巴彦淖尔市农垦国有农场管理体制改革情况调研报告

巴彦淖尔市农垦国有农场管理体制改革情况调研报告 按照农业部农垦局和自治区农牧业厅农牧场管理局的要求，现就我局国有农场管理体制改 革专题调研的情况报告如下： 一、基本情况 巴彦淖尔农垦的前身是解放初期的劳改农场，1969 年组建兵团，1975 年在原北京军 区内蒙古生产建设兵团一、二、三师的基础上成立巴盟农牧场管理局，行政隶属于内蒙古自 治区农牧场管理局。1983 年移交巴盟行署实行属地管理，成为原巴盟行署的职能局。从 1995 年起，原巴盟盟委、行署对农管局按旗县区实行目标考核。2002 年建立农垦局财税体 制，成立农垦财政分局、地税分局，将农垦经济和社会发展纳入全市统一规划。 农垦是在特殊的体制和环境中创建和发展起来的，经过 50 多年的发展，已成为综合 性的经济社会系统，是全市经济社会的重要组成部分。全局下辖 16 个农牧渔场，155 个分 场，3 个事业单位。辖地面积 2080 平方公里，其中，耕地 45 万亩，水面 53 万亩，林地 39 万亩，草牧场 112 万亩。垦区总人口 5.6 万人，其中国营职工 2.6 万人。 二、2002 年以来体制改革情况 2002 年初，自治区以内党办20022 号文件下发了关于加快推进全区国有农牧场改 革的通知 ，要求在年底前完成全区农垦体制改革任务。按照改革精神，在原行署分管副盟 长的领导下，组织农垦、财政、地税、国税、计委、体改等部门深入垦区进行了一年多的调 查研究，反复论证，结合外地垦区的经验，广泛征求有关方面意见，拟定了三套改革方案。 一是农垦解体，农牧场转为乡镇体制运行；二是成立农垦管理区，行使旗县政府职权；三是 理顺农垦财税体制，通过政策扶持，解决农垦自身存在的问题。在此过程中，自治区国有农 牧场改革领导小组三次来我局调研，并对改革作出了指导性意见，要求农垦改革必须结合实 际，采取“一盟一策、一场一策”的办法，既要有利于解决农垦存在的问题，又要有利于农 垦的稳定和发展。权衡三套方案的利弊，第一套方案虽然改革比较彻底，但要维持稳定，必 须增加地方财政 3 亿多元的社会保险支出和当年 3500 多万元的行政经费支出，改革的成本 高，代价大。第二套方案最有利于农垦的发展，但增加机构设置和人员编制，操作难度大； 第三套方案符合巴彦淖尔实际，改革成本低，震动小，易操作，也符合自治区“自费改革， 适当补助”的精神。2002 年 12 月 18 日，原盟委召开第 18 次盟委会议，对农垦体制改革的 三套方案进行了认真的研究，并形成了20025 号盟委会议纪要。一是理顺农垦管理体制， 将“巴盟农牧场管理局”更名为“巴盟农垦管理局” ；二是理顺农垦财税体制，成立农垦财 政分局、税务分局；三是将农垦经济和社会发展纳入全盟统一规划。自治区农业厅、农管局 领导对巴彦淖尔农垦的改革给予了充分肯定，认为巴彦淖尔农垦是全区农垦改革最成功的一 家。2003 年 5 月 5 日，自治区党委副书记杨利民同志视察巴彦淖尔农垦，高度评价了巴彦 淖尔农垦体制改革的成功经验，他强调指出：“农垦进行了体制改革，是很重要的事情，农 垦不改就没有出路。但农垦这面旗帜不能倒，这个机构不能撤，这支队伍不能散” 。 2005 年，经过大量的调查研究，借鉴安徽农垦等地的先进经验，市委、政府决 定在保持土地、水面等自然资源国有性质不变、农垦职工身份不变、现行财税体制不变“三 不变”原则的基础上，推进土地经营方式改革、费用承担办法改革、农牧场机构人事改革和 剥离农垦教育。 土地经营方式和社保费用承担办法改革。土地经营方式实行社保田和租赁田“两田制” 改革，对已加入社保的农牧场在册在职职工(含管理人员、教师)，每人配置 10 亩左右的社 保田，作为其统筹单位和个人每年所应缴纳养老保险金的补偿，除社保田以外的其它耕地为 租赁田，公开发包。全系统共为 6542 名参保职工配置社保田，占应配置人数的 99%。社保 田配置面积 4.9 万亩，占总耕面积的 12%。租赁田配置 38 万亩，占总耕地面积的 88%。通过 清丈土地，全系统新增计费面积 4.2 万亩。 机构人事改革。农牧场机关由过去 7 个以上科室统一合并为 4 个职能科室，管理人员 由原来的 919 人减少为 501 人，分流 418 人，并实行严格的编制管理。干部管理由委任制改 为聘任制，由党政双轨制改为单轨制，正职职数由原来的 32 人减少为 16 人，对场长进行了 重新聘任。农牧场领导统一设置为 5 人，书记兼场长 1 名，专职副书记 1 名同时兼任纪检书 记、工会主席，副场长设置为 3 名。在农牧场机构人事改革之后，局机关相应进行了改革， 23 个职能科室合并为 9 个部门，人员由 171 人减为 118 人，分流 53 人。 剥离农垦教育。农垦所属 18 所学校的学生、校产全部移交属地旗县区，共移交 小学 11 所，九年制学校 7 所，移交教学班 174 个，在校生 5072 人，学校资产 3475.5 万元； 在职教师共移交 352 人，每人每年带资 1 万元，未能移交的 363 名教职人员由农牧场分流安 置。目前，职工中专和退休教师的移交工作正在有序进行。 “三改一剥离”工作历时一年多，圆满完成了改革任务，取得了明显成效。一是 从根本上化解了制约农垦经济发展的社保机制不稳、土地占有不公、机关人浮于事、社会负 担沉重等矛盾。二是干部由委任变为聘任，薪随岗变，建立起了干部能上能下的管理机制， 调动了干部的积极性，为农场建立现代企业制度奠定了基础。三是解决了教育投入无法争取 国家投资的问题，将农垦学校纳入了农村牧区教育资源整合中，在剥离企业办社会方面向前 迈进了一大步。四是缩减管理人员、实行“先交费、后种地” ，降低了农牧场管理成本。五 是农工社保费用单位统筹部分用土地置换，变为由农工直接承担，使社保工作不再受农牧场 的经营风险影响，初步建立起了农工参保的长效机制。2006 年 6 月，自治区人民政府副主 席雷额尔德尼在听取了汇报后对农垦改革及剥离教育工作给予了充分肯定，他指出， “巴 彦淖尔农垦内部改革成效显著，而且改革波动小，非常平稳。 ” 三、今后农垦改革的总体思路 今后农垦改革的总体思路是：过渡期实行“两套马车”运行，即保持局场两级体系， 同时启动总公司和子公司，通过加快自身发展解决历史遗留问题。终极目标是实现产业化、 集团化、股份化。从现在开始重点减轻农垦及职工、农民负担，分步推进政企、政资“两分 开” ，农垦局职能及职工身份“两转变” ，平稳推行产业化、集团化、股份化。 首先，减轻职工、农民负担，解决医保、低保等问题，免除职工、农民承担的类 似农村“乡镇五项统筹”收费，比照周边乡镇农民人均土地面积分给 4 亩左右零负担耕地。 其次，以产业化发展为主线，组建一批专业产业公司，选取条件成熟的农场如乌 梁素海进行公司化改革试点，积累经验。 再次，利用国有资源的核心优势及组织化等优势，谋求与全国知名大企业合作， 形成农垦核心企业。然后以核心企业为主体，以资本为纽带，采取资产重组、并购、联合等 多种方式，培育跨地区、跨行业、跨所有制的集团公司。农牧场全部变成集团公司的基地和 成员，并进行公司化改制，转为集团子公司，土地全部进入市场折资入股集团公司，形成集 团公司内部与其全资、控股、参股企业之间以资本为纽带的母子公司关系。鼓励国有资本、 集体资本、中外私有资本特别是职工个人资本参股，尽快改造成规范的股份制企业，提高非 国有股权比重，使农垦企业转换经营机制，成为独立的法人实体和真正的市场主体。 第四，在集团企业稳定运行的同时，分步推进政企、政资“两分开” ，农垦局职 能及国营职工身份“两转变” 。剥离农场社会职能，事权由农垦局统一收回管理，转变经营 机制，实行公司化经营，仍挂农场牌子，保留争取投资的渠道，待运行情况好转之后彻底脱 离。农垦局过渡时期的行政职能逐步退出，实现向现代企业制度转变。在职国营职工 19324 人，其身份转换实行“老人老办法，新人新办法” 。 “四老人员”1859 人在 5 年内可全部达 到退休年龄，按政策自然退休，不再进行身份置换；其余年轻职工全部进行身份置换，脱离 国营职工身份，整体上转为集团公司员工；3 万多农民与年轻职工并轨，全部转为集团公司 员工。 第五，强化农垦生态建设，乌兰布和沙区六个农场增挂国有林场牌子，使其更好地发 挥巴彦淖尔生态屏障作用。 保持以上运行体制，逐步向“三化一减轻”过渡，主要基于以下理由： （一)有利于农垦的发展。 巴彦淖尔农垦自兵团体改以来，前后经历了大大小小十几次改革。通过 2002 年 的体制改革及 2005 年的“三改一剥离” ，对资源配置进行了合理优化，提高了农场效益，有 效的解放了生产力，激活了农垦经济，为农垦今后的发展找到了出路，也为农垦今后推行 “产业化、集团化、股份化” ，减轻农垦及职工负担，创造了条件。2002 年的体制改革市里 仅给了一条“财税独立、计划单列”的政策，没有增加市政府的财政负担，改革成本代价最 小，改革后的巴彦淖尔农垦呈现出强劲的发展态势。 一是国民经济持续快速增长。2005 年，全系统国内生产总值完成 7.2 亿元，较 改革前的 2002 年增长 4.87 亿元，3 年间平均增速 45.6%。二是产业结构发生了深刻变化。 工业从无到有，全面复苏振兴，三次产业比例由 2002 年的 69129 演进为 2005 年 404020。三是投资渠道逐步理顺。农、牧、林、水、农业综合开发、计划生育等领域已 按旗县对待实行计划单列，每年争取项目投资约 2000 万元，农牧场油路建设、电力建设纳 入了全市统一规划之中，税费改革、粮食直补等财政转移支付资金全部落实到位。四是解决 了职工全员参保问题。2004 年，自筹资金 4910 万元完成了社保缴费任务，职工全员加入社 保，干部职工企盼多年的老有所养的问题得以解决。五是农垦财税体制运行良好。三年来共 完成税收 4545 万元，完成财政收入 6574 万元，争取上级各类资金 1.03 亿元。 实践证明，财税体制的建立，为农垦经济发展注入了新的生机和活力，解决了农 垦的政策断层问题，保持了农垦事业发展的整体性和连续性，为保留上级农垦部门的投资渠 道，争取各方面的项目和资金创造了良好的条件。农垦靠发展二、三产业，增加自我积累解 决了部分历史遗留问题，为维护垦区长期社会稳定奠定了基础。 （二)有利于农垦的稳定。 农垦经过半个多世纪的发展，几经变革。在运行机制方面曾多次进行过调研，但终因 农垦的情况特殊，其固有矛盾和问题无法从根本上解决，未能彻底解决，而每一次调研论证， 都在农垦干部职工中引起强烈的震动和反响，引发一系列不稳定因素。巴彦淖尔农垦本身又 具有其特殊性，人口构成复杂。在兵团体改后，大批农民进入农垦，经过 30 多年的发展， 形成了职工与农民杂居、土地互相交织的特殊现状。而且在一个家庭中，父辈是职工、子女 是农民；父辈是农民，子女是职工；夫妻之间，一为职工、一为农民的现象比较普遍，无法 进行简单的分离。2005 年进行土地经营方式和社保费用承担办法改革，调整和稳定了土地， 如果重新划分农民和职工的土地，难度很大，容易造成波动。2002 年体制改革以来，特别 是 2005 年推行“三改一剥离”后，垦区呈现社会稳定、人心思进的良好局面。按现行机制 运行，对解决农垦实际问题，减少社会矛盾，保持农垦的长期稳定非常有利。 (三)推行“三化”农垦具备的优势及条件。 “三化”是较大垦区改革的主要模式， 国务院关于 2005 年深化农村税费改革试点工 作的通知(国发200524 号)中明确指出， “国有农场的改革方向是，实行政企分开，按市 场规则组建产业化、集团化、股份化经营管理企业。 ”推行“三化” ，有利于整合垦区资源， 保护和发展农垦先进生产力，提高农垦的市场竞争力，使农垦的优势和示范作用得到充分发 挥。巴彦淖尔农垦本身具备发展产业化、集团化、股份化的优势和条件。 一是土地资源丰富且属国有性质。农场丰富的国有土地便于规模化生产，有利于运用 现代农业技术集约化经营，降低生产成本。特别是国家近年来实行严格的耕地保护政策，农 垦土地的国有性质在发展工业征地方面的优势更加凸显。2005 年，巴彦淖尔市委、政府批 准成立了农垦国土资源分局，为农垦进一步招商引资发展二、三产业，加大巴彦淖尔市最大 的一块国有资源的开发，奠定了坚实的基础。二是形成了优势产业。经过 50 多年的实践， 农垦产业化经营取得明显成效，积累了丰富的经验，形成了一批具有农垦特色的优势产业。 玉米制种、无公害农产品种植等传统优势产业进一步发展壮大，已经初步形成了规模化、集 约化的产业体系，加以整合即可作为产业做大做强；农场共建设了 12 个高标准奶牛养殖小 区及配套奶站，先后 2 次从澳大利亚进口高产荷斯坦奶牛 2800 头，现已发展到 6000 多头， 有集约化发展奶产业的优势；农垦水域面积近 55 万亩，占全市水面的 70%以上，组建专业 公司发展水产养殖潜力巨大；旅游资源得