2009申论备考：提出对策的必备理论

2009 申论备考：提出对策的必备理论 对策的提出看似是针对材料内容，但是，一些试卷呈现出共同的特征：要求考生具有 扎实的理论功底，符合政府机关的角色要求，提出的方案不偏不倚，层次清晰，结构严谨， 表述准确。这些共性表明考生在准备考试时应认真学习一些有关的学科知识，以弥补知识 的欠缺。一般来说，主要涉及管理学、行政学和哲学等几个学科。我们在这里对这些知识 只是做一简单的概述，详细的内容可参见人事考试网?决胜公考?命题研究系列申论。 一、管理学提出对策的必备基础 管理就是管理者在一定的环境和条件下，为了实现特定目标，动员和运用有效资源而 进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。 管理是由管理者进行的，管理者呈现多样性，包括政府的领导和一般工作人员，也包 括企业的管理者。管理所面对的环境包括内部环境和外部环境。内部环境如组织性质、组 织制度、人员状况和组织文化等。 管理的目标是管理活动的出发点和归宿。现实生活中，具体的管理活动都具有不同的 目标。 管理的基本职能包括计划、组织、领导和控制等。这些管理活动是一切管理活动所共 有的。 管理具有两重性。一是管理的一般性，就是管理普遍存在于一切社会协作生产和社会 公共生活的过程中。二是管理的特殊性，就是不同类型、不同层次、不同环境和条件下的 管理有其特殊和特有的规律。 管理具有目标性。包括组织和群体的目标、层次和结构目标、时间目标和多种价值目 标等。 管理具有组织性。组织是管理的基础，管理是组织的机能。 管理具有创新性。 管理学就是研究管理现象及其发展规律的科学。管理学的基本知识就是有关管理的基 本职能。包括： 决策：决策的基本原则和步骤；决策方法；预测与决策；决策与心理；决策与群体； 决策与思维等。 组织：组织的类型；组织的设计；组织的结构；组织文化。 领导：领导的职能；沟通；激励。 控制：控制的特征和原理；控制过程；控制方法。 管理学知识对提出对策方案的主要影响在于管理的各个职能方面，如制订对策时，要 考虑制订对策的基本原则和人们的承受心理，符合人们认识事物的思维方式；提出对策时， 要建立符合实际的组织机构；在实施对策时，考虑领导作用的发挥，注意沟通的方式，运 用激励措施等；在落实对策时，要加强各个环节的控制，以防止出现偏差等。 如某省的一次申论考试，给定的资料是有关“乡镇政务公开”话题，材料主要从两方 面讲述了乡镇政务公开的内容： 一是政务公开取得的成效，归纳为四条：一是增加了工作透明度，干群之间增加了理 解，减少了误会，化解了矛盾，促使“热点不热、难点不难”。二是改进了作风，提高了 公仆意识，增强了依法办事的自觉性。三是促进了党风廉政建设。实行政务公开，一方面 强化了群众监督和制度约束，另一方面增强了干部的廉洁自律意识，铺张浪费和吃喝招待 明显减少，乱收费现象受到很大遏制。四是有效地推动了各项工作的开展。由于政务公开 维护了群众的民主权利和合法权益，调动了群众的积极性，基层干部办事按照章法进行， 从而使各项工作健康有序地正常发展。 二是当前政务公开存在的主要问题： 1.认识有高低，发展不一样，少数地方呈现出被动应付走形式的状况。由于一些乡镇 领导干部对政务公开的重要性和必要性认识不足，不是把它看成基层民主的一项重要内容， 是公仆应向主人承担的一项责任与义务，特别是有些人总怕家丑外扬，因而很不主动，很 不认真，推一推，动一动，应付了事，在时间上，往往一再延误，在内容上，往往含含糊 糊。 2.政务公开监督小组的组成存在不健全、不规范等问题。主要表现在：一是部分乡镇 人大主席没有参加监督小组。我们在肥西县调查时，接触到三位乡镇人大主席，在监督小 组中都没有位置。中办国办通知规定：“乡镇要成立政务公开监督小组，乡镇人大主席或 纪委书记任组长”。乡镇人大主席不参加监督小组，既不符合中办国办通知，也不利于把 政务公开监督小组的活动与乡镇人大的监督工作紧密结合起来。二是人员偏少，组织不健 全。有的乡镇监督小组只有人大主席、纪委书记、组织委员等人，没有吸收县、乡(镇)人 大代表，村委会、企事业单位的人员，缺乏代表性和群众性。三是由行政人员参加监督小 组，显然不合适。有的地方把副乡(镇)长、财政所长、农经站长、乡(镇)政府办公室主任 都安排进了监督小组，形成监督者与被监督者不分。 3.有些地方政务公开的内容与做法同群众要求不相适应，没有紧紧扣住面向群众、服 务群众、依靠群众这条主线。在公布的内容上，不是想群众之所想。有的把领导人员分工 写得很显眼，而且长期保留，把工作职责和工作目标写得很具体，也很少更换，缺少的就 是群众关心的当前的热点和难点问题，对群众普遍关心和反映强烈的问题往往少有公布或 者很不具体，所以看的人不多，作用也不大。在公布的时间上，不是急群众之所急、对时 间性强的内容未及时公布(例如学校开学时应立即公布收费标准)，而是按部就班地几个月 换一次，紧急事情一多还往往被挤掉。在公开栏的设置上，不是尽量方便群众，便利大家 阅览，有的设在机关大院，公开栏前冷冷清清。有的根本没有考虑和安排如何广开言路、 接受群众监督，相关材料一公布就了事，不注意听取群众意见。 人事考试教育网 根据上述分析，针对当前政务公开中存在的问题，我们从管理学的角度提出以下几点 意见： 第一，进一步健全乡镇政务公开领导小组和监督小组。乡镇政务公开领导小组，目前 一般由党委书记或乡镇长任组长，我们意见还是按规定“成立以乡(镇)长为第一责任人的 政务公开领导小组”，党委则负责统一领导，总揽全局，这样有利于明确职责，各司其职。 至于监督小组，一般应以乡(镇)人大主席为组长，有的也可由纪委书记任组长，现在有一 些乡镇人大主席根本没有参加监督小组，这种情况应当尽快改变。安排人大主席作为监督 小组主要成员。有利于强化其监督职能。监督小组中凡有政府及其机构负责人参加的，应 予调整出去，补充一些县(市、区)乡(镇)人大代表、退休干部以及村支书、村委会主任、 企事业单位负责人，以增强监督小组的代表性与群众性，有利于发挥监督小组的作用。再 就是政务公开领导小组的办事机构也以统一为宜，现在有的地方由党委组织委员承办，往 往兼顾不过来，一般应由党政办公室承担，以落到实处。 第二，政务公开的内容要确保真实、及时，贴近群众。中央“决定”指出，乡镇政务 公开的目的，主要是方便群众办事，接受群众监督。因此，政务公开的内容一定要突出人 民群众普遍关心和反映强烈的问题，容易出现不公正和腐败的问题。在公开栏中，公布一 些单位和职责范围、政策规定和任务、要求，也是必要的，但更应因时因地制宜，就群众 关心的热点、难点问题及时公布。此外，有些重要事项的决策，也可以先预告，听取各方 意见，然后按民主程序做决定。人员调进和干部选拔，也应加以公示，利于群众了解，加 强监督。为了确保政务公开内容的真实性，必须强化监督。正如中办、国办通知所指出的： “推行政务公开制度，核心是加强监督”。首先要加强乡(镇)政府及七所八站的内部监督 制约，保证公开的内容可靠。其次，要加强乡(镇)人大和审计部门的监督职能。再次，要 充分发挥政务公开监督小组的作用，认真审阅政务公开的内容，注意听取群众的反映，有 计划地开展民主评议活动。 第三，要突出抓好财务公开与监督。中办、国办通知指出，乡镇政务公开重点是财务 公开。根据各地经验和中办、国办通知，当前要注意做好以下几项工作：一是政务公开监 督小组为了确保公开内容的真实性，也为了解决好财务管理上的问题，要把财务审核作为 一项重要工作内容，重要财务开支要逐项审查，对违规违法开支要坚决刹住。工程招标投 标和检查验收，监督小组也要承担起监督职责。二是乡镇机关的来人接待标准和支出情况， 都要公之于众，凡是认真这样做的，都有成效，接待费用节省不少，现在看来还有压缩余 地，要继续抓紧抓实。三是要实行定期审计制度。中办、国办通知规定对乡镇财政及各类 基金、资金的收支情况，“依法进行审计监督，并将审计结果公开。”要进一步扩大审计 范围，并将审计结果整改情况及时公布。现在有些地方对审计还有神秘化的看法，由于碍 于情面，审计结果也不大愿意拿出来。今后，应将财务审计和公布结果作为乡镇政务公开 的一项重要内容，通过这一举措促进依法理财，堵塞漏洞。 第四，乡镇政务公开要进一步制度化。乡镇政务公开，中央和国务院有原则要求，各 地在实施中也取得了很多经验。为了使这项工作有领导、有秩序地坚持下去，不断完善起 来，首先要按照中办、国办通知，“明确牵头部门，认真落实责任制”。现在，有的地方 是政府在抓，有的由党委组织部门在抓。我们感到，统一确定牵头部门为好。建议省级统 筹此项工作的领导机关，在深入调查研究的基础上，制定乡镇政务公开实施办法，以利统 一遵循，逐步做到规范化。再就是市、县两级，要加强检查督促，及时传播好的经验，解 决存在的问题，对在政务公开中“有弄虚作假、打击报复、侵犯群众民主权利等违纪行为 的干部，纪检监察机关要追究其党纪政纪责任”。 考生可根据篇幅字数的要求对之简化。 二、行政学提出对策的主要依据 行政是国家权力机关的执行机关行使国家权力、依法管理国家事务、社会公共事务和 行政机关内部事务的活动。行政学就是研究国家行政机关依法有效管理国家事务、社会公 共事务和行政机关内部事务的学科。 行政学就是研究政府机关如何进行有效管理的知识，对于准备参加公务员录用考试的 考生来说，是必须了解的一门科学，因为申论材料所反映的问题其实就是政府相关职能部 门所面临的问题，只不过变成了杂乱的材料，所提出的对策就是相关部门应该发挥的职能， 而且作为一名即将成为公务员的考生，不理解行政机关的基本知识是不能提出有效对策的。 所以行政学的许多知识对于考生非常重要。现简单介绍如下： (1)了解行政学的研究对象和性质；行政学的研究方法；西方行政学的发展和趋势；中 国行政学的发展与特色。 (2)行政职能的含义、特性；行政职能体系的构成；西方行政职能的历史演变，我国政 府职能转变的必然性和必要性；重点掌握我国行政职能转变的基本内容和方向。 (3)行政组织的含义；行政组织与其他组织的区别；行政组织的类型；管理层次与管理 幅度；行政组织的结构；我国政府组织的结构；行政组织的编制管理；西方行政组织理论 的历史发展；我国行政组织的改革。 (4)人事行政的概念；人事管理的任务和原则；人事行政发展的新趋势；西方文官制度 的形成与发展；我国公务员制度的建立和基本内容，重点是了解新颁布的国家公务员法 ；中西公务员制度的比较。 (5)领导和行政领导的概念；行政领导的特点和作用；行政领导者的职位、职权和责任； 行政领导体制的基本类型；我国现行的行政领导体制；领导者的个人素质和能力；领导的 方式、方法和艺术。 (6)行政决策的概念；行政决策的类型；行政决策的基本原则；行政决策的子系统；行 政决策体制的构成要素；行政决策体制的类型；行政决策的程序；行政决策的方式。 (7)行政执行、行政沟通、行政协调和行政监控的概念；行政执行的原则；行政执行的 过程；行政沟通的机制、类型和模式；行政协调的作用；行政协调的类型和方式；行政监 控的要素、过程和方式。 (8)财政管理、公共财政和财政分税制的概念；财政管理的基本内容和作用；国家预算； 税收；财政政策；我国财政管理体制的完善。 人事考试教育网 (9)行政立法与行政立法体制的概念；行政立法的种类；行政立法权限的划分；中西行 政立法体制比较；行政立法的原则、程序和效力。 (10)行政方法的概念；行政方法的分类；行政管理的基本方法包括行政手段、经济手 段、法律手段和思想教育手段；行政技术方法包括定量技术、系统分析、网络规划等。 (11)行政效率的涵义和特点；行政效率的要素和测定的原则；行政效率的标准和方法； 影响行政效率的主要因素；我国行政效率的现状和提高行政效率的途径和方法。 行政学的知识对提出对策的影响在于行政职能的转变，包括转变的基本内容和方向； 在于行政决策中关于决策方案制定的原则和要求；在于行政决策中行政方法的运用是否得 当；在于行政立法中制定法规的原则和方法；其他如行政组织、行政领导和财务行政对于 制订对策的思维方式都有直接的作用。 如某省的一次申论考试，给定的资料是有关“家庭暴力问题”，主要反映了以下几个 问题(家庭暴力的现状)： (一)存在的普遍性，全国妇联 2002 年做过一次调查，结果表明：在 2.7 亿中国家庭中 30%存在家庭暴力，每年大约有 10 万个家庭因家庭暴力而解体，家庭暴力问题的影响已远 远超出了家庭范围，成为社会上普遍存在的问题。 (二)受害者大多是女性，根据相关调查显示在存在家庭暴力的家庭中施暴者九成是男 性，女性作为弱势群体在家庭暴力案件中仍然是主要的受害者。 (三)受害者维权的艰难性，因家庭暴力具有很大的隐蔽性，传统观念上很多人仍然将 其作为家庭内部矛盾来看待，一些人仍然抱着“清官难断家务事”、“不告不理”的态度， 从而被动应付，不能主动积极地去预防制止家庭暴力。从而使对受害妇女的救济和帮助不 够及时，使受害者的维权具有一定的艰难性。 (四)随着社会经济的发展，家庭暴力不断呈现出新的趋势和特点：“冷暴力”、“精 神虐待”等逐渐成为谈论家庭暴力问题时频繁出现的关键词。 从材料当中我们可以确定存在家庭暴力的原因： (一)传统封建思想的影响仍然是产生家庭暴力的主要原因。 封建传统观念是家庭暴力产生的历史原因，虽然新中国早已规定了“男女平等”的原 则，但在家庭暴力事件发生较多的农村落后地区，不少家庭还受“父为子纲、夫为妻纲” 等封建思想的毒害。许多家庭暴力的受害者认为家丑不可外扬、不告不诉。这些思想都助 长了家庭暴力的发生。 (二)我国惩治家庭暴力的法律法规仍然不够完善。 事实上，我国对于家庭暴力并非“无法可依”。我国的刑法、民法、继承 法、妇女权益保障法和治安管理条例等对此都有相关的处罚规定，但是并不完善， 存在着规定不明确、立法分散、原则性强、可操作性差的缺陷，这些都成为了家庭暴力滋 长的原因。 (三)社会变迁所产生的社会压力因素。 根据暴力发生的“压抑诱发”模式，种种因素造成了个体需要的压抑，从而产生严 重的心理冲突，当遇到一定的外界刺激以后，很容易外化为攻击性的行为。中国在近二十 多年经历了巨大的社会变革。社会变革一方面提高了人民的物质文化生活水平，另一方面 也提高了人们的生活竞争压力。当生活的压力积聚到前所未有的程度，在一定因素的刺激 下，就容易外化为家庭暴力的行为。 (四)基层社会防范控制乏力。 家庭暴力向来被视为家庭私事，邻居不劝，社区居委会不告不问，司法机关认为家庭 纠纷无从插手，即使被打得鼻青脸肿，如不构成伤害罪，对施暴者也无法处罚，致使家庭 暴力的施暴者很少得到制裁，从而助长了家庭暴力事件的增长。这些实际上都是对暴力的 默许，是对施暴者的纵容。 (五)心理因素是家庭暴力加剧的最重要原因。 中国妇女报对于家庭暴力原因的调查，55%的调查对象归因于男性的素质差，文化 教育水平低。加之一些受害人往往顾及面子，不愿求助于社会，即使希望有关部门干预， 也只想通过教育来制止丈夫的施暴行为，不愿丈夫受法律制裁，这反而导致家庭暴力的逐 步升级。 根据上述分析，我们可从行政学的角度提出预防和制止家庭暴力的对策： (一)在观念上要树立全新的男女平等观念，加强意识防范。 要加强防范，减少和制止家庭暴力，首先应在全社会广泛宣传和贯彻男女平等基本国 策，树立性别平等观念，破除男主女从、男尊女卑等陈腐观念，形成尊重妇女的社会风尚。 在基层，特别是在司法、执法部门的日常工作中，要对广大妇女进行普法教育，使其认真 对待第一次家庭暴力，要认识到家庭暴力如容忍了一次就会有更多次，而且一次比一次严 重，在遭受暴力时应及时请求居委会社区及相关机构出面协商解决，要尽最大可能保证自 己与孩子的人身安全，如遇危险不应再以“家丑不可外扬”来约束自己，要大声求救尽可 能让邻居听到或寻找机会报警，在受伤后要及时救治，要求医生详细、准确、客观地记录 伤情，为进一步寻求司法鉴定创造条件，最好在第一时间到派出所，请求他们开出验伤通 知书，到指定医院验伤或司法鉴定部门做伤情鉴定，为今后法律救助保留有利的证据。总 之，对待家庭暴力问题我们要在充分认识家庭暴力的危害性的同时，采取有效措施，齐抓 共管，有效地预防和制止家庭暴力，以切实维护妇女的合法权益。 (二)构筑防范网络，增强社会防范，不断拓宽家庭暴力的社会救济范围。 一是在公安基层派出所和 110 报警中心增设“维权报警台”，确保受害者报警后，在 最短时间内，家庭暴力得以制止并得到依法处理。二是设立家庭暴力投诉点，建立社区维 人事考试教育网 权站，开通热线电话，设立投诉信箱，接受妇女群众的咨询和投诉，坚持有访必接，有接 必办，对符合法律援助条件的及时给予援助。三是建立完善伤情鉴定中心并充分发挥其作 用，让需要救助的妇女儿童及时得到伤情鉴定，获取充分的证据，维护受害者权益。四是 加强心理健康咨询工作，让那些工作压力大、心理压抑的人通过心理上的疏导，解除紧张 焦虑状态，防止和避免家庭暴力的产生和发展。五是充分发挥妇女群众自治组织的作用， 满足不同妇女群体多样化需求；同时充分挖掘社区的人力资源和智力资源，组建多种类型 的志愿者队伍，组织开展形式多样的志愿者服务活动，在保障妇女儿童的合法权益，维护 家庭及社会的稳定中发挥积极的作用。 (三)健全和完善相关法律法规，加强法律防范，加强对家庭暴力的司法救济力度。 司法救助是国家救助形式，具有法律强制力，是解决家庭暴力问题的最终救济方式。 首先要从侵权的角度看待家庭暴力，建立夫妻侵权责任，并不是否认夫妻关系存在着 较多伙伴关系的特点，否则就不需要那些调整夫妻人身和财产方面权利和义务的法律规范 了。因此，实施这项制度应周密考虑，区别对待。可以引入各种民事责任形式，例如对婚 姻存续期间承担的民事赔偿判决，受害人要求立即执行的可以执行，受害者只要求加害人 改过不需要立即执行的，可把赔偿判决作为附条件的债务，在将来离婚时执行，不离婚就 不执行。夫妻离婚应逐步以夫妻侵制度来取代历来“照顾”的做法。 第二，强化法律责任，除现行法律规定的造成严重后果的暴力行为应承担刑事法律责 任外，对于更多的轻微伤害，也要明确相应的法律责任。在这方面，各地相应出台了一些 实用的地方性法规。婚姻法的修改可吸收其部分条款。对于执法人员的责任要明确分工， 防止互相推诿，注意各法律文本、条款之间的衔接，填补某些“真空”。明确对家庭暴力 的预防、监督机制，以及对受害妇女的法律援助机制。家庭暴力是社会