持“ 低水平、广覆盖、多层次 ” 的原则，坚持社会保障的发展水平与经 济发展水平相适应，与各方面的综合承 受能力相适应。不盲目扩张社会保障的 覆盖范围，不盲目照搬发达国家的社会 保障措施，综合考虑城乡差异、地区差 异，在同一原则的指导下制定符合经济 发展水平要求的社会保障标准，探索有 利于市场发展的社会保障制度。 三、完善失地农民社会保障中政 府责任的措施 在我国建立社会保障制度的过程 中，每一次成功改革都基于对政府责任 的准确定位，因此，逐步完善政府的社 会保障责任，对推进失地农民社会保障 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 体系的完善具有重要意义。 （一）政府在失地农民社会保障 制度方面的责任 首先，积极推进社会保障立法。 政府在社会法治保障中扮演着极其重要 的角色，应积极参与社会保障立法。将 维护社会保障运行的“ 暂行办法 ”上升到 立法层次，能够保障社会制度的有效运 行。其次，明确产权关系，改革土地征 用制度。通过明确土地产权所属关系， 严格界定农民个人在农村集体所有中所 拥有的权利，明晰农村土地的使用权、 占有权、收入权和处置权，避免地方政 府为了“寻租 ”而利用手中的权力将经营 性建设用地作为公共用地强行征用农民 手中的土地。再次，完善征地补偿制度。 随着经济的发展，征地补偿的项目和标 准不应当仅仅局限于土地管理法规 定的项目和倍数进行补偿，在保障失地 农民足额获得法律规定保障费用的同时， 还应当增加包括医疗、养老、就业在内 的失地农民的社会保障金、基本生活补 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 助费等。通过完善土地评估制度，参照 土地的市场价格，积极调整补偿标准， 因地制宜地实施多种安置方式，让土地 征用的过程实现“ 公开、公正、公平 ”， 让失地农民平等地参与到征地过程中， 使征地补偿制度的改革落到实处。 （二）政府在失地农民社会保障 管理方面的责任 完善的失地农民社会保障制度， 应当是包括养老、医疗、最低生活保障 在内的一种综合的社会保障制度。首先， 要区别对待养老保障对象。对不同职业、 不同年龄的失地农民采取区别对待的方 式；对已经就业的失地农民，应当归入 到城镇职工养老保障制度中；对尚未充 分就业的失地农民，按照一定的年龄标 准建立专门的养老保障制度，主要考虑 其经济承受能力，采取政府补贴的方式， 通过动员社会福利力量，保障其老年生 活。其次，要拓宽医疗保障渠道。在建 立健全失地农民医疗保障制度的过程中， 引入市场机制，完善医疗救助制度、新 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 农村合作医疗制度。鼓励政府与民间结 合，通过引入商业保险、多元投入机制， 引导企业、集体、社会慈善机构及个人 进行捐助，充实失地农民医疗保险基金。 再次，要合理界定保障的对象，科学制 定最低生活保障的标准。对低保对象进 行全额、差额分类建档，进行统一管理。 失地农民最低生活保障标准的界定，应 当兼顾公平和效率的原则，既考虑当地 经济发展的实际与地区差异，又不增加 地方政府的财政负担。最低生活标准的 制定，在不同地区间应当充分考虑当地 经济发展水平，做到既因地制宜又科学 合理。 （三）政府在失地农民社会保障 财政方面的责任 首先，加大财政投入，拓宽社会 保障资金来源。应当在政府扶持的基础 上建立多渠道筹资机制，通过启动农村 社会基金的形式，有效集中农村闲散资 金和社会的广泛力量，在减轻政府财政 负担的同时，拓宽基金筹集渠道。其次， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 建立科学的财政预算制度，通过再分配 实现社会公平。通过规范的预算制度， 严格执行财政支付程序，确保财政资金 足额、定时转移到失地农民社保建设中。 再次，完善政府监督体系，确保社保资 金用到实处。政府监督并不等同于全面 管制，而是采取有效的措施维持资金营 运的安全性。在资金筹集环节，监督部 门应将符合条件的社保对象纳入缴费体 系；在资金运营环节，社会资金的投资 增值以及足额发放仍需要监督部门的