法治政府建设调研报告

法治政府建设调研报告 法治政府建设调研报告 1： 根据省委和省政府、省政协共同制定并组织实施的 2015 年度重点民主协商计划，省政协 “规范行政执法行为，推进法治政府建设 ”专题调研考察组，分别在省政协副主席夏涛、童怀伟，社法委主任孙建新率领下，赴省国土厅等 7 家省直部门和省高院及合肥等 7 个省辖市开展调研，并赴浙江、福建、江苏等 3 省学习考察。调研考察组共召开 40 多场座谈会，分别听取相关情况介绍，与企业、个人、社会组织等执法相对人交流，走访了乡镇政府，深入到乡镇市场监督管理所、司法所等基层单位实地调研考察。 一、主要做法与经验 (一 )大力实施权力清单、责任清单制度。 2014 年，省政府全面启动权力清单、责任清单、涉企收费清单制度建设工作。依法确认 1712 项省级政府权力事项，编制 余条责任事项、 2 万余条追责情形，省级涉企收费项目清理完毕，并于当年在全国率先公布施行。合肥、亳州、芜湖、铜陵、滁州等市对清单制度并有所创新，开始四清单编制工作。到今年 7 月 1 日，全省市县乡政府权力清单和责任清单全部公布施行。我省成为全国首创责任清单、率先公布省级政府权力清单和责任清单、在省市县乡四级全面建立权力清单和责任清单制度体 系的省份，切实做到了 “行政权力进清单，清单之外无权力 ”。国务院领导对我省在权责清单方面所作的有益探索，专门作出批示予以肯定。二十多个省市来皖学习考察。 江苏省积极推行权责编码制度，出台了江苏省行政权力事项编码规则，对全省建立权力清单制度进行顶层设计，要求相同的行政权力事项，省市县三级权力名称、权力编码、法定依据等方面实现统一。浙江省全面推进权力清单和责任清单精细化管理，建立了权力清单和责任清单的动态调整、考核评价、监督检查等机制，依托浙江政务服务网，建立全省行政权力运行管理系统，对每一项权力编发 “身 份证 ”，建立 “跟踪监督卡 ”。福建省依法依规确定责任事项和追责情形，特别是社会关注度高、群众反映强烈的市场监管、环境保护等方面的职责，依法明确牵头部门和配合部门的责任。 (二 )行政审批制度改革成效显著。我省积极开展省级行政审批专项清理工作，截至目前，省级行政审批事项从 316 项减少到213 项，精简 省级审批部门及审批项目进驻政务服务中心率达 100%。平均承诺时限比法定时限减少 61%，负责行政审批的重点厅局也都按照省政府的要求，做好了相应工作。省工商局对省局行使的行政权力事项进 行了全面清理，在天长市开展了 “一照三号 ”试点，并在铜陵市和巢湖市开展了 “先照后证 ”试点，努力营造高效便捷的市场准入环境，激发大众创业、万众创新的热情，促进各类市场主体保持快速增长的态势。滁州市经过七轮流程再造，做到了 “大厅之外无审批，大厅之内审批快 ”，基本实现行政审批一般事项一审一批，复杂事项不超过承办、审核、决定三级审批，全部审批流程 5 日内办结。滁州市行政审批工作受到国务院的肯定。 福建省坚持 “能减则减、能放则放、能快则快、能优则优 ”的原则，大力精简行政审批事项，全面取消了非行政许可审批事项。建立了行 政审批委托制度，先后赋予厦门市、平潭综合实验区、泉州等重要经济增长区一批省级投资审批权限，除特殊审批事项外，将省级行政审批权限最大限度下放自贸试验区。江苏省全面开展非行政许可审批事项清理工作，是全国第二个取消非行政许可审批事项的省份。 (三 )综合执法改革有序扎实推进。我省积极探索推进横向综合执法，着力破解执法领域权责脱节、争权诿责，力量分散、监管不到位等问题。目前，城管、文化等领域综合执法已经实现市县区全覆盖 ;10 个设区的市、 80 个县 (市、区 )实行农业综合执法。合肥、芜湖、铜陵等市城市管理综合执法利用信 息化平台，已有7+1+合执法功能和服务水平明显提升。 福建省在福建自贸区平潭片区、福州片区、厦门片区开展凡属 “市场监管领域 ”均实行综合执法试点 ;整合执法主体，设立综合执法局，统一行使城建、国土、环保等 8 个方面职能 ;组建市场监管局，建立从源头到终端全过程的市场监管体制。江苏省所有省辖市和县 (市 )已经全部顺利开展城管领域相对集中行政处罚权工作，实现了市县区全覆盖。去年，江苏省政府批复了常熟市在所有建制镇开展相对集中行政处罚权试点工作，由各建制镇政府集中行使食品药品、安全生产、环境保护 、劳动保障、镇容镇貌、城镇建设和规划管理等方面的行政处罚权。今年，江苏省又批准苏南的全部县 (市 )和苏中的部分县 (市 )城管相对集中行政处罚权工作向建制镇等基层延伸。浙江省在嘉兴、舟山两市全面开展综合执法试点，将行政监督检查、行政强制等职权横向集中，将执法范围向乡镇街道纵向延伸，在一定范围内实现了管理权、审批权与监督权、处罚权的适当分离，逐步推进基层执法由 “管辖执法、不告不理 ”向 “派驻执法、日常监管 ”转变。 (四 )行政执法监督得到加强。省市县政府主动接受人大、政协监督。自觉接受司法监督，鼓励支持各级行政机关 负责人出庭应诉。切实加强社会监督，健全群众意见收集、办理、反馈工作机制。芜湖市开通了 “12345 政府服务直通车 ”、市民心声网站、政务微博等举报投诉渠道。强化审计、监察监督。去年，全省审计机关共审计和专项审计调查 5736 个单位，审计后挽回或避免经济损失 元。全省监察机关共立案查办涉及行政监察对象的案件 4686 件，处分行政监察对象 4207 人。完善了省政府法律顾问、立法咨询员和特邀行政执法监督员制度。 “制度 +技术 ”监督模式推动了行政执法公正透明。 2014 年 9 月，合肥市市区两级数字化城市管理平台进入全面运 行阶段。数字化城管创新模式，实现了城市精细管理与全面覆盖管理、高效管理与长效管理、便民管理与依法规范管理的有机结合，极大地提高了城市管理效能和水平。亳州市利用大数据技术，以政府权力清单和责任清单为基础，将全市 2878 项权力事项， “颗粒化 ”为 10305 项子项，公共服务 501 项，并配以相应的责任，借助网上平台，对权力运行实现全过程、标准化、自动化运行和具体操作的监管，使 “互联网 +”形成了审批透明化、痕迹数据化的管人管事制度，创建了权责一致、监察高效的新服务模式和制度体系。将过去的 “群众跑腿 ”、 “干部跑腿 ”变成现 在的 “数据跑腿 ”;过去的 “面对面审批 ”变成现在的 “不见面审批 ”;过去的 “办事找政府 ”变成现在的 “政府帮办事 ”。 浙江省以技术手段保障执法标准化，深入开展执法评议考核工作，将重大行政决策程序纳入法制化轨道，将领导干部依法决策机制建设和执行情况、领导干部学法情况等指标纳入领导干部考核体系 ;将 “行政处罚裁量基准制定情况 ”作为一项考核内容进行考核 ;余姚市开展行政处罚结果网上公开工作。奉化市建立行政问责中心与行政执法中心 “分权制衡 ”制度，强化监督和失职问责，形成信息收集处理、反馈评价全环闭合的循环模式，着力保障执 法公正严明。 二、存在的主要问题 从调研情况来看，我省在规范行政执法行为方面，仍存在一些亟待解决的问题： (一 )法治理念和依法行政能力有待强化。行政机关工作人员，包括一些领导干部，依法行政观念还不强 ;严格遵守行政规则和行政程序的意识也不够，仍还存在重管理、轻服务的现象 ;一些领导干部不习惯运用法治思维和法治方式处理问题。行政执法培训缺乏长期性、系统性和有效性，执法人员素质参差不齐，法律素养和专业知识水平仍需提高。 (二 )行政执法体制机制改革有待完善。目前，仍然存在着城市综合执法依据不充分，主体 不明确，执法责任不明确的问题。县级工商、质检、食药监三局合一后，还存在着体制机制不健全、运转不顺畅，权力下放和权力承接不适应、不协调的问题。基层执法任务倍增，技术装备却很落后，执法力量也很薄弱，编制、权责、经费保障不匹配，执法力量与执法任务之间的矛盾在基层尤为突出。执法标识、服装不统一，不敢执法，不愿执法，不会执法的现象依然存在。婆婆过多，形成县级市场监管局 “以一对三 ”的特殊管理体制，基层疲于应付。 (三 )行政执法态度及执法规范仍需改进。执法态度生硬，作风粗暴，选择性执法，随意性执法时有发生。 “重审批、 轻监管 ”的问题没有得到彻底解决。日常监管不到位，习惯于通过运动式、集中整顿式执法达到管理目的。在行政执法工作中，部门之间不协调、不合作，推诿扯皮，效率低下的现象也时有发生。少数执法单位规范化建设不到位，执法程序不规范，肆意妄为，违法现象经常出现。行政管理现代化、信息化水平和信息资源共享程度不高。 (四 )行政执法监督力度仍需加大。执法监督制度落实不到位，被动监督多、主动监督少，事后监督多、事前事中监督少。缺乏有效的监督约束和纠错机制。行政裁量权过多、过大、过宽、过滥的现象普遍存在，缺少严格、精细、准确的行 政裁量权执行标准，缺乏严格的监管制度和高端的技术监管手段。执法中重实体、轻程序，有法不依、执法不严、违法不究等现象还时有发生。市、县政府法制工作机构缺乏必要的执法监督手段和权威，行政执法过错追责不及时、不到位、不严厉。全省统一的执法网络监督平台尚未建立。 针对存在的问题，结合省内做法和外省经验，调研考察组提出以下建议： 三局合一 ”改革。 两法衔接 ”制度化建设。 造良好法治政府建设环境。 法治政府建设调研报告 2： 按照重庆市人大常委会办公厅关于印发重庆市人大常委会开展市人民政府法治政府建设情况调研的实施方案的通知精神，潼南区人大常委会配合市人大常委会，于近期组织相关部门 ，对区人民政府法治政府建设情况进行了专题调研，并向市人大常委会提出了法治政府建设的相关建议。现将调研情况报告如下： 一、工作开展情况 (一 )不断完善了体制机制。一是加强组织领导。潼南区成立了由区政府主要领导任组长的法治政府建设和依法行政工作领导小组，定期不定期听取法治政府建设和依法行政工作汇报，对全区法治政府建设和依法行政工作进行安排部署，区政府每年组织召开全区法治政府建设和依法行政工作大会，区政府常委会每年两次专题研究法治政府建设和依法行政工作，区人大常委会每年听取一次区政府依法行政工作报告。二是建构框架体系。以潼南区人民政府关于加快建设法治政府的意见、潼南区人民政府关于进一步加强依法行政工作的意见为核心，从重大行政决策、规范性文件管 理、政府合同审查备案、行政执法监管、行政处罚案卷评查和依法行政目标考核等方面加大制度建设力度，形成了 “1+6”的法制工作架构，建立起更加完备有效的法治政府建设和依法行政制度体系。 (二 )着力转变了政府职能。一是开展行政权力清理。按照市里统一安排部署，及时启动了全区行政权力责任清理规范工作。目前，该项工作第一阶段已经基本完成，待市级各部门出台区县通用清单后进行比照调整，形成全区的行政权力责任清单。二是深化行政审批改革。严格落实 “一个窗口 ”办事制度，简化审批流程、压缩办理时限。开展审批项目审核清理工作，做好 了 103 项上级下放或委托项目的承接工作，共减少 131 项行政审批项目，较原有项目数减少 并及时对外公布。三是继续深化专项改革。深入推进 “先照后证 ”、 “三证合一、一照一码 ”等专项制度改革，进一步简政放权，激发了市场活力。 (三 )严格履行了决策程序。一是规范政府决策程序，发挥法制参谋作用。对重大行政决策，事前召开专题会议进行风险评估，听取政府法制机构、政府法律顾问及相关专家的审查意见，经充分研究论证后，最终形成决策意见。一年来，召开发电公司有关问题法律论证等涉法专题会 110 余次，听取政府法制机构、 政府法律顾问法律意见建议 260 余项，较好地从源头上避免行政纠纷的积累。二是严格政府合同审核，保障区域经济发展。认真落实潼南区政府合同审查备案管理办法， 2015 年，共审核政府合同 33 份，有效地减少了政府在商务活动中的法律风险，为地方经济发展提供了保障。 (四 )切实加强了法制审查。 2015 年，共审查潼南区城市综合管理暂行办法、潼南区政府投资项目管理办法等规范性文件 17 件，有效地规范了抽象行政行为。开展全区行政规范性文件清理工作，对重庆直辖以来以区 (县 )政府、区 (县 )政府办名义发布的规范性文件进行 了全面清理，补充报备继续实施的规范性文件 27 件，废止 100 件，失效 85 件，顺利通过市级规范性文件专项评审。 (五 )全面强化了执法监管。一是规范资格管理。组织开展了全区行政执法人员大培训，全区 350 余名行政执法人员参加培训并经考试合格后获颁行政执法证件，杜绝了 “无证执法 ”现象发生。二是开展案卷评查。连续第三年在全区组织开展行政处罚案卷评查活动，对 22个执法单位提交的 44份处罚案卷进行了评查，对行政执法活动中存在的问题予以整改。 2015 年，区交委被评为全市行政执法工作先进单位。 (六 )大力推进了政务公开 。切实履行政府信息主动公开职责，重点推进决策、执行、服务以及财政预算、公共资源配置、重大项目建设、社会公益事业等人民群众普遍关注事项的信息公开。2015 年，以区政府公众信息网为依托，主动公开政府信息 4615条。同时，积极做好依法申请公开政府信息工作，全年共受理公开政府信息申请 13 件并全部办结。较好地保障了行政管理对象的知情权、参与权和监督权，也赢得了老百姓对行政工作的理解与支持，保证了各项重点工作的顺利推进。 (七 )有效化解了行政争议。一是强化层级监督，树立复议权威。 2015 年，区政府共收到行政复议申 请 10 件，受理 8 件，其中，维持 2 件、终止 4 件、转送 1 件、确认违法 1 件，充分发挥了行政复议内部纠错功能，督促行政机关依法行政。二是理顺应诉机制，推动司法实践。坚持 “以法庭为课堂，以案件为教材 ”，严格落实行政机关负责人出庭应诉制度，不断强化行政机关领导干部法治意识。 2015 年，区政府作为被告的案件 47 件，所有案件均按照生效判决书不折不扣予以履行，及时化解了行政争议。三是推广仲裁制度，促进矛盾化解。在行政机关与市场主体发生民商事纠纷时，促成推动双方通过仲裁这种既高效又便捷的方式解决纷争，有力地推进了矛盾纠纷的化解 。 2015 年，潼南区被评为 “重庆市仲裁推广先进单位 ”。 二、存在的问题 (一 )法治观念有待提升。法治政府建设和依法行政工作不是一项单项工作，它贯穿于政府组织、决策、执行等各个环节，是一项具有基础价值的体系性工程和系统运行模式。但在工作当中，一些单位对新形势下法治政府建设和依法行政的重要性认识不足，对其本质理解有偏差，在推进的过程中存在 “形式化 ”、 “口号化 ”的倾向。有的干部不习惯用法治思维、法治方式和法律手段来处理、解决发展改革中面临的问题，对法治政府建设和依法行政与经济发展的辩证关系认识不足，甚至把 法治政府建设和依法行政工作与发展改革对立起来，错误地认为束缚了改革、妨碍了发展。 (二 )制度执行尚有差距。区政府早已对政府合同、规范性文件、行政执法等工作建立了系统的管理机制，并作了多次培训，但在实施过程中，落实仍有差距。一些单位在规范性文件送审时没有严格按照规定的程序和形式报送审查，非法创设行政许可、越权设定行政处罚、违法委托行政强制措施 ;政府合同主办部门不组织相关涉事部门研究论证就报送法制审查 ;在报送政府合同或规范性文件时不给法制审查留出必要的工作时间，经常是 “下午签约，上午送审 ”;在行政执法中，有的单 位对违法轻的处得重，对违法重的处得轻，没有严格执行行政处罚自由裁量基准制度。 (三 )应诉压力逐年上升。随着新行政诉讼法的实施，行政机关作为被告的案件数量相比往年呈几何倍数增长，对政府及其部门在法治时代背景下的工作开展提出了巨大挑战。 2015 年，区政府及部门作为被告的诉讼案件共 94 件，比往年增长 51%，案件数量明显上升，行政机关依法行政的能力水平面临严峻考验。 (四 )法制机构建设滞后。一方面，近年来，区政府法制机构和人员配备等方面有了一定增强，但与上级要求和法治政府建设与依法行政的目标任务之间还存在较 大差距，难以承担起推进依法行政、建设法治政府的重要使命。另一方面，部门和镇街层面，政府工作部门中只有半数专门设立法制 (规 )科的单位，其余单位则由其他科室兼揽法制工作，镇街则多以综治办兼职法制机构的职责，并无一明确法制专职工作人员，法制工作缺乏基本的组织体系。部门和镇街作为法治建设的前沿阵地恰恰停留在一个真空半真空地带。 三、对区政府法治政府建设的建 议 (一 )要按时完成行政权力清理规范工作。区政府各部门要在市级部门反馈区县通用权力责任清单后及时对照调整，保证在今年 6 月以前，形成全区的行政权力责任清单， 并对外公布。同时，要建立行政权力责任动态监管机制，切实转变政府职能、建设法治政府。 (二 )要加快推动行政审批事项网上 “单轨运行 ”。我区网上行政审批制度改革工作自 2016 年 1 月 21 日启动，目前全区行政审批事项已按要求全部录入平台并经审核后发布在网审平台配置。区政府及相关部门要查找网审平台中存在的问题，强化与市级部门的沟通，加强工作人员业务培训，开展对录入事项的纠错工作，为实现全区行政审批事项网上全流程 “单轨运行 ”创造良好的软硬件环境。同时，要按照市里统一安排部署，逐步取消非行政许可类审批事项，做好与行政权 力责任清单及网上行政审批系统的衔接，实时调整，动态监管。 (三 )要全面规范行政执法行为。区政府及相关部门要按照 “主体适格、程序合法 ”的总体要求，在全区开展行政处罚案卷评查、行政复议规范化建设等活动，保证全区行政执法工作开展。同时，要启动撤县设区后全区行政执法人员证件换发工作。 (四 )要提升完善规范性文件管理机制。要严格贯彻落实新出台的重庆市人大常委会规范性文件备案审查工作规范、重庆市行政规范性文件管理办法，严格执行重庆市潼南区人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法 (潼南人发201553 号 )，在往年出台相关规范性文件管理制度的基础上，对全区规范性文件管理机制进行进一步调整和优化，以适应市里和区里对规范性文件管理工作的新形势和新要求。 (五 )要严格落实依法行政督促考核。区政府及相关部门要加强依法行政工作目标考核，细化考核指标，尤其要把部门负责人的重视程度，部门、镇街向区政府报告年度依法行政工作落实情况，行政复议和行政诉讼案件败诉情况，以及规范性文件报备率等纳入考核指标，充分发挥考核对依法行政工作的推动保障作用。 四、对市政府法治政府建设的建议 (一 )要强化各区 (县 )政府法 制机构的建设。目前，全市各区 (县 )政府法制机构和人员非常薄弱，与其承担的推进依法行政、建设法治政府的历史任务存在巨大落差。调研显示，潼南区政府法制办目前只