3财政学(第三章)--财政支出规模与结构分析

第三章第三章 财政支出规模与结构分析财政支出规模与结构分析 第一节 财政支出分类 我国现行财政支出功能分类 按财政支出功能分类，又称按国家职能分类，过去称为按费用类别分类。 2007 年前，依据国家职能,分别将财政支出分为经济建设费、社会文教费、国 防费、行政管理费和其他支出。 2007 年 1 月 1 日起实施政府收支分类改革。 改革后的政府收支分类体系由“收入分类” 、 “支出功能分类” 、 “支出经济分类” 三部分构成。 支出功能分类主要反映政府各项职能活动及其政策目标。 根据市场经济条件下政府职能活动情况及国际通行做法，将政府支出分为类、 款、项三级。 类级科目综合反映政府的职能活动； 款级科目反映为完成政府某项活动的某一方面的工作； 项级科目反映为完成某一方面工作所发生的具体事项。 政府收支分类科目(2012)，支出功能分类科目中“类”的设置：201 一般公共 服务、202 外交、203 国防、204 公共安全、205 教育、206 科学技术、207 文化体育与传媒、208 社会保障和就业、209 社会保险基金支出、210 医疗卫 生、211 节能环保、212 城乡社区事务、213 农林水事务、214 交通运输、215 资源勘探电力信息等事务、216 商业服务业等事务、217 金融监管等事务支出、 218 地震灾后恢复重建支出、220 国土资源气象等事务、221 住房保障支出、 222 粮油物资储备事务、227 预备费、228 国债还本付息支出、229 其他支出、 230 转移性支出。 我国现行财政支出经济分类 按财政支出产生效益的时间分类，这是现代公共经济学研究财政支出分类的主 要方法。 分为经常性支出、资本性支出、净贷款三大类。 2007 年 1 月 1 日起实施政府收支分类改革后，支出经济分类设置类、款两级科 目。 1.经常性支出 维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所必需的支出，主要包括人员经费、 公用经费及社会保障支出。 经常性支出直接构成当期公共产品的成本，社会直接受益或当期受益，从理论 上说，其补偿方式应该是税收。 2.资本性支出 用于购买或生产使用年限在一年以上的耐用品所需的支出。其中有用于建筑厂 房、购买机械设备、修建铁路和公路等生产性支出，也有用于建筑办公楼和购 买汽车、复印机等办公用品等非生产性支出。 社会当期受益并长期受益，资本性支出的补偿方式主要有税收和国债。 政府收支分类科目(2012)，支出经济分类科目中“类”的设置： 301 工资福利支出、302 商品和服务支出、303 对个人和家庭的补助、304 对 企事业单位的补贴、305 转移性支出、306 赠与、307 债务利息支出、308 债 务还本支出、309 基本建设支出、310 其他资本性支出、311 贷款转贷及产权 参股、399 其他支出。 按财政支出与经济活动的关系分类 购买性支出与转移性支出 以财政支出是否与商品和服务相交换为标准，可将全部财政支出分为购买性支 出和转移性支出两类。 购买性支出直接表现为政府购买商品和服务的活动，包括购买进行日常政务活 动所需的或用于国家投资所需的商品和服务，前者如政府各部门的事业费，后 者如政府各部门的投资拨款。政府通过购买并运用这些商品和服务来实现国家 的职能。 转移性支出直接表现为政府资金无偿的、单方面的转移，如补助支出、捐赠支 出和债务利息支出等。 第二节 财政支出规模分析 衡量财政活动规模的指标反映财政活动规模的两个指标 衡量财政活动规模可以用财政收入和财政支出的绝对数量指标来表示。 但通常是以两个相对指标来表示，即财政收入占 GDP (或 GNP)的比重和财政支 出占 GDP (或 GNP)的比重。 1.财政支出增长率，以 G(%)表示。当年财政支出比上年同期财政支出增长的 百分比，即同比增长率。用公式表示为： 2.财政支出增长的弹性系数，以 Eg 表示。财政支出增长率与 GDP 增长率之比。 弹性系数大于 1，表明财政支出增长速度快于 GDP 增长速度。用公式表示为： 3.财政支出增长边际倾向，以 MGP 表示。 财政支出增长额与 GDP 增长额之比。表示 GDP 每增加一个单位的同时财政支 出增加多少，或财政支出增长额占 GDP 增长额的比例。用公式表示为： 美国财政支出增长弹性和增长边际倾向 Eg（系数） MGP（） 总支出 民用支出 总支出 民用支出 1890-1929 1929-1950 1950-1970 1970-1980 1.7 1.9 1.6 1.1 1.8 1.2 1.8 1.2 10.9 30.4 35.9 34.6 9.0 18.5 26.5 30.7 财政支出规模增长变化的一般趋势瓦格纳法则 一般认为，对公共支出增长的最早解释是 19 世纪德国经济学家与财政学家瓦格 纳（Adolf Wagner）给出的。他考察了当时欧洲国家、日本、美国的公共支出 记载后发现，这些国家公共支出的变化趋势是一致的，即不断增长的趋势。 19 世纪德国财政学家瓦格纳最先提出财政支出扩张论，他的研究成果被后人 称为“瓦格纳法则” ，即随着人均收入的提高，财政支出占 GDP 的比重也相应随 之提高。 瓦格纳把导致政府支出增长的因素分为政治因素和经济因素。 所谓政治因素，是指随着经济的工业化，正在扩张的市场与这些市场中的当 事人之间的关系会更加复杂，市场关系的复杂化会引起对商业法律和契约的需 要，并要求建立司法组织执行这些法律。这样，就需要把更多的资源用于提供 治安和法律设施。 所谓经济因素，是指工业的发展推动了都市化的进程，人口的居住将密集化， 由此将产生拥挤等外部性问题，这样也就需要政府进行管理与调节工作。 此外，瓦格纳把对于教育、娱乐、文化、保健与福利服务的公共支出的增长 归因于需求的收入弹性，即随着实际收入的上升，这些项目的公共支出的增长 将会快于 GDP 的增长。 虽然瓦格纳只是笼统地谈到进入工业化发展阶段之后的一般情形，并没有清楚 地说明国家活动规模不断增长的理由，但他的有关发展期间政府支出份额不断 上升的理论，在市场经济中已经得到了较为充分的证实。 瓦格纳的公共支出增长法则提出后，对公共财政理论的研究起到了重要影响。 后来的许多财政学家也都把这一广为奉行的规律作为分析起点，从不同角度提 出了关于政府支出增长的建设性理论。 财政支出规模增长变化的一般趋势梯度渐进增长理论 经济学家皮考克(Alan T. Peacock)和韦斯曼(Jack Wiseman)在 1961 年出版的 联合王国公共支出的增长书中，对英国 1890-1955 年间政府支出增长进行 了研究，提出了公共支出的“梯度渐进增长”论，以说明政府支出的增长趋势。 该理论认为，公共支出增长的原因有两个方面：一种是正常时期的内在原因， 即在社会的正常发展时期，政府支出增加与 GDP 增长呈一种线性关系。另一个 原因是政府在非正常时期的外在原因，例如政府在遇到战争、自然灾害与其他 社会灾难时，私人投资和消费能力下降，为了稳定社会和发展经济，政府不得 不急剧增加支出。 当社会恢复正常后，宏观税负水平和财政开支都难以回到原来的水平上。因此， 每一次较大的经济和社会动荡，都会导致政府公共支出水平上一个新的台阶。 他们假定：政府喜欢多花钱，公民不愿意多交税，公民所能容忍的税收水平就 是对政府开支水平的约束条件。 公共支出增长的内在因素： 第一，在正常情况下，公民对“可忍受”的税收负担是十分稳定的，即“租税 容忍水平”是稳定的。政府的公共支出是比较稳定的。 第二，随着经济的不断发展，国民收入的提高，以不变税率征收的平均税收往 往也会随之而提高，公共支出的绝对规模是增加的，但是相对规模并没有发生 变化。 第三，考虑到在税收中累进的所得税占整个税收中的比重越来越大，因而随着 国民收入的增长，税收收入的增长速度会大于国民收入的增长速度，从而使得 公共支出的增长既有绝对规模的增长，又有相对规模的增长。 公共支出增长的外在原因： 是指社会动荡对公共支出造成的压力，它是政府支出增长超过 GDP 增长速度的 主要原因。当社会出现较大的动荡时，如出现战争、经济危机时，处理这些突 发性事件需要大量的经济资源，因此公共支出需要大幅提升。 2002 年 2 月 4 日，美国总统布什向国会提交了 2002 年度预算法案。受“911” 事件的影响，2002 年度联邦政府支出拟达到 2.12 万亿美元，比 2001 年增加了 3.7%；特别是国防开支和国内安全预算大幅增加，达到 3790 亿美元，比 2001 年增加 14.5%，为过去 20 年来的最高增幅，其中，陆、海、空军预算分别增加 14.5%、9.5%和 13%，总额为 3050 亿美元，主要用于给军人加薪，购买精密武 器、无人驾驶飞机和其他高科技装备等。由于预算法案带有明显的军事倾向， 这个法案又被称为“战争法案” 。资料来源刘怡财政学37 页。 由于在特别时期，纳税人有可能接受更高水平的税收负担，使得政府提高公共 支出水平的愿望得以实现，当这种社会激变过去之后，由于政府不会轻易容许 已经上升的“租税容忍水平”下降到原有的水平，政府公共支出下降后的水平 依然会比激变前高，在此基础上公共支出继续以稳定的方式向前发展。 他们认为，由于社会突发性事件的出现，会造成三个方面的影响，这三个方面 的影响导致了公共支出的增长按照梯度渐进的情形发生。 第一，替代效应。皮考克和韦斯曼认为，在战争等突发性事件出现时，社会公 众能够忍受比平时更高的租税水平，当税收大量增加以满足公共支出需要时， 相应地整个社会的私人支出就减少了，这种公共支出替代私人支出的现象被称 为“替代效应” 。 在社会动荡结束之后，公共支出并不会相应减少至动荡前的水平，原因是：由 于社会动荡造成的后果还需要政府去处理，这种如重建、抚恤、债息处理等事 务需要大量的开支。一个典型的事例是，当战争结束之后，政府往往会有大量 的债务，从而负担沉重的还本付息的任务。因而，政府的公共支出水平不会因 战争结束而大幅度回调。 第二，审查效应。社会突发性事件的出现，往往会暴露社会存在的许多问题， 这些问题使人们认识到解决这些问题的重要性，在这种情况下，社会成员就会 同意增加税收，以满足为解决这些问题所需的财政资金需求。 第三，集中效应。在正常时期，中央政府和地方政府的职责分工相对而言是固 定的，中央政府想提高自己在财政权力方面的控制，从而削减地方政府自主权， 集中更多的财政资金，会受到人们的普遍反对。但在社会动荡时期，中央政府 的这种做法却容易受到社会的认同，中央政府职能的扩大增大了公共财政收支 的规模。这时，集中效应就出现了，由于集中效应的出现，使得政府的公共支 出规模趋向于进一步增长。 财政支出规模增长变化的一般趋势鲍莫尔法则 鲍莫尔认为，随着经济的发展，既定数量的公共产品相对于既定数量的私人产 品其价格会上升，如果对于公共部门活动的需要是无弹性的，就必然会形成公 共支出增长的趋势。这一法则有时被称为“相对价格效应” 。 鲍莫尔把国民经济分成两个部门：生产率不断提高的部门(进步部门)与生产率 增长缓慢的部门(非进步部门)，前者是指由于技术进步及规模经济造成人均劳 动生产率大幅提高的部门，如制造业；后者是指和进步部门相比，劳动生产率 提高缓慢的部门，如服务业与政府部门。 在进步部门中，劳动只是一种基本手段，它被用来生产最终产品，因而劳动可 以由资本来替代，如以机器代替劳动力，而不影响产品的性能。在非进步部门 中，劳动本身就是最终产品，因而劳动投入的减少就可能引起产品性能的改变， 如中央政府和地方政府的服务、手工业等劳动密集型产业都可以称为非进步部 门。这些部门的劳动生产率并不是没有可能提高，而是以很低的速度提高。 进步部门的劳动生产率的提高会导致工资率的提高，假定这种提高和劳动生产 率提高是同步的。为了防止劳动力从非进步部门流向进步部门，非进步部门的 工资率也必须相应提高，其增长率与进步部门的工资增长率保持一致。考虑到 非进步部门的生产率提高缓慢，因而其单位成本会上升。它意味着相对于进步 部门而言，非进步部门下一时期的生产成本是要增加的。 于是，鲍莫尔认为：如果公共部门的生产率增长比其他经济部门的生产率低， 而公共部门的工资水平又要和其他经济部门的工资水平保持同步增长，在其他 条件不变的情况下，公共支出将会增加。 我国财政支出规模发展变化的特殊性 我国改革开放后财政支出增长的基本特征 改革开放后，我国财政支出除 1980 年、1981 年两年负增长外，其余年份均为 正增长，年均增长速度“六五”时期 10.3%， “七五”时期 9.0%， “八五”时期 17.2%， “九五”时期 18.4%， “十五”时期 16.2%，所以，财政支出增长率基本 上是一条波折上升的曲线。 1978-2011财 政 收 支 变 化 (亿 元 ) 0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 1978 1980 1985 1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011财 政 收 入 财 政 支 出 中国财政支出占 GDP 比重呈先逐年下降然后又逐年回升的特征。1995 年以前下 滑，1996 年停止下滑，1997 年开始回升且速度较快。 1978-2011财 政 支 出 占 GDP比 重 ( ) 30.8 27 22.2 16.515.6 13.913.1 12 11.211.111.712.8 14.7 16 17.218.318.117.818.318.618.7 19.9 22.422.423.1 0 5 10 15 20 25 30 35 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 我国财政支出规模发展变化的特殊性 我国财政支出占 GDP 比重发展变化原因的分析 在经济体制改革前，我国财政支出占 GDP 的比重是比较高的，这是由当时的计 划经济体制决定的。 经济体制改革后，为调动微观主体的积极性，实行向国有企业让利和提高城乡 居民收入的政策，财政收入增长放慢了，财政支出增长弹性和增长边际倾向出 现了下滑。 随着经济改革的逐步到位和 GDP 的增长，财政支出增长由下滑转为回升。 Eg、MGP 以及财政支出占 GDP 的比重都是 1996 年停止下降，1997 年开始回 升。 中国财政支出增长弹性和增长边际倾向 年份 Eg（系数） MGP （） 1978 1980 1985 1990 1995 1997 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2.50 -0.35 0.71 0.93 0.68 1.49 1.93 1.81 1.72 0.92 0.88 1.26 66 -11 17 16 8 17 28 29 30 17 20 23 2009 2.51 50 财政支出的影响因素及合理规模选择的路径 影响财政支出规模的宏观因素分析 1.经济性因素 主要指经济发展的水平、经济体制以及中长期发展战略和当前经济政策等。 2.政治性因素 对财政支出规模的影响主要体现在三个方面：一是政局稳定状况；二是政体结 构和行政效率；三是政府干预政策。 财政支出的影响因素及合理规模选择的路径 影响财政支出规模的微观因素分析 将市场有效供给原理运用到政府公共产品的供应中，通过影响财政支出增长的 变量，如公共产品的需求、公共产品的成本和价格、公共产品的质量、生产组 织形式等，来分析和研究财政支出规模。 如成本效益分析法、最小费用法、编制部门预算、政府采购制度等，都是 从微观管理入手，提高财政支出效益，控制财政支出规模。 财政支出的影响因素及合理规模选择的路径 政治决策程序 财政是一种与政治联系最紧密的经济问题，因而政治决策必然是确定财政支出 规模的重要因素。 财政支出规模随着经济发展而逐步上升，达到一定阶段而相对稳定，但各经济 发达国家相对稳定的财政支出规模水平是不同的，美国财政支出占 GDP 的比重 只有 35%左右，而英法则高达 50%左右。 所以，财政支出的最佳水平，除由市场运行自发形成外，无疑还含有政治决策 的因素。 我国的市场经济体制是在政府推动下建立和形成的，因而政治决策对我国财政 支出发展变化以及最终形成最佳的相对稳定水平具有决定性作用。 第三节 财政支出结构分析 关于财政支出结构发展变化的学说 马斯格雷夫和罗斯托的经济发展阶段论 马斯格雷夫(Richard A. Musgrave)和罗斯托(W. W. Rostow)在对经济发展史料 及整个经济发展过程中公共支出增长形势进行深入研究的基础上，提出了公共 支出增长的经济发展阶段理论。 马斯格雷夫和罗斯托把经济发展阶段分为三个部分：经济发展的早期阶段、经 济发展的中期阶段、经济发展的成熟阶段。 在经济发展的早期阶段，公共产品，尤其是经济发展所必需的社会基础设施， 如法律、秩序、教育、公路、桥梁等往往供给不足。于是，政府为促进经济的 高速增长，必须进行必要的基础设施和人力资本投资。这种公共部门的大量支 出对于早期阶段的经济起飞必不可少。 当经济发展进入中期阶段后，社会基础设施供求趋于平衡，公共部门投资逐 渐让位给日益增长的私人投资。但由于市场失灵问题的存在，政府必须加强对 经济的干预，来矫正、弥补市场机制的不足，为此也必然导致政府公共支出的 增长。 随着经济发展由中期阶段进入成熟阶段，公共支出的结构会发生变化。公共 支出的主要对象将从提供社会基础设施转向提供教育、保健和社会福利等方面。 由于人口的增加和人均生活水平的提高，这种支出结构的变化也必然带来公共 支出规模的不断扩大。 马斯格雷夫关于公共支出增长的经济发展阶段理论，根据经济发展阶