9 结合我国对外、对内开放的经验教训,探讨如何改善投资环境

9 结合我国对外、对内开放的经验教训，探讨如何改善投资环境 对内开放的问题： （一）体制性障碍是问题的根本 2005 年 3 月 14 日温家宝总理在回答中外记者问时说，体制问题和结构问 题是中国改革的根本问题，非公有制经济在产权领域、投资领域、金融领域、 经营领域、执法领域和司法领域都存在体制性障碍，要解决这一问题需要相当 长的时间。 体制性障碍难以短时间内得到根本性解决。首先，垄断行业的进入问题要 打破体制性障碍。自然垄断行业的基础设施领域一直是非公有制经济投资涉足 最少、进入最为艰难、最难以扩张的产业领域；公用事业领域由政府直接经营， 政企未分开，非公有资本无法投资；广电、军工、电信、石油、石化及其他资 源性行业，其改革较为滞后，虽然法律上没有禁止非公制经济进入，但真正要 进入还是非常困难的。其次，金融体制改革有待于进一步到位。直接融资渠道 对非公有制经济的开放度很低；间接融资渠道对非公有制经济的限制也很多； 非公制经济自筹资金存在法律上的障碍。目前非公有制经济在市场要素使用方 面处于不平等地位，中国全社会贷款的 70%左右都贷给了国有企业，非公经济 得到的贷款较少，而在许多领域，非公有制经济对国民经济的贡献率比国有经 济要高。最后，财税体制改革滞后，应对国际贸易争端的措施缺失，土地调控 杠杆作用不明显以及市场准入限制仍然比较多，这些体制性障碍都难以迅速消 除。 （二）部门利益是羁绊 部门之间的竞争使资本和劳动力由利润率低的部门向利润率高的部门转移， 或新增资本和劳动力向利润率较高的部门投入，最终形成大体一致的平均利润 率。 垄断凌驾于竞争之上，与竞争并存，使竞争更加激烈。垄断部门凭借在生 产和流通中的垄断地位，可以获取大大超过平均利润的高额利润。允许非公有 资本进入垄断行业，无疑是打破垄断，让非公有资本与公有资本在垄断行业进 行公平竞争，非公有资本分公有资本的“一杯羹” ，以促进垄断行业的高额利润 平均化。这必将危机垄断行业的部门利益。垄断部门会不遗余力地维护其垄断 地位，千方百计地阻止非公有资本进入垄断行业。非公有资本和公有资本对经 济利益的争夺是一场鏖战，部门利益是这场无形战争的导火索。为了维护部门 利益，垄断行业会采取相应的应对措施阻碍非公有资本的进入。 对外开放的经验： 开放带来的巨变充分证明，我国已从内向型经济转变为开放型经济。我国 开放之所以取得令世人惊叹的成就，从根本上说，是邓小平理论指导的结果。 党的十一届三中全会以来，邓小平根据中国社会发展的历史状况和现代化建设 的实际要求，以及国际政治、经济发展的新形势，勇敢地打破禁区，冲破传统 观念的束缚，在世界发展的大格局中寻找中国的位置，从而才有中国开放政策 的确立。而中国具体开放政策的制定、实施以及开放大潮的出现，无不凝聚着 邓小平艰辛探索的智慧和勇气。邓小平谈古论今，阐述了对外开放的必要性和 长期性，提出了中国的发展离不开世界的著名论断。邓小平对我国开放的对象、 步骤、布局、渠 道等一系列问题，都有明确的观点和主张，为我国制定了一整套具体全面的对 外开放战略。邓小平的对外开放理论和实践，是邓小平理论中最富有创造性和 时代特征的部分之一。 理论来源于实践，伟大的实践需要科学理论的指导。在邓小平理论的指导 下，党领导人民大胆开拓，勇于创新，使我国的开放事业呈现出勃勃生机，积 累了宝贵的经验。 (1)在对外开放中必须坚持独立自主、自力更生的方针。 独立自主是我国对外关系的基本立场，也是我国对外开放中必须坚持的一 个重要原则。中国奉行不结盟政策，不依附于任何大国，从自己国家的实际出 发，走自己的发展道路。我们希望更多地获得国外资金和技术来加速经济的发 展，但我们决不接受任何国家和组织的控制和摆布，决不允许任何国家损害我 们的主权和根本利益。 在对外开放中，既要坚持独立自主，也要坚持自力更生。那种企图完全依 赖外部力量的帮助使国家富强起来的想法是错误的，也是行不通的。世界上有 一些小国，可能会在一个时期主要依靠外国的资金、技术迅速发展起来。然而， 中国这样的社会主义大国，不可能走“捷径” ，中国的事情归根到底要靠中国人 自己的力量来办，实现社会主义现代化的基本途径还是要靠自力更生、艰苦奋 斗。自力更生为主，被邓小平称之为“中国经验的第一条” 。对外开放是为了增 强自力更生的能力，而不能过分依赖外国的资金、技术和商品。我国不允许外 国借口延长最惠国待遇和所谓人权为交换条件而干涉我国内政;我们也不为参加 世界贸易 组织而接受某些国家提出的我国难以承受的苛刻条件。在亚洲金融危机中，我 国能保持金融市场的稳定，保持人民币不贬值，是与我国自力更生能力的增强 分不开的。 对外开放是我国的一项长期的基本国策，自力更生是我们建设社会主义的 基本立足点，二者是相辅相成、互相促进的。20 年对外开放的实践表明:一方面， 我们坚持了独立自主、自力更生的方针，对外开放才能顺利进行;另一方面，对 外开放反过来又增强了自力更生的能力，从而加速了我国经济建设的步伐。所 以，在自力更生的基础上搞好对外开放，通过对外开放增强自力更生的能力， 是我们应该长期坚持的一项基本原则。 (2)坚持平等互利原则。 我国是一个独立的主权国家，是国际活动中一个平等的参与者。在进行对 外经济交往中，以平等的地位参与并获得自己应有的利益，是我们始终不渝坚 持的一个原则。所谓平等互利，就是法律上平等，经济上互利。法律上平等， 必须通过经济上互利来体现;经济上互利，又必须以法律上平等为前提。 法律上平等既体现在国家之间的法律地位平等，也体现在涉外经济贸易关 系双方当事人的民事法律地位平等。经济上互利是在具体权益上必须彼此有利， 不能损益悬殊。在贸易关系上，不能实行不等价交换; 在合资关系上，不允许任 何一方捞取暴利，合营双方应当坚持共同投资、共同管理、共享利润、共担风 险，等等。在这些方面，尽管在开放之初由于缺乏经验曾带来一些损失，但从 发展中国家开放的实践看，我国在坚持平等互利原则方面是成功的。 当然，平等互利，在国际商品交换中表现为以国际价值为基础。我国劳动 生产率较低，是以较多的国别价值换取较少的国际价值的等价交换，无疑包含 着形式上的平等，事实上的不平等。对于这种现实，从我国的根本利益和长远 利益出发，我们应视为平等互利而接受。 (3)从点到面，从部分开放逐渐推进到全方位开放，从请客上门到主动走向世界， 我国对外开放走出了一条循序渐进的成功之路 中国地域广阔，各地交通、经济、文化发展状况很不平衡，对外开放的主 客观成熟条件也不一样。因此，我国采取了先开放沿海地带，然后逐步开放沿 边、沿江及内陆地区的做法。在建立经济特区、开放沿海港口城市和沿海地区 的基础上，走向全方位、多层次的开放。实践证明，这种由点逐步拓展到线和 面的做法，能使国家集中力量，通过试验和实践，把一部分条件较成熟的地方 先发展起来，取得经验后再推广扩散，使经济先发展地区带动后进地区和全国 的发展。 我国在引进资金、技术、人员的同时，主动走出国门，在境外办企业、承 包工程、劳务输出。这种双向交流加快了我国开放的步伐。 (4)坚持改革与开放相互促进、协调发展 改革和开放，犹如鸟之两翼、车之两轮，是中国经济腾飞、社会发展不可 或缺的有机部分。党的十一届三中全会以来，我国的改革和开放是同时并举的。 不改革，不可能提出开放政策，也不能为开放创造良好条件;扩大对外开放，要 求有一个适应开放的经济体制。我国传统的经济体制大都是封闭性体制，要建 立一种开放性体制，必须搞好改革。经过改革，我国的经济体制发生了巨大变 化:以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的格局初步形成，社会主义市场 经济体制正在建立，市场在资源配置中的基础性作用迅速扩大，国有企业经营 机制正在转换。特别是外贸体制、外资管理和外汇管理体制的改革，极大地改 善了开放的内部环境，促进了开放水平的提高。 与此同时，对外开放带来了新的信息，引进了新的竞争机制，改变了人们 的观念意识，从而加速了改革的进程、所以，不开放，改革也难以深人，也达 不到预期的结果。新时期，我国正是妥善地处理了改革和开放的关系，使之协 调发展，交相辉映，才铸造了辉煌的业绩。 (5)重视涉外经济立法 改革开放以前，我们习惯于用行政手段管理经济，而用这种办法管理涉外 经济是行不通的。随着国门的敞开，我国的涉外经济立法也纳人国家的立法议 程。当我国第一部涉外法律中华人民共和国中外合资经营企业法1979 年 在北京诞生时，当第一个经济特区在东南边睡破土动工时，刚刚从“左”的思 想禁锢中走出来的人们，多以困惑、怀疑的眼光注视着这些陌生事物。但开放 的实践使人们认识到，与国际惯例接轨，关键还在于有健全的法制。我国的涉 外经济立法从无到有，发展很快。在利用外资、办好经济特区、进出口许可制、 进出口商品检验、外汇管理、货物监管、对外经济技术合作、涉外税收等方面， 我国已制定了一系列法律法规，初步形成了一套较为完整的涉外法规体系。这 是我国投资环境改善的重要表现，也是开放事业健康发展的根本保证。 当然，历史的轨迹从来不是笔直的。在雄壮的开放进行曲中，也难免出现 不和谐音符。因此，我们在看到对开放事业取得的伟大成绩和积累的宝贵经验 的同时，也应认识到开放中存在的问题，以便于总结经验教训，迎接新的挑战。 开放中出现的问题主要有以下几方面： 其一是外贸经济效益不高。在出口方面，商品档次和合格率不高，质量信 誉意识不强，货物品质、数量、规格与合、同不符的现象时有发生，对外造成 不良影响，使一些传统出口商品受到质量和信誉下降的威胁。在进口方面，曾 过多地进口了外国的香烟、饮料、家用电器、小轿车等高级消费品，亘戴复引 进了许多不必要的技术、设备和生产线。这既浪费了大量外汇，还助长了奢侈 之风。 其二是利用外资中出现了巫待解决的问题。在产业结构上，一般加工工业 及房地产业的投资比重较大，而大型、高层次及基础产业投资比重较小。在工 业项目中，缝纫业等劳动密集型项目较多，资金密集型、先进技术型、高附加 值的出口企业相对较少。在地区投向上，我国利用外资 2 乃集中在沿海地区， 中西部地区相对较少。在利用外资的监督管理方面，有些外商投资项目，我方 出资的有形和无形资产作价过低，而外方出资的设备和其他资产估价过高，致 使国有资产流失。有些地方为了扩大吸引外资，自行颁布超出国家规定的优惠 政策，盲目建设开发区。有的还以政府名义为企业的经济行为提供担保，造成 不良影响。 其三是体制改革滞后，宏观调控乏力。外贸外汇管理体制虽已进行了重大 改革，但仍有些旧的不合理体制未改。如进口管理体制，仍是由几个部门分头 用行政办法管理，自成体系，往往造成政令不一、互不配套、管理措施不规范， 无法形成正常运行的市场调节机制。出口中无序经营、低价竞销的现象长期存 在，给国家造成不应有的损失。出口退税政策是国家为鼓励出口采取的重大举 措，但由于监管不力和法规不配套，内外商勾结进行出口骗税的案件屡屡发生。 走私猖撅，久禁不止，危害极大。 其四是外来腐朽思想和腐败生活方式的侵蚀没有受到有效抵制。 对外开放过程中出现的问题，有些是由于经验不足和外部因素造成的，是 难以完全避免的，有些是自己工作失误造成的。应该说，存在问题并不可怕， 伟大的实践总是在克服困难、解决问题中前进的。重要的是，正视问题，找出 症结，寻求对策。 如何改善投资环境： (一)改革外资管理体制，成立专职负责招商引资的权威机构设立这样的机构可 以解决我国利用外资中存在的许多问题。笔者拟将其称为“外商投资咨询管理 委员会” ，以下简称为“外资委” 。可由国务院设立全国性机构，各省市自治区 及经济特区成立分支;配备以高素质人才，合理分配审批权限，统一管理利用外 资工作。主要设想有: 首先，统一行使外商投资审批权，评估利用外资的现状，研究、制定、执 行外资政策。将中央各部委、地方各厅局的外资审批管理权归并于外资委，就 可以从根本上杜绝政出多门、多头管理的弊端，减少中间环节，简化审批手续， 提高办事效率和服务水平，真正实现外资项目审批的一站式服务。由外资委统 一制定实施外资政策，可以改变过去中央制定的产业导向和地方政府的优惠政 策相互脱节的状况，减少地方的随意性，维护国家外资政策的权威;同时也能够 防止各地的竞相优惠和互相攀比，避免损害全局利益。 其次，强化服务功能，为外商提供周到满意的服务。对外商的服务方面是 我们软环境中的薄弱环节，因此，成立外资委应明确并强化这项功能，为外商 提供从投资机会选择、投资地点选择、项目审批、企业设立程序、国内政策法 律法规以及我国文化背景等一系列全方位的咨询服务，为有意前来投资的外商 排忧解难。这不但可以表现我国引进外资的诚意，取信于外商，也可以加快外 商的投资选择进程，从而引进更多外资。外资委除了在外资引进前提供周到服 务外，在外企经营过程中，也要接待和处理外商投诉，维护外商合法权益，保 证外企的正常发展。 再次，可在重要外资来源地设立办事处，宣传推介投资环境，为境外客商 提供服务。应在境外加强对我国基本情况、投资机会以及投资政策的宣传力度， 扩大我国的影响;同时，办事处还应为外商免费提供有关信息的咨询服务，介绍 更多外商到中国参观访问，并协助其办理有关手续。此外，外资委还可在因特 网上设立招商网页，提供尽可能丰富详实的信息以供查询，使外商能及时全面 地了解各种最新消息。 (二)强化利用外资的产业导向和区域导向政策 具体做法是:继续扩大投资领域，对(外商投资产业指导目录 进一步加以 细化、明确化和透明化，全面而又清晰地规定鼓励、允许、限制或禁止外商投 资的领域和参与程度，并与相应的优惠政策、限制手段相结合，形成一套完整 有效的产业导向政策。同时，我国应当突出扩大中西部招商引资的区域导向政 策，改革当前的地区优惠状况，减少东部利用外资较多地区对外资的优惠，增 加对中西部的政策倾斜，引导外资投向中西部地区。强化产业导向和区域导向 政策对我国优化利用外资的产业结构和地区结构、提高利用外资质量和效益都 有举足轻重的作用。 (三)清理优惠政策，改变优惠指向，规范优惠政策的制定与实施 针对当前我国优惠政策“泛滥”的局面，必须对各地的优惠政策进行清理， 坚决取消不符合国家产业导向、地区导向政策，由各地擅自出台的优惠。外资 委从宏观上制定优惠政策;地方政府实行的优惠政策必须接受外资委的监督。各 地应通过改善投资环境，提高服务水平来吸引外资到本地落户，禁止任何使用 攀比优惠政策来竞争外资项目的行为，杜绝地区间自相残杀的优惠竞争，维护 全局利益。应当改变我国旧有的地区优惠指向，代之以主要依据产业差别，结 合技术水平、规模大小的不同而形成的产业优惠指向。对重点鼓励的产业给予 充分优惠，而对一般项目则减少直至取消优惠;根据产业导向政策来制定优惠， 再由优惠政策来促进产业目标的实现。目前，我国各地利用外资水平很不平衡， 地区优惠仍是必要的，但需加以优化。东部地区应减少或取消对一般加工工业 的优惠，突出重点，吸引资金技术密集型项目。中西部可适当扩大优惠，但必 须吸取经验教训，坚决防止优惠政策过滥过乱。 (四)对外资国民待遇上贯彻“开办时给予优惠，经营时平等竞争”的原则 上述原则的涵义及做法是:在目前尚不能完全取消优惠政策的情况下，要改 革给予外资优惠的方式。即在外资项目投产前的开办阶段，尽量简化审批手续， 努力提高办事效率，并在土地使用、企业设立、配套设施使用，以及项目基本 建设、设备进口、人员招聘等方面给予优惠和方便; 而外资项目正式建成投产后， 就将其视为市场上的平等一员，不再给予诸如所得税减免之类的优惠。笔者认 为，实行“开办时给予优惠，经营时平等竞争”的原则，既可以继续发挥优惠 政策，吸引外资、引导外资，实现我们增加数量、优化质量的目标;又可以防止 我国目前利用外资中存在的诸如内外资企业竞争地位不平等、优惠政策泛滥等 许多问题，有利于我国利用外资工作的健康发