我国城乡关系的失衡及其调整

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 我国城乡关系的失衡及其调整 摘 要：城乡关系是我国全面建 设小康社会进程中必须正确处理的重大 关系。由于自然环境、农业自身的弱质 性、生产力发展水平差异等客观原因以 及城乡分割的户籍制度、城乡改革不同 步、城市通过“ 剪刀差” 剥夺农村、城乡 公共产品分配的城市偏向等重城轻乡的 制度安排，我国城乡关系出现失衡。城 乡关系失衡不符合公平正义的要求，必 须加以调整，以构建新型城乡关系。为 此，必须明确构建新型城乡关系的目标， 坚持构建新型城乡关系的原则，坚持工 业反哺农业、城市支持农村和多予少取 放活的方针，实施新农村建设和新型城 镇化双轮驱动战略，破除城乡二元体制 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 并实现城乡发展一体化。 中国论文网 /4/view-12762410.htm 关键词：城乡关系；失衡；调整 中图分类号：C912.8 文献标识 码：A 文章编号：1003-0751（2014） 04-0073-05 党的十八大报告指出：“加快完 善城乡发展一体化体制机制，着力在城 乡规划、基础设施、公共服务等方面推 进一体化，促进城乡要素平等交换和公 共资源均衡配置，形成以工促农、以城 带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、 城乡关系。 ” 这一论述不仅明确了我国 新型城乡关系的内涵和发展方向，而且 明确了城乡发展一体化的着力点，对调 整我国失衡的城乡关系、构建新型城乡 关系具有重要意义。 一、我国城乡关系失衡的表现 城乡关系是指存在于城市和乡村 之间的相互依存、相互矛盾、相互影响、 相互制约的普遍联系。虽然改革开放以 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 来，我国城乡关系朝着平等、和谐的方 向发展，但是城乡关系失衡现象仍较突 出。 1.城乡经济关系失衡 城乡经济关系是城乡在生产力布 局、资源配置和生产、分配、交换、消 费等方面的状况和联系状态。我国的城 乡经济关系长期处于失衡状态，城乡差 距巨大。从收入差距看，2002 年以来， 城乡居民收入差距保持在 3 倍以上；在 绝对量上，城乡居民收入差距更为明显， 1978 年城乡居民收入相差为 210 元， 2012 年为 16648 元。从经济发展差距看， 大量资金流向城市，大量农村土地被占 用，大量农民仍滞留在农村，农村经济 落后于城市经济，农业一直是国民经济 体系中最薄弱的环节。从城乡人口关系 看，两者的失衡现象更为突出。长期以 来我们片面理解城镇化， “要地不要人” （只要农民土地，不让农民市民化）使 土地城镇化速度大大快于人口城镇化速 度，这也导致农村人口过多、剩余劳动 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 力大量出现，城乡人口结构与产业结构 不相匹配。 2.城乡政治关系失衡 城乡政治关系是“ 城乡关系在政 治层面的表现，是建立在城乡经济关系 之上由于国家政治资源在城乡之间的配 置导致的包括城乡之间的利益特别是政 治利益分配、城乡居民的政治权利分享 和城乡之间地位改变所形成的一种政治 关系”。当前我国城乡政治关系存在 的一个突出问题是“ 数量悖论 ”，即农民 人数巨大但政治影响力微弱。我国农民 是最大的弱势群体，各种歧视农 民的措施甚至可以明目张胆地以制度或 政策的名义长期推行，农民却没有自己 的社会组织和维权能力。在城市，工人 有工会组织；而在农村，农民没有农会 组织，农民缺少政治参与的渠道，没有 话语权，很多政治权利被剥夺，成为社 会地位低下的弱势群体。 3.城乡文化关系失衡 城乡文化关系是城乡在文化设施、 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 文化生活等方面的存在状况和联系状态。 当前我国农村文化比较落后，城乡文化 差距较大，城乡文化发展失衡现象严重。 一是城乡文化发展资金投入失衡。投入 集中在城市，农村资金短缺已成为制约 其文化发展的重要因素。二是城乡文化 资源配置失衡。几乎所有一流的文化设 施都集中在城市特别是大城市，农村尤 其是中西部地区农村文化设施落后，公 共文化资源短缺。三是城乡文化服务失 衡。城市公共文化服务体系日益健全， 文化产品日益丰富，农村公共文化服务 体系不健全，公共文化产品供给严重不 足且供需矛盾突出。四是城乡文化消费 失衡。城市居民文化生活比较丰富，文 化消费水平较高，农民文化生活贫乏， 消费水平偏低，文化消费结构单一，与 城市文化消费差距不断拉大。五是城乡 文化人才分布失衡。大量文化人才集中 在城市，农村优秀文化人才奇缺。 4.城乡社会关系失衡 城乡社会关系是城乡之间在人际 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 关系、婚姻家庭、社会身份、社会地位、 社会福利等方面的存在状况和联系状态。 我国城乡社会关系的主要特征是长期实 行城乡分治的重城轻乡的“一国两策” ， 市民和农民在劳动就业、文化教育、医 疗卫生、社会服务、社会保障等方面享 受不同的待遇，农民受到较多歧视。从 就业看，城乡二元户籍制度下的城乡就 业制度呈现二元特征，来自农村的劳动 力与城镇劳动力相比在就业准入、就业 培训、就业服务、劳动待遇等方面存在 很大差距。农民大多从事那些市民不愿 干的脏、险、累且收入偏低的行业，而 且同工不同酬。从教育看，城乡教育资 源配置严重失衡，优质教育资源集中在 城市，农村优质教育资源短缺，教育质 量差。从医疗卫生看，城乡资源分布严 重不均，高水平的医生和先进的医疗设 备主要集中在城市，占全国人口总量 70%的 农村只占有全国 20%的卫生资源。从社 会保障看，在城乡二元社会体制下，农 民长期被排斥在国家社会保障体系之外， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 虽然近年来我国在农村社会保障方面做 了许多努力，但农村社会保障与其他社 会保障制度的协调和衔接仍存在许多问 题。 5.城乡生态关系失衡 城乡生态关系是城乡在资源、环 境及区位层面的存在状况和联系状态。 当前我国城乡生态关系存在的主要问题 是：一是本应由城市企业承担的污染排 放治理成本变成了社会成本和农业成本， 农民的生态权益得不到应有保护。二是 在片面追求 GDP 的政绩观驱动下，一 些地方降低企业开工建设的环评标准甚 至根本就不进行环评，为农业环境污染 埋下隐患。三是缺少对“ 三农 ”生态利益 的关怀，一旦遇到较大的生态问题，政 府首先考虑的是城市居民的利益，较少 关注“三农”的生态利益。 二、我国城乡关系失衡的原因 目前我国城乡关系的失衡是由各 种主客观因素及内外部条件共同作用的 结果。 1.客观因素是造成城乡关 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 系失衡的基本原因 （1）自然环境原因。自然环境 深刻影响着城乡关系的建构。它对人类 的生产方式、生活方式、文化影响很大。 从自然区位看，城市一般处于沿海、平 原或交通要道，地理条件优越，资金、 人才、信息、技术等要素自然向城市聚 集，有利于城市发展；乡村则比较分散， 许多农村地处边缘山区，交通不便，信 息闭塞，经济发展的先天条件较差。从 自然变迁效应看，工业生产不容易受到 自然灾害的影响；农业生产在自然灾害 面前则显得十分脆弱，虽然科技的发展 使得人类应对自然的能力大为提高，但 是人类依赖和从属于自然的地位并没有 改变。 （2）农业产业自身的原因。农 业与工业的关系是城乡关系的核心内容。 农业是自然再生产和经济再生产 相交织的过程，农业生产者面临着自然 和市场双重风险，使得农业具有先天的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 弱质性。 从自然风险看，作为农业经济中 心的种养殖业是个生物生产的过程，受 自然界生物成长规律的控制和天气变化 的影响较大。从市场风险看，我国农业 生产者面临近乎完全竞争型的市场结构， 农产品供给弹性大、需求弹性小的市场 特点，使得在买方市场条件下很容易形 成农业生产者过度竞争的不利局面，从 而造成丰产不丰收，即谷贱伤农现象。 这也意味着经济发展到一定阶段后，农 业生产效率必然明显低于工业生产效率， 工强农弱的城乡经济关系难以避免。 （3）生产力水平差异原因。生 产力与生产关系的矛盾推动着人类社会 的进步与发展。马克思指出：“某一民 族内部的分工，首先引起工商业劳动和 农业劳动的分离，从而也引起城乡的分 离和城乡利益的对立。 ” 城市的出现、 城乡分离与对立是整个社会分工的产物， 是生产力“有所发展但又发展不足” 的必 然结果和客观要求。我国城乡关系失衡 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 是旧社会城乡对立和城乡差别的延续， 是发展中国家工业化起步阶段不可避免 的社会现象，是农村生产力落后带来的 结果。我国仍是发展中国家，仍处于社 会主义初级阶段，人多地少的矛盾决定 了农业发展主要依靠劳动力投入；工业 化水平低要求我们只能采取赶超式发展 战略，依靠科技进步进行工业化建设。 因此，我国形成了传统农业经济与现代 工业经济并存的局面，城乡处在不同的 发展水平、经济体系和社会环境之下， 城乡居民分处在两个不同的经济社会。 正是生产力水平差异导致了城乡关系失 衡，同时城乡关系失衡也阻碍了生产力 的发展。 2.重城轻乡的制度安排是城乡关 系失衡的根本原因 （1）城乡分割的户籍制度限制 了农民向城市流动。户籍制度是决定城 乡居民身份和地位的一项根本制度，也 是城乡二元社会得以形成和长期保持的 重要制度保障。自 1958 年颁布中华 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 人民共和国户籍管理条例起，我国就 将全国人口分成了农业户口和非农业户 口两大类。具有城市户口的居民，由城 市劳动部门安排工作，由国家配给基本 生活资料，并享受各种福利待遇。这就 把城乡居民分割为发展机会和社会地位 严重不平等的两个社会集团，形成了城 乡分割体制，农民被牢牢束缚在土地上。 这是典型的等级制和身份歧视。虽然近 年来户籍制度有所松动，附着在户籍上 的各种福利正在剥离，但以户籍制度为 基础的城乡分割体制还没有根本改变， 严重阻碍了农村劳动力向城市转移。 （2）不同步的城乡改革制约了 农村发展，拉大了城乡差距。近年来， 国家改革的重点从农村向城市转移，这 使得城市在优厚的政策支持下迅速发展， 而农村改革基本上处于停滞状态，造成 农村发展乏力，城乡居民收入差距日益 扩大。市场经济改革对于打破城乡二元 结构起到关键性作用，使城乡经济联系 逐渐密切，但改革重心转移到城市后， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 农村市场化改革严重滞后于城市市场化 改革， “三农”未能完全参与到市场经济 改革中，生产要素价格没能正确反映供 求关系变化，农民利益受损严重。 （3）城市通过“ 剪刀差 ”剥夺农 村是造成城乡关系失衡的直接原因。我 国长期实行农业支持工业、农村支持城 市的工业和城市优先发展战略，造成了 农村的落后和城乡发展失衡。如今农民 的利益仍在流失，原因在于要素价格政 策不公和农业比较效益低下。第一，工 农产品价格“ 剪刀差” ，造成农民利益损 失。一方面，农产品需求是刚性需求， 国家不可能大幅度提高农产品价格；另 一方面，我国农业生产资料价格涨幅过 大，抵冲了农民种粮补贴的收益，使农 民处于种地无利可图甚至亏损的局面。 第二，金融存贷“ 剪刀差”，使农村资金 大量流入城市，削弱了农村自我发展的 能力。第三，征地价格“ 剪刀差 ”，使农 民利益受到极大损失。政府用计划手段 低价从农民手中征地，按市场规则高价 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 出售土地，从中获得买卖之间的巨大差 价，而被征地农民得到的征地补偿很低， 生计缺乏有效安置，很容易陷入失地又 失业的困境。第四，工资“剪刀差” 使农 民工与城市职工同工不同酬，付出与回 报不成比例，农民工工资过低导致农民 利益受损。 （4）城乡公共产品分配的城市 偏向导致城乡关系严重失衡。新中国成 立以来，我国公共产品分配实行城市优 先政策，致使农村和农民被边缘化。第 一，重工轻农、重城轻乡的非均衡发展 战略造成城乡公共产品供给失衡。市民 无偿享受政府提供的公共产品和服务， 农民则实行“ 自给自足” 型公共产品供给 制度。第二，财权和事权的不对等造成 城乡公共产品分配失衡。实行分税制以 来，我国重新界定了中央政府和地方政 府之间财权和事权的范围，中央政府宏 观调控能力增强，但省级以下却出现了 财权和事权划分相背离的局面，省级以 下政府层层向上集中财权，事权却层层 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 下放，财权和事权严重错位，政府级别 越低，财权就越小，财政就越紧张，无 力为农村提供足够的公共产品。第三， 自上而下的供给决策机制，造成城乡公 共产品资源配置失衡。公共决策是社会 财富的权威性分配活动。决策是人制定 的，不同利益背景的人对决策的利益取 向偏好是不一样的。作为我国公共产品 供给决策者的官员和机构都生活在城市， 他们很容易在城市公共产品的供给上采 取“搭便车”的行为，从而致使城乡公共 产品的资源配置不均衡。 三、我国调整城乡关系的思路 城乡差距过大、城乡关系失衡， 不符合公平正义的要求，影响了我国政 治和社会的稳定。必须调整业已失衡的 城乡关系，构建新型城乡关系。 1.明确调整城乡关系的目标 要解决我国城乡关系存在的不平 等、不和谐与失衡等问题，必须首先明 确调整城乡关系的目标。党的十八大和 十八届三中全会确定的目标是形成以工 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体 的新型工农、城乡关系。 2.坚持调整城乡关系的原则 （1）以人为本原则。人是城乡 发展的主体、中心和目的，构建新型城 乡关系必须把增进城乡居民的安全健康、 生活富裕、自由平等、幸福快乐和全面 发展作为根本宗旨和最高原则。在农民 处于弱势和被歧视地位的情况下，要特 别强调农民本位和保障农民的主体地位， 凡是涉及“三农 ”问题的改革都必须尊重 农民的意愿，保障农民的权益。 （2）公平正义原则。构建新型 城乡关系必须贯彻公平正义精神，消除 对农民的歧视和不公，全面实现人权平 等、机会均等、等价交换和普遍社会保 障。 （3）同异应然原则。世界上任 何国家的城市和农村在自然环境、生产 和生活方式等方面都存在差异，乡村具 有独立于城市的特殊价值。因此，在调 整城乡关系时要明确城乡的共同点和差 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 异点，增加共同点，保留合理的天然差 别，减少人为差别。在共同点上，要在 人权平等、机会平等、社会保障平等和 公共产品等方面实现城乡共享；在差异 点上，要对具有天然合理性的天然差别 予以肯定、保持或改善，对由思想、制 度、政策等社会因素造成的、体现利益 关系和价值偏好的不合理的人为差别予 以摒弃。构建新型城乡关系既要缩小城 乡差别，增加城乡共同性，又要尊重、 保留和发展城乡之间应有的差异性。 3.坚持工业反哺农业、城市支持 农村和多予少取放活的方针 实施工业反哺农业、城市支持农 村和多予少取放活的方针对于调整城乡 关系、建立新型城乡关系具有历史必然 性和现实针对性。 （1）我国人口众多、资源短缺 的基本国情要求我们必须坚持这一方针。 我国是个农业大国，农民占人口的大多 数，即使将来城镇化水平赶上发达国家， 仍会有数以亿计的农民生活在农村，农 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 业的地位始终不能忽视。目前，我国农 业基础薄弱、农村社会事业滞后、农民 收入不高的状况仍未改变。只有坚持这 一方针，不断加大对“ 三农 ”的支持力度， 才能逐步缩小城乡之间的差距。 （2）我国目前所处的发展阶段 决定我们必须坚持这一方针。经过 35 年的改革开放，我国综合国力大大增强， 已经进入工业化、城镇化加快推进的时 期，具备了工业反哺农业、城市支持农 村的实力。我们要准确把握我国所处的 发展阶段，遵循经济社会发展的客观规 律，通过以工促农、以城带乡，实现城 乡经济社会一体化发展。 （3）国际、国内经验证明了坚 持这一方针的正确性。从国际经验看， 工业反哺农业、城市支持农村是工业化、 城镇化进程中的一般规律。当工业化和 城镇化进程加快、经济发展到一定阶段 后，大力支持农业发展，整个国民经济 就会健康发展，从而顺利实现工业化、 城镇化；否则会造成农业萎缩，农村凋 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 零，农民贫困，城乡差距扩大，社会矛 盾加剧。从我国的实践探索看，党在提 出实施统筹城乡发展战略、实行多予少 取放活的方针后，陆续出台一系列惠农 政策，极大地调动了农民积极性，使农 业基础地位得以加强，农村生产力得以 发展，农民生活水平得以提高。 4.实施新农村建设和新型城镇化 双轮驱动发展战略 党的十六届五中全会作出了建设 社会主义新农村的决定。这是党中央审 时度势、借鉴国际经验作出的科学决策。 建设新农村是个世界性话题。从国际经 验看，只要有传统村庄存在，有小规模 农场存在，就应当实施新农村建设战略。 当然，实施新农村建设战略需要有一定 的客观条件，那就是国家工业化和城镇 化发展到一定阶段。只有到达这一阶段， 国家才有能力、有条件做到工业反哺农 业、城市反哺农村。我国是个农业大国， 农村人口占大多数，现在又处在工业化 和城镇化快速发展阶段，实施新农村建 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 19 设战略，既有必要，又有可能。在目前 我国城乡差距还比较大、农村还相当落 后的现实面前，开展新农村建设，通过 农村自身的变革来缩小城乡差距，有助 于平衡城乡关系，实现城乡均衡发展。 实施新型城镇化战略是调整城乡 关系、构建新型城乡关系的又一重要举 措。农村的根本出路在于非农化，新农 村建设不能就农村抓农村，要跳出农业 抓农业，加快农村劳动力向城镇转移， 实现非农就业，通过城镇化带动“三农” 问题的解决，实现城乡均衡发展。2013 年底召开的中央城镇化工作会议指出， 城镇化是现代化的必由之路。所谓城镇 化，简单地说就是农村人口向城镇转移 的过程。从这个定义来看，城镇化的重 点应放在农村，尤其应放在农村转移人 口上，通过转移农村人口来减少农村人 口，使转移出农村的人过上城市人的生 活。同时，留在农村的人通过土地规模 化经营和加快农村工业化、非农化进程， 实现农村现代化。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 20 5.破除城乡二元体制，实现城乡 发展一体化 （1）实施城乡发展规划一体化。 科学合理的发展规划是城乡持续健康发 展的前提。城乡要协调、持续、一体化 发展，规划必须先行。在制定城乡发展 规划时，必须统筹兼顾，牢固树立城乡 发展一盘棋的思想，坚决克服重视城市 发展规划、忽视农村发展规划的错误行 为。要扩大规划范围，变单一的“城市 规划”为全面的 “城乡规划 ”，要遵循优 化城乡资源配置、增进城乡居民福祉的 原则，统筹城乡规划，把城乡作为一个 整体进行统一规划。 （2）实施城乡基础设施建设一 体化。基础设施是方便城乡居民生活的 必备条件。长期以来，我国实施的是各 种资源向城市倾斜的政策，基础设施建 设的重点在城市，基础设施建设资金从 农村向城市单向流动，结果是基础设施 建设过于集中在城市，农村基础设施匮 乏，农民生产生活极其不便，农村环境 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 21 存在“脏、乱、差 ”现象。要改变这种状 况，必须变“ 向城市倾斜”为“向农村倾 斜”，加大农村基础设施建设的财政支 持力度，同时通过优惠政策引导社会力 量参与农村基础设施建设。 （3）实施城乡户籍管理一体化。 城乡分割的户籍管理制度是城乡二元结 构形成和固化的主要制度根源。改革户 籍管理制度、实现城乡人口管理一体化 是实现城乡发展一体化的重要途径。户 籍管理制度改革的关键在于解决隐藏在 户籍背后的各种城乡差异问题，剔除附 着在户口上的各种隐性福利，恢复户口 的人口统计功能。当前最主要的任务是 促进有能力在城镇稳定就业和生活的常 住城市的这部分农村人口有序实现市民 化，解决好他们的落户问题。 （4）实施城乡劳动就业一体化。 就业是民生之本。要使城乡居民安居乐 业，必须建立城乡劳动者平等的就业制 度，让农民与市