12春工商专-徐蓓蓓

江苏广播电视大学 开放教育专科毕业论文 （国有企业与国有资产管理研究） 姓 名： 学 校： 专 业： 年 级： 学 号： 提要：对于国有资产能否管好,国有企业改革能否成功, 国有经济生命力如何这个问题已经越来越成为政府、企业 及广大群众关注的焦点,也成为上至政府高官,下至平民百 姓的热门话题。因为这上接我国经济体制改革成功与否,下 连广大人民群众利益。本文就当前国有企业产生困难的原 因及对策谈些看法。企业国有资产，是国家对企业各种形 式的出资所形成的权益，是国家作为出资人对出资企业所 享有的一种权益。一个企业的良性发展，必将为推动经济 社会又好又快发展起到极其重要作用。但是，随着改革开 放的不断深入，为适应市场经济的发展变化，国有企业体 制与机制必然会发生重大调整与改革。那么，在改革发展 的实际工作中，我们发现，企业单位国有资产流失的问题 日趋严重。因此，如何在新形势下建立完善国有资产监督 管理机制，有效防止国有资产流失，确保国有资产保值增 值，成为当前我们国有资产监督管理工作中的重中之重。 一、国有企业发展及改革中存在的问题 众所周知,我国工业基础差,经济不发达,建国初期国有经济只有少量的解放区 军工企业和接管部分官僚垄断资本企业,这些企业规模小,资产量少。据不完全 统计,1952 年我国国有资产总额只有 12986 亿元。经过建国后 40 多年来的经济 建设,我国的国有经济不断发展壮大,特别是改革开放以来,国有经济得到高速的 发展,国有资产越来越雄厚,到 1995 年底,我国国有资产已经达到 5.7 万亿元,其 中经营性资产 4.5 万亿元,非经营性资产 1.2 万亿元,统计表明,1949 年以来,国 有资产平均每年递增 12.4%,其中 1980 年以来平均每年递增 14.5%,1990 年至 1995 年平均每年递增 17.9%。 国有经济所创造的财富维持了国家机关的正常运转,壮大了国防力量,保证了 国家的安全,促进了两个文明建设。可以说没有国有经济的物质基础,就没有社 会主义政权的巩固。 但是国有经济的发展也同其他所有制经济一样,不是、也不可能是直线上升的,有 时也带有明显的阶段性。这种阶段性既受国有经济政策、政治环境制约,也与国 际环境有着密切的联系,当然也有自然环境的影响。可以说,建国以后我国在相 当长的一段时期内实行计划经济的管理手段,在当时我国工业化程度低,生产力 水平不高,供应不足的情况下,是适合我国国情的,对我国经济的发展起到了积极 的作用,不但解决了占全世界 1/5 人口的吃饭和就业问题,而且为我国改革开放 打下了坚实的经济基础。但是随着科学的进步,技术的发展,生产力水平的提高, 国内、国际经济、政治环境的变化,继续沿用计划经济的管理手段,继续实行原 有的管理体系,已经不能适应我国生产力发展的需要。因此,出现了国有企业经 济效益滑坡,亏损面逐年增大的趋势,据不完全统计,全国独立核算的国有工业企 业亏损面 1992 年1995 年分别为 22.7%、29.8%、32.7%、33.5%,1996 年上半 年则达到 43.3%,并且 1996 年一季度出现了全国性的整体亏损,国有资产的损失 数额也逐年增大,据 1994 年全国开展清产核资的 12.4 万户国有企业的不完全统 计,全部资产损失达 2231.1 亿元,全部资金挂帐 22069 亿元,损失与挂帐合计达 4438 亿元,占这些企业全部资产的 10.7%。 上述问题的原因是多方面的,许多专家学者提出了不少看法,有的归结为管理体 制落后,政企不分,政资不分;有的归结为企业目前存在三座大山:负债过高,冗员 过多,社会包袱过重;有的认为主要是企业管理混乱,管理水平低。上面这些观点 都有一定的道理,都是从不同角度提出的。我个人认为,其中最重要和最直接的 原因是管理制度不顺,企业管理落后。虽然近 10 多年来,我国对国有企业的改革 已经采取了许多措施,包括:放权让利,推行承包经营责任制,实际两权分离,进而 到建立现代企业制度,什么药方都用过了,但成效并不十分突出,究其原因,最根 本的就是以往这些改革,停留在企业层面的多,政府层面的少,浅表性的多,深层 次的少。因此,必须抓住问题的本质,改革才能见成效。 二、国有企业改革的关键在于建立起科学的国有资产管理、监督和营运体系 如上所述,当前国有企业改革成效不明显的主要原因是国有资产管理体制改革 滞后,政企不分、政资不分仍困扰和阻碍着企业的发展。 传统的体制下,国有资产所有者的职能被政府部门分割,造成了产权管理的多 元化,政府各部门都可以所有者的身份向企业发号施令,政出多门、多头管理,企 业要对多个政府部门负责,但却没有哪个部门真正对国有资产的保值增值负责任。 由于所有者的责任主体不明确,企业缺乏应有的监督的约束,尤其是那些直接归 各级政府管理的大企业集团,其产权归政府所有,但政府是由各综合经济管理部 门行使管理职能的,由于政府没有授权由哪个部门进行监管,结果是政府哪个部 门都可以管企业,但谁都管不了,谁都不负责任。政府对企业的情况完全靠听汇 报,对企业的内在情况不清楚,结果不出问题则可,一出问题就大得不得了,就要 关闭乃至破产。 那么国有企业如何进行改革?这方面中央有了明确的规定,即对国有资产实行 国家统一所有,政府分级监管,企业自主经营的体制”。目前,理论界、学术界对 于从建立国有资产管理委员会及其办事机构,到中间或中介性的国有资产经营公 司,再到生产经营企业三个层次的国有资产管理体制的框架,在认识上是统一的。 近年来,各地也根据实际进行了大量的探索,目前全国已有上海、河北、内蒙古、 吉林、安徽、浙江、青海、陕西、重庆、湖北、广西等 11 个省、市、自治区及 深圳经济特区先后建立了新的国有资产管理体制。尽管各地做法不尽相同,但新 的管理体系基本上是按照三个层次的框架建立的。其大致情况是:在省(直辖市)、 自治区政府一级成立了国有资产管理委员会(简称国资委),下设国有资产管理办 公室(简称国资办);在中间层建立资产经营公司;在下层是由企业群组成。这三 个层次,在上层通过国资委直接管理资产经营公司,而不是靠各部门分工把关,这 样既能实现将政府各部门的社会经济管理职能与资产所有者职能分开,又直接加 强了对资产经营的监督和领导,形成了有效的制约机制;在中间层建立了国有出 资人制度,为资本运营构建合格的载体,使企业对投资主体负责,投资主体对出资 人负责,出资人向政府负责,实现了国有资产监管职能与国有资产经营职能的分 离;在下层由国有独资企业、国有控股、参股及合资企业群组成,这些企业根据 国家法律拥有法人财产权,具有企业法人资格,依法自主经营、自负盈亏、照章 纳税、独立承担民事责任,并具体承担国有资产保值增值的任务,从而实现了国 家终极所有权与企业法人财产权的分离,理顺了政府与企业的关系,初步实现了 政企分开。 实践证明,这三个层次管理体制的推行和不断完善,对于从深层次上改变政企 不分,政资不分,多头管理的局面是可行的,也是成功的。具体可以从深圳和上海 改革的成效得以说明。 深圳是全国最早建立三个层次国有资产管理、运营体系的城市。早在 1987 年 7 月该市就成立了市属企业国有资产投资管理公司,主要负责市属企业国有资 产的产权管理及运营,成立初期也行使国有资产管理的职能。随着改革的不断深 入,1992 年 9 月深圳市又成立了市国有资产管理委员会,一年后成立了市国有资 产管理委员会办公室,作为市国资委的常设办事机构,专门行使国有资产的行政 管理职能。经过几年的探索,目前已经初步形成了市国有资产管理委员会(下设 国资办)市级国有资产经营公司企业群”三个层次的国有资产管理 经营新体制。 三个层次的国有资产管理体制建立以后,该市采取了许多行之有效的措施保 证其顺利运行。包括按经营规模、效益水平对企业进行分类定级;按行业类别和 效益实行企业利润分类上缴办法;实行企业无行政主管部门制度;向国有控股企 业和全资企业委派产权代表,参与企业重大问题决策,监管国有资产运营,率先建 立现代企业制度,强化企业管理,加强企业内部约束和政府对企业监管等。到目 前为止,已正式颁布深圳经济特区股份有限公司条例、深圳经济特区有限 公司条例、深圳经济特区股份合作公司条例等几十个法规和规章,尤其是 1995 年该市深圳经济特区国有资产管理条例的出台,标志着国有资产管理 法规、规章体系日趋完善,为现代企业制度规范运作打下了基础,取得显著的效 果。截止 1998 年底,深圳市属国有企业的净资产为 3477 亿元,自 1980 年以来每 年递增 53%,1998 年实现利润 51 亿元,实现了国有资产保值增值。 上海市 1993 年按照三个层次建立新的国有资产管理运营体系后,到 1995 年底,先 后将 33 家主管局撤销转制为经营公司或控股公司,并使国有资产管理体制改革 与政府机构改革、人员分流结合起来,把撤局、组建公司、改制和授权经营同步 进行,将管资产、管人相一致原则与党管干部原则相统一,并享有对控股公司的 监管权、考核权、奖惩权与收益权。 上海市通过国有资产管理体制的改革和实践,实现了较大范围国有企业存量资 产的调整和城市面貌的改观。一方面,以控股公司的产品为龙头,以产权为纽带, 组建了一大批企业集团,实际专业化协作,发展社会化大生产;另一方面,通过退 城进郊、土地置换和盘活资产存量等措施,进行企业技术改造和资产重组,实现 了优势企业的低成本扩张,城市的市政、公用设施和文化事业也得到了快速发展;再 是通过企业间相互持股和环形持股,一大批企业由工厂制改变成为股份公司或有 限责任公司,增强了凝聚力和约束力,培育和发展了行业优势。 上海纺织控股集团公司组建后,对市区工厂进行调整和土地置换,新办第三产 业 1200 多个,合资企业 240 个,改组有限责任公司 14 个,股份有限公司 4 个,关 停并转企业 196 家,撤销 138 家,原所属国有企业由 320 家减少到 180 家,妥善分 流下岗的 17 万人,控股公司由原 55 万人减少到 38 万人,继招收 18 名空中乘务 员的空嫂旋风”之后,又相继推出了成千上万的呼嫂寻呼台”、“巴嫂(巴士)”、 地嫂(地铁)”等服务行业,为上海减员增效战略的实施,提供了成功的范例。 三、加强对企业的监督,坚持改革与加强管理相结合 当前在认识上有个误区,似乎体制改革了,就一通百通,一顺百顺,企业效益自 然会提高,这种看法是片面的。光讲改革,不讲管理,改革是无法成功的,改革的 目标也无法实现。事实上,当前国有企业管理弱化,管理混乱,损失严重,已经到 了十分严重的地步,据国家有关部门抽样调查显示,80%以上的亏损企业是管理不 善造成的。就我省而言,在前几年清产核资中暴露的损失中,决策失误千万的损 失比重较大,当中尤以对外投资最为突出。现在有的企业对外投资未经充分论证,盲 目性较大,结果投资之时就是亏损之日。还有的盲目设点拉线,投资链条长,结果 连自己有多少个子孙都搞不清楚。此外盲目借出款项,盲目对外担保,出现严重 的风险。值得一提的是,在中外合资合作企业中,由于外商资金不到位,有的是合 资、合作企业设立后,以合资、合作企业的名义借款(或担保)作为外商投入资金,结 果一旦造成损失债务全由中方背起来,这种例子也是不少见的。造成这种情况的 原因既有水平问题,也有管理问题,但是最重要的是应建立起激励和约束机制,使 企业厂长(经理)感到有压力。现在企业经营状况的好坏并没有与经营者的利益 直接挂起钩来,经营好了没有得到实惠,经营差了也不负责任,出了问题只要自己 没把钱装腰包仍然万事大吉,这个单位搞不好调到另外一个单位去照样可以当官,这 样的一种机制打击了先进,保护了落后,也出现了一些投机钻营和短期行为。我 认为,加强管理应该坚持内部和外部相结合的方针,内部管理主要是提高管理水 平,建立内部控制制度,但是内部人控制制度目前很难奏效,因为现在是厂长经理 说了算,你要么坚持原则看饭碗,要么保饭碗说假话。因此,加强政府对企业管理 尤其重要,但加强管理并不是捆住企业手脚,不能采取计划经济那一套行政办法, 而应该用政策进行规范,用制度约束和监督考核的办法。 最近几年深圳市对资产经营公司和市属企业的管理方面有许多独特的做法。 首先,该市人大通过了深圳经济特区国有企业法定人代表任期经济责任审计条 件,加强了企业法定代表人任期经济责任的监督,客观、公正地评价其经营业 绩,保障了国有资产的安全与增值;其次是采取下派财务总监的办法,财务总监不 但可以列席企业董事会议,了解企业运作的全过程,而且审核财务报表、监督资 金运作情况,真正达到监督的目的。深圳市加强企业管理、监督,企业效益不断 提高,即使遭受金融风波和自然灾害的冲击比较严重,1998 年度仍然实现利润比 1997 年度上升。事实说明,只要坚持改革与管理相结合,企业不但可以走出困境,而 且能够创造较高的经济效益。 四、国有企业改革应坚持实事求是的方针 国有企业改革涉及到方方面面的问题,情况非常复杂,当前要注意防止和克服 以下几种倾向。 （一）是不能盲目追求速度。当前有的地方为了赶速度,不顾客观实际,搞指令 性计划,要求在一段时间内全部完成改制计划。应该说,改制有个计划是对的,但 计划应该实事求是,要因地制宜,不能强求一致,要成熟一个转一个。否则即使转 了,也是换汤不换药。 （二）是改制应讲究实效。现在有的企业改制图形式,赶时髦,为组建企业集团 搞拉郎配;改变主管厅(局)为公司,把牌子一换,结果机构没变,管理方法没变,职 能也没改变;组建经营公司不但未能减少行政干预,而且增加了新的婆婆。这些 不讲究实际的改革,不但起不到应有的作用,反而劳民伤财。 （三）是改制应采取多种形式。现在有一种误解,似乎一搞改制就只有搞贴身经 营”,搞员工持股;一搞抓大放小就只有卖企业。于是出现了不顾企业和职工的 反对,把本地好企业全卖光,似乎卖得越彻底越好。有的企业借改制之机化公为 私,最近朱总理就曾两次对安徽扬子集团改制中化公为私问题进行指示,提出这 种改制”问题很多,父职子继,把国有企业变成家族企业,要严肃处理,吸取教训。 （四）是要正确认识国有经济。现在有的人把国有企业存在的困难和问题都归 结到所有制问题,有的甚至怀疑公有制的优越性,这是十分片面的。任何所有制 都有优劣,关键是如何去扬长避短。就西方发达的资本主义国家而言,他们许多 现代大企业大多都是委托聘用的经理人员作为其代理人控制企业经营,他们本身 也并没拥有企业产权,但他们对于不属于自己所有的他人财产,为什么能够兢兢 业业,尽智竭力呢?其奥妙在于有一个经理市场和企业家职业利益风险机制。企 业家是一种资本化的商品,一旦经营失败,不但资本家要跳楼,企业家也要跳楼。 西方这些先进的管理方法和经验,是值得我们吸取的。对于我国的国有企业而言,随 着我国市场经济的逐步完善,随着国有资产新体制的建立和企业激励约束机制的 形成,我国国有企业是可以也是能够办好的。 五、国有企业经营者激励约束概念 （1）激励约束的概念 激励约束是激励约束主体根据组织目标，人的行为规律，通过各种方式去激发 人的动力，同时通过一些规则规范人的行为，使人产生内在的动力与要求，尽 可能得迸发出积极性，主动性与创造性，朝着激励主体所期望的目标前进的过 程。激励与约束有不同功能，二者相辅相成。没有激励，人的积极性就无法调 动起来；没有约束，人们就不会对他的经济后果负责任。在实际过程中，只有 找准激励和约束的平衡点，才能充分调动经营者的积极性并与所有者利益实现 一致。 (2).国有企业经营者的激励约束概念 对于国有企业经营者的激励约束，就是约束主体根据国有企业的目标，经营者 需要及其变化趋势，采取措施，满足其合理合法的需要，并予以强化；限制不 正当的或非法的需要，使之弱化，以引导国有企业经营者朝着所有者期望的目 标努力。 (3).规范国有企业经营者激励约束体制的意义 国有企业是我国国民经济的支柱，控制着关系国计民生的命脉，是保障我 国社会稳定，国力强盛，民族凝聚的关键。同时它也是稳定社会，保证人民基 本的工作和生活需要的最主要力量。而国有企业经营者的经济行为，关系着国 有企业的发展，关系着国家财产能否不受损失并且最大程度的保值增值。 对于国有企业经营者来说，由于国有企业在我国经济体制中的地位，这也 决定了经营者有多元性的任务和职责。首先，国有企业经营者需要让企业生存 发展，创造更多的利润，并且不断提高其在国内国际上的竞争力；另外，国有 企业是壮大国有经济，提高综合国力的物质基础，是加快发展，实现民族伟大 复兴的有力保障，这也决定了国有企业经营者的历史使命。同时，由于国有企 业在一定的范围和特殊情况下，需要承担政策性义务，实现社会经济稳定，因 此也就需要国有企业经营者承担社会责任。 在社会主义初级阶段和社会主义市场经济条件下，国有企业性质决定了国有企 业经营者具有和一般企业经营者不同的身份和特点。国有企业经营者是全民财 产的所有者之一，又是全体人民委托其经营国有资产的代理人。由于和国有资 产是间接关系，他不可能像财产的真正所有者那样有动力去关心资产的保值增 值，也不会像财产的真正所有者那样去自觉的约束自己。由于全民财产的委托- 代理环节多，对国有企业经营者的激励约束会层层弱化，经营者对财产的实际 占用和利用在缺乏一定约束的条件下就有可能失控，侵犯所有者权益，使全民 财产受到侵蚀，导致国有资产流失。 六、企业国有资产管理存在的主要问题 (一)是国有资产管理意识淡薄。一些企业领导和管理者缺乏企业资产监管 意识，在资产管理上没有建立起一套行之有效的监管制度体系；一些企业只依 赖于会计人员，往往造成企业资产监管工作的缺位，难于评价和确保企业资产 经营的成效；还有一些企业资产产权关系不清晰，对企业资产没有进行清理登 记、造册归档、专人负责；资产管理不规范，对资产收益分配没有有效监督， 资产处置随意性大，会计核算不准确，造成资产帐帐、帐实、帐卡等方面不符 的问题，出现资产流失的现象。 (二)是国有资产在企业改革改制中流失。在企业资产处置方面，没有按国 家有关部门规定合法评估，公开、公平、公正地处置，有的资产虽然公开挂牌 拍卖，由于卖方与竞买人合伙串通使之流拍，造成企业向有关部门提出报告降 价拍卖。有些企业为了筹集企业职工改制资金，把有的资产由卖买双方协议转 让，从而形成中饱私囊的问题。有的甚至低价分给职工用于置换身份资金补偿。 有的利用企业重组、撤并、合资等方式，转移、截留、侵吞国有资产。有些企 业打着改革的“ 幌子” ，采取 “换汤不换药”的办法，把部分资产分割在多个经营 性企业，变相挪用国有资金，造成资产流失。 (三)是国有资产在运营管理中流失。由于企业实行市场化改革，企业受长 期国家政策性补贴的影响，资产管理粗放，监督弱化，加上职工思想受改制的 影响，使一些企业在资产运营管理中出现问题。如挪用收购资金投资固定资产 造成损失，对仓库、厂房、机器设施等缺少有效正常的维修、保养，造成资产 损坏不能使用。 七、防止企业国有资产流失的主要对策 第一，组建国有资产监管机构。要求单位一把手负总责，人员由财会、审计、 纪检监察、物资管理部门负责人、资产所在单位法人代表组成。具体负责对本 企业资产购建、处置、清查、保值增值、监督检查等方面的职能，形成一个由 决策者、监督者、经营管理者组成的国有资产监督管理构架。 第二，落实国有资产监管工作目标责任。要把国有资产管理纳入各企业年终 目标管理考核指标范围，对资产管理规范，工作到位，实现保值增值的单位和 责任人给予表彰奖励，反之，要追究行政或法律责任。 第三，精心选好企业法人和管理者。为企业管好资产，搞好经营，要按照 “公开、公平、竞争、择优” 的原则选好企业法人和管理者，把具有较强政治意 识、大局意识和责任意识，具有团结协作、爱岗敬业、诚实守信、廉洁守法精 神的人选拔和任用到法人代表和管理岗位上来。要放眼外部，如在大学毕业生 中录用人才，为企业经营和发展提供人才和智力保障。 第四，建立国有资产管理绩效评价考核目标责任制。要制定考核办法，明确考 核项目和指标，对经营性企业要突出土地、房屋、机器设备等为重点的资产管 理。对合资(股份) 企业要突出对投资资产、土地、投资收益等为重点的资产管 理。要规范考评内容。考评内容应包括各单位制度建设、管理机构、资产购建、 处置、评估、报告、奖惩等方面。通过考评考核，增强资产管理水平。 第五，健全和完善国有资产管理各项制度。要加强会计核算，对资产的增加、 减少、运营、存量等方面进行全程监督管理。对资产增加要健全原始资料，建 立登记好台帐；对资产减少要检查是否存在人为造成损失；对资产运营，建立 从资产的投入到产出运行的管理机制；对资产存量进行全面清查登记，做到帐 帐、帐实、帐卡相符；要规范企业产权转让行为，对企业转让的资产，必须先 在企业管理层次研究同意或职工代表会议通过，选择有资质、市场诚信好、合 法经营的中介评估机构进行评估，实行公开挂牌拍卖，实行“阳光操作” 。要定 期或不定期地进行资产清查核对，每个企业要自查自纠资产管理中存在问题和 漏洞，通过清查和自查，及时发现问题，提出整改意见，抓好措施落实、以真 正达到堵住国有资产流失的“黑洞” 的既定目的 从资产的投入到产出运行的管理机制；对资产存量进行全面清查登记，做到帐 帐、帐实、帐卡相符；要规范企业产权转让行为，对企业转让的资产，必须先 在企业管理层次研究同意或职工代表会议通过，选择有资质、市场诚信好、合 法经营的中介评估机构进行评估，实行公开挂牌拍卖，实行“阳光操作” 。要定 期或不定期地进行资产清查核对，每个企业要自查自纠资产管理中存在问题和 漏洞，通过清查和自查，及时发现问题，提出整改意见，抓好措施落实、以真 正达到堵住国有资产流失的“黑洞” 的既定目的。 积极探索国有资产管理的有效途径。无论从政企分开、使国有企业走向市 场、保证国家作为所有者的权益、防止国有资产的流失的需要看 还是从国有 资产需要不断流动、重组提高国有资产运作效率的要求看 都提出了一