专访吕学静：失业保险应该发挥在保障失业人员基本生活、促进就业和预防失业上的功能

专访吕学静：失业保险应该发挥在保障失业人员基 本生活、促进就业和预防失业上的功能 时间：2011-03-10 来源：中国社会保障网 【字号： 】 【我要纠错】 【Email 推荐 】 【收藏】 【打印本页】 【评论】 【关 闭】 中国社会保障论坛现拥有132位专家。为充分利用这一宝贵资源，扩大论坛专家影响力， 密切与论坛专家的联系，中国社会保障论坛组委会秘书处联合中国社会保障网于2011年2月 中旬隆重推出“论坛专家访谈录”栏目，结合当前及今后一个时期社会保障热点问题，有选 择地对论坛专家进行专访，展现专家最新观点主张，介绍专家主要研究成果。刊发专访内容 同时，配发专家照片、简历、研究方向及重要研究成果。 本期访谈专家是首都经济贸易大学劳动经济学院教授、社会保障研究中心主任、博士生 导师吕学静。 中国社会保障网：目前，我国就 业形势相当严峻。与此相关，失业问题也很突出，无论是 显性失业，还是隐性失业。谈及失业问题，必然要谈及失业保险制度。但我发现，失业保险制 度远没有像失业问题那样得到应有的重视。您如何看待 这 一问题？在您眼里，失 业保险的重 要性体现在哪些方面？ 吕学静：就业问题始终是民生大事，特别是市场经济条件下，人们的就业风险不断加 大。失业保险应该发挥在保障失业人员基本生活、促进就业和预防失业上的功能。我国1999 年开始实施失业保险条例 ，但是在实施过程中，还存在一些问题。我认为目前我国现行 的失业保险制度主要存在七大问题：一是失业保险覆盖范围狭窄，对失业者保障功能有限； 二是失业保险金给付水平过低；三是促进就业功能不足；四是缺乏稳定就业和预防失业功能； 五是失业保险立法层次低；六是失业保险基金制度设计与管理不规范；七是失业保险管理缺 乏规范。 在看到这些问题的同时，我们还应看到失业保险面临着一些挑战。比如：经济增长速度 趋缓，就业形势更加严峻；失业人员不断增加， “新失业群体”就业难度加大；就业方式更 加趋于多样化，等等。这些挑战加大了人们的就业风险。因此，我认为必须对现行失业保 险条例进行修订，中国必须尽快建立以促进就业为导向的就业保障制度体系。 中国社会保障网：中央提出要加快健全覆盖城乡居民的社会保障制度，具体到失 业保险 制度，您认为如何体现城乡统 筹？ 吕学静：根据人人平等，人人享有社会保障的理念，失业保险也应该遵从统一性原则。 也就是城乡劳动者应该得到统一的制度安排。所以要积极探索建立城乡统筹的失业保险制度。 按照胡锦涛总书记提出的“逐步将各类人员纳入社会保险覆盖范围，实现城乡统筹和应保尽 保”的要求，逐步建立城乡统筹的失业保险制度，消除城乡劳动者在缴费、享受待遇标准以 及支付渠道等方面的差别。 统筹城乡失业保险制度要做到三个统一：一是统一制度设计理念。摒弃目前制度设计城 乡分割的状况，研究制定全国城乡劳动者就业失业管理办法，实行统一的就业失业登记管理 制度。二是统一享受待遇。消除失业保险制度中的城乡身份差别，实行城乡劳动者参加失业 保险同样缴费、同样享受失业保险金和医疗补助待遇标准、同样享受促进就业优惠政策、实 现城乡劳动者待遇上的统一。三是统一促进就业政策。继续将促进城镇失业人员就业政策向 农村延伸，农村就业困难人员与城镇失业人员享受同等的职业培训补贴政策，研究制定农村 零就业家庭转移就业援助政策、税费减免政策、鼓励农村转移劳动力自谋职业、自主创业的 减免行政事业性收费政策和鼓励农村转移劳动力跨地区流动政策，调整完善小额担保贷款等 政策。 我国地区差异大，发展不平衡。我认为，实施城乡统筹的失业保险制度不宜采取“一刀 切” 、 “齐步走”的做法，既要积极又要稳妥，建议先行试点、分步实施、逐步统一、循序渐 进地实现城乡劳动者同工同酬同保障。考虑到我国有相当数量的农村转移劳动力流动就业， 实行统一政策的条件还不成熟，有必要采取更加灵活的做法，首先为那些在城镇稳定就业的 农村转移劳动力适用统一政策支持，同时也为那些流动性强的农村转移劳动力能够参保并享 受到待遇积极创造条件。 中国社会保障网：您认为失业保险的待遇标准定位在什么水平上比较合理？ 吕学静：我国的失业保险金给付水平过低。从近几年情况看，各地失业保险金能够正常 发放到失业者手中，但给付标准偏低，按照现行制度的规定，失业保险金水平通常为最低工 资的60-80%之间，有的仅略高于地方城市低保标准。 失业保险金给付水平过低，造成很多负面影响。一是过低的失业保险金水平无法保障失 业者的基本生活水平。二是失业保险金水平与失业前工资收入脱钩的设计，使得不同的劳动 者对失业风险享受的权力和承担的义务不对等。三是低水平的失业保险金仅仅只能维持失业 者的最低生活，无法帮助劳动者进行以提高自身的劳动技能和素质为目的的再就业培训，也 不能够支持失业者进行求职活动。 因此，我建议重新确定失业保险金待遇计算基准。我国现行失业保险个人缴费是以本人 工资水平为基准的，而失业保险金待遇却是以最低工资为基准确定的，一般为最低工资的 60%80%。不仅待遇偏低，更重要的是不符合失业保险权利与义务对等的原则。目前许多国 家的失业保险给付水平都定在本人就业时工资40% 60%之间，形成一种标准化趋势。像加拿 大和美国分别是社会平均工资的60%和50%；德国按本人失业前最高工资的55%计算。各国的 不同给付标准虽然是由社会生活水平来决定的，但从另一个角度也反映了市场经济公平与效 益原则的不同倾向。加拿大和美国强调失业保险金要使所有失业者的基本生活保持在一个均 衡水平上。德国的做法体现了失业者在失业前的工资水平，其就业期间所交纳的保险费的标 准也是由本人工资水平来确定的，所以这种做法突出了市场经济的公平原则，值得我们研究 与借鉴。目前在我们国家，失业保险金的给付标准必须考虑与社会救济的水平拉开一定距离， 以区别两种不同性质的保障体系。 我认为，失业保险待遇给付标准的确定要考虑两个因素：一是必须根据各地的经济水平、 消费水平以及当地劳动者的平均工资水平，来确定一个人维持最低平均生活水平需要多少钱； 二是必须保证失业人员失业之后获得的失业补助不得高于或者不得过分接近其失业前的收入 水平，否则会使劳动者丧失劳动积极性。 基于这个考虑,应该改变目前失业保险金待遇标准与最低工资标准挂钩计算的办法，改 统一标准为按失业者失业前工资水平的一定比例确定失业保险金标准，同时对最高和最低标 准进行适当的控制。比如，按照失业者失业前一定时间平均工资的50%确定其失业保险金标 准，下限不低于最低工资标准的70%，上限不高于150%，实行差别待遇。这样做，首先可以 提高失业保险金的总体水平，为失业者提供更好的保障，在全体人民即将进入小康社会时， 生活水准已经有极大提高，而对失业保险待遇提高的呼声必然强烈；其次可以更好地体现权 利义务相对应的原则，鼓励多缴费，同时也适度缩小失业人员之间的待遇差，兼顾公平，使 社会各方更容易接受；最后一点是，这样做也符合国际惯例。 中国社会保障网：最近读到了您的一篇文章， 题目是实现 中国就业保障制度体系可持 续发展的五项核心任务。文章提出了这样的观点，就是要“ 严格失业保险待遇的发放条件，并 把失业保险金的发放同职业培训和职业介绍紧密联系起来”。同时，您还提出适当缩短失业保 险待遇期限，鼓励失业者尽快就 业 。我想知道，两个观点背后，您是如何思考的？ 吕学静：失业人员的领取失业保险金的资格条件要严格审核，对于享受失业保险待遇者 进行登记,记录他们失业期间就业及再就业状况,领取失业保险金者的缴费和享受待遇情况, 以及登记者和领取失业保险金者之间的关联情况等,从而强化失业保险资格效应,做到符合享 受失业保险待遇要求者应保尽保,有效甄别不符合条件者，提高制度的有效性。同时，对接 受职业培训的失业人员，可继续发放生活费；对灵活就业人员，可以暂不停发失业保险待遇， 帮助他们积累职业经验，寻找更稳定的工作；对有可行创业计划的失业人员,可考虑一次性 发放多月的失业保险金,作为其创业资金或为其提供低息贷款；对已经稳定就业且收入达到 一定标准的人员，则停发失业保险待遇，以体现失业保险制度的公平和效率。 我之所以提出适当缩短失业保险待遇期限的想法，是因为目前世界各国的给付期限多在 90天到1年之间,与多数国家相比，中国可以最长享受24个月的失业保险待遇，时间上比较长。 这种长期限的失业保险给付政策不利于就业促进。在前述提高待遇标准的前提下，建议适当 缩短享受待遇的时间，根据失业者本人的参保缴费时间确定，在一个失业期内最长不超过18 个月。考虑到第一、二阶段我国已经实行了比较充分的积极就业政策，随着失业保险三大功 能的发挥，为失业者提供了各项社会保险补贴、工资补贴、小额贷款、免费的职业介绍和培 训等服务，使失业者能够在比较短的时间找到新的工作，适当缩短失业保险待遇时间不会影 响多数失业者的利益，也可以避免少数人对失业保险可能产生的依赖。如果失业者创业的， 可以将他没有领取的失业保险金一次性支付，使其有更多资金投入创业。如果失业者通过其 他形式就业的，可以保留他们没有领取的失业保险金的时间，在他再次失业时可以继续使用， 使他们不必担心因为提前就业使自己的权利受到损失。这些措施的实施为缩短失业保险待遇 领取期限创造了前提条件，这项制度的推出，在第一、二阶段还不太适宜，因为前两个阶段 我国的就业压力还比较大，失业保险的各项功能还未充分发挥，而在第三阶段推行这一改革 的时机已经成熟。 中国社会保障网：说到社会保险基金管理，常常听到 这样 的描述，就是 “以收定支，收支 平衡”。但很长 一段时间，一些地方失 业保险基金的结余很多，这种情况正常吗？您如何看待 这一问题？ 吕学静：2009年中国失业保险基金结余超过1500亿元。失业保险基金应该是现收现付， 结余大量资金是不正常的。原因在于中国失业保险促进就业功能不足，没有预防失业的功能。 因此，我建议 完善失业保险促进就业功能，扩大失业保险基金促进就业方面的支出范围。建 议重点设立这样几项促进就业支出：一是长期失业者就业补贴；二是青年实习补贴；三是有 家庭困难失业者就业补贴；四是创业资助；五是异地就业补贴；六是灵活使用失业保险基金， 用于所有登记的失业人员的职业介绍和职业培训费用等。 同时， 我认为应该补充完善失业保险预防失业功能，建立稳定就业补贴；其一是工资性 补贴；其二是社会保险补贴；其三是培训补贴；其四是缓交失业保险费；其五是降低失业保 险费率。这些措施在四川地震和应对金融危机时都已实施过，被实践证明很有效。 中国社会保障网：您目前正在从事哪些社会保障领域的研究工作？进展如何？这些研究 的意思体现在哪里？ 吕学静：在社会保障研究领域，我关注的问题比较广。我关注大学生就业、关注绿色就 业、关注发展老年服务产业等等。 多年来，我研究的重点是就业和失业保险。这是因为十多年前我在日本读博士时的学位 论文题目就是失业保险制度论 ，论文达40万字，那时我就对失业保险做过全面系统地研 究。这两年，我参与了由郑功成教授承担的中国社会保障改革和发展战略研究课题，并 承担了中国失业保险战略研究子课题，对中国社业