bot高速公路项目风险分析

BOT高速公路项目风险分析 一、BOT 高速公路项目风险管理概述 （一）风险管理概述 风险管理(Risk Management)是指处理风险的行为或实践活动，包括对风险 的计划、评估(识别及分析)、提出应对风险的处理方法及对风险的监控(通常是 用来发现风险是如何变化的)。风险管理并不是一项局限于风险管理部门本身的 独立的活动，它实际上是总体的项目管理的一部分。风险管理应该与关键的项 目实施过程紧密相连。所谓关键过程包括总体项目管理、系统工程、成本、质 量、范围及进度等，但不仅仅限于此。风险管理是一项主动性强的管理工作， 合理的风险管理应尽力减少某个事件发生的概率;如果发生，则应尽力缩小其影 响范围。风险管理应在项目开始时建立，并将项目工期内所发生的风险记录在 案。风险管理过程包含以下几个互相关联的部分:计划、评估(识别及分析)、处 理和监控。风险管理已成为公路建设工程管理中不可或缺的一环。高速公路工 程项目风险管理贯穿于一个高速公路工程项目从拟订规划、确定项目规模、工 程设计、工程施工、直至建成投产的全部过程，是总体的项目管理的一个组成 部分。高速公路建设项目风险管理的研究和推广对促进我国高速公路经济稳定、 持续、快速的发展具有重大的现实意义。 （二）BOT 投融资方式概述 BOT是英文 BuildOperateTransfer (建造-运营-移交)的缩写形式，是 种新的项目融资和管理模式。BOT 方式是指国内外的投资人或财团作为项日 发起人从某个国家的地方政府获得基础设施项日的建设和运营特许权，然后组 建项目公司，负责项目建设的融资、设计、建造与运营。通常由东道国政府或 地方政府提出拟建设的基础设施项目，通过公开招标形式选定项目发起人，由 中标的项目发起人与当地政府进行谈判并签署特许权协议，然后组建项目公司， 进行项目融资、组织项目的建设和运营。在特许期内以整个项目的现金流量来 偿还筹资的本息并获取一定利润。在项目特许期结束后，项目公司将整个项目 无偿移交给当地政府。这种建设方式被称为 BOT模式。采用 BOT模式进行基础 设施建设，至少具有以下几个优点: 1.减轻国家的财政负担 政府通过 BOT方式将基础设施的建设、经营、管理权有条件地让渡给私人 投资者，可将原来必须由政府承担的费用转由私人企业承担，而将节省下来的 资金用于其它项目的投资与开发，从而减轻了国家的财政负担。 2.可以及时满足经济和社会发展的需求 采用 BOT方式，可以使有财力的境外投资者参与基础设施建设，使一些本 来急需建设而因政府财力不足又无法动工的基础设施建设项目能够早日建成并 投入使用，从而及时地满足社会公众的需求，促进经济的发展。 3.有助于提高基础设施项目的运作效率 由于基础设施传统上属政府专营，在经营上一般不按市场规律运作，所以 营运过程中计划经济的色彩很浓。采用 BOT方式后，这项基础设施就成了私人 投资者的一个投资项目，为了实现利润最大化，企业会努力加强管理，降低成 本，减少不必要的开支，从而提高基础设施项目的建设和运行效率。 除此以外，采用 BOT方式进行基础设施建设，还可以为社会创造就业机会， 为政府增加财政收入，为当地引进先进的技术和管理经验等，因而成为我国当 前最具有吸引力和发展前景的基础设施投资方式。 一个典型的 BOT项目要经过下列阶段:项目阶段，招标准备及要约阶段，评 价阶段，谈判阶段，转让。 （三）BOT 高速公路项目的组织体系及各方风险与利益 一个以 BOT方式投资建设的高速公路项目的全过程涉及项目发起与确立、 项目资金的筹集、项目设计、建造、运营管理等诸多环节，因此其涉及的参与 方众多，关系复杂，主要参与方有：政府、项目发起人、项目公司、债权人、 供应商、保险公司、运营商、建筑承包商和产品购买者等等，每个参与方与项 目公司之间的关系都是一种双边关系，也就是说，项目公司是基于一系列协议 之上的由多参与方组合而成的严密的商业组织。 这些参与者，均承担一定的项目风险，同时享有项目利益，因此他们就是 BOT高速公路项目的利益相关人。下面将分别论述各个利益相关者在 BOT高速 公路项目中承担的风险和享有的利益。 1.政府(项目的最终所有者) 在 BOT方式中，项目最终所有者是项目东道国政府或政府机构。具有双重 身份的政府既是公共基础设施的管理者，也是项目特许权的授予方。政府批准 BOT高速公路项目，进行公开招标和评标，授予私营机构以特许权。在特许权 协议中，政府须承担相应的义务(如将有关场地长期租赁或出售给项目公司)和 承担一定的风险，并提供一定的政策保证。如果东道国的法律与 BOT的通常规 则相抵触，或者在回报率满足不了要求时，政府须提供进一步支持和相应的法 律措施以保证项目可行。这表明，BOT 高速公路项目中政府的角色至关重要。 政府对 BOT的态度以及在 BOT高速公路项目实施过程中给予的支持将直接影响 项目的成败。政府提供的支持越多，投资人的风险越小。项目成功与否，政府 是最关键的角色之一。 2、项目发起人(股东) 项目发起人是一些公司、实体或个人，他们提出项目，取得经营项目所必 须的特许权，并将各当事人联系在一起，组建项目公司。项目发起人一般为股 本投资者，即项目的实际投资者和主要承办者。它通过项目的投资活动和经营 活动，获得投资收益，通过组织项目融资，实现投资项目的综合目标要求。由 于项目本身具有投资大、收益大、风险大的特点，所以项目发起人一般是具有 很高资信的机构，如跨国公司、骨干企业，以及项目所在国政府指定的机构， 有时也可以是许多与项目有关的公司组成的投资集团，或者是政府指定的机构 与私营机构组成的混合体。 与其他项目融资模式有所不同，在 BOT融资期间，项目发起人在法律上既 不拥有项目，也不经营项目，而是通过发起项目而给项目投入一定数量的股金、 从属性贷款。作为项目发起人，首先应作为股东，给项目一定金额的投入并分 担项目开发费用。因此，在制订 BOT高速公路项目方案时，就应明确债务与股 本的比例，项目发起人应有一定的股本承诺，并应在特许权协议中制订专门的 备用资金条款，一旦建设资金不足时由股东们垫付不足资金，以避免项目建设 中途停工或延误工期。当然，项目发起人也享有相应的权利，如股东大会投票 权和特许权协议中资产 11转让条款所规定的有关权利。这样，当政府有意转让 资产时，股东拥有除债权人之外的第二优先权，从而保证项目公司不被怀有敌 意的人控制，保护项目发起人的利益。 3、项目公司 项目公司即项目的直接承办者，是项目发起人为建设、经营某特定基础设 施项目而联络有关方面建立的自主经营、自负盈亏的公司或合营企业。项目公 司是 BOT高速公路项目的执行主体，在项目中处于中心地位。项目公司直接参 与项目投资和管理，直接承担项目债务责任和项目风险，所有关系到 BOT高速 公路项目的筹资、分包、建设、验收、运营以及还债和偿付利息的事项都由项 目公司负责。项目公司直接同设计公司、建设公司、制造商以及经营公司打交 道。 从程序上讲，项目公司由项目发起人组建，而项目发起人通常是通过国际 公开招标的方式确定的。项目发起人中标后，便抓紧在东道国成立项目公司并 将同意参加该项目的各方当事人组织在一起。我国实践中也采取国际公开招标 方式选择项目发起人，政府与中标人草签特许权协议，然后按照中国法律申请 注册，成立项目公司。草签的特许权协议经国家计委批准后，有关政府部门再 与该有效成立的项目公司正式签订特许权协议。 4、项目的贷款银行或银团(债权人) 项目的贷款银行是指项目融资中为项目提供资金的商业银行、非银行金融 机构和一些国家的出口信贷机构。它可以是一家或几家商业银行，也可以是由 几十家银行组成的银团。银行参与项目贷款的数目主要根据贷款规模和风险两 个因素决定。对于中小型的 BOT高速公路项目一般单个银行可以为其提供所需 的全部资金，而大型的 BOT高速公路项目则往往使单个银行感觉力不从心，从 而组成银团共同提供贷款。但是，对于一些被认为是高风险的国家，即便是比 较小的贷款，也常常需要由多家银行组成的银团提供，这样做的目的是为了分 散政治风险。项目的贷款银行通常是 BOT高速公路项目的主要出资人，BOT 高 速公路项目贷款的条件取决于项目本身的规模、项目经营者的经营管理能力和 资金状况，但在很大程度上取决于项目发起人和所在国政府为项目提供支持和 特许权协议的具体内容。由于 BOT高速公路项目的负债率高，所以项目贷款往 往是 BOT高速公路项目的最大资金来源。 5、建筑承包商 建筑承包商通常也是项目公司的股东之一，以便保证其能成为项目的主承 建商。如果建筑承包商不是项目公司的股东之一，则由项目公司招标确定承建 商。承建商应负责设计并保质保量按时完成该建设项目。 6、管理公司（运营商） 在 BOT方式中，有时项目公司自己就是运营商，但有时它可以通过合同委 托其他经营商经营。独立的运营商依照约定接管竣工项目，负责对项目经营和 维护，并对项目的使用收取费用。运营商也可能是项目公司的股东之一。 7、产品购买商或接受服务者 作为基础设施项目，项目建成后应有长期的产品购买商。在项目规划阶段， 项目承包商或项目公司就应与产品购买商签订长期的产品购买合同，产品购买 商必须有长期的赢利历史和良好的信誉保证，且购买产品的期限至少与项目的 贷款期相同，产品的价格也应保证使项目公司足以回收股本，支付贷款本息和 股息，并有利润可赚。 8、保险公司 保险公司的责任是对项目运行中各个角色都不愿承担的风险进行保险，包 括建筑承包商风险(主要是意外造成的，如火灾等)、业务中断风险、整体责任 风险、政治风险(战争、财产充公等)等。由于这些风险不可预见性很强，造成 的损失巨大，所以对保险公司的财力、信用要求就很高，一般的中小保险公司 是没有能力作此类保险的。 在 BOT高速公路项目实践中，还有其他项目参与者，如供应商(燃料供应商， 设备供应商)、金融顾问、信用评估机构、实际管理者、财务部律师和其他专业 人士等等。所以，BOT 具体的组织体系是非常复杂。 （四）BOT 在我国高速公路建设中的应用实况 随着我国高速公路建设的发展，资金短缺已经成为影响高速公路建设的关 键因素，各省地方政府与部门对 BOT模式进行了尝试。表 1.1所示为部分高速 公路采用 BOT模式建设的情况。 表 1.1：部分高速公路采用 BOT模式建设的情况 项目 所在 省份 项目投资单位 公路里 程 （km） 特许期 限（年） 筹资总额 （亿元） 京通高速公路 八王坟至通县 北京 美国林同炎公司 16.25 20 13 西临高速公路 陕西 香港金秀集团 16.31 20 3 黄延高速公路 中国铁路工程公司 143.18 28 66 长潭西线高速公路 湖南 凯旋国际投资 （澳门）有限公司 28 30 9 忻阜高速公路 忻州至长城岭段 山西 山西中海投资有限公 司 125 34 50 襄荆高速公路 湖北 葛洲坝股份有限公司、 湖北省公路建设总公 司、荆州市投资公司、 襄樊市共组建设有限 责任公司 185.5 30 44.85 德商高速公路 菏泽至曹县段 山东 中国铁路工程总公司 86.612 28 33 乐山至宜宾高速公 路 四川 山东省高速公路集团 137 27 年 9 个月 16 天 49.26 石屏元江（红龙 厂）段高速公路 云南 石红高等级公路 投资管理有限公司 55 - 35.3 莆田至秀屿高速公 路 福建 福建正荣集团 湖南建工集团公司 24.5 24 年 10 个月 12.9 绵阳至遂宁高速公 路 四川 绵阳段：四川汉龙 （集团）有 限公司 遂宁段：中铁二局集 团 176 26 年 5 个月 75.36 二、BOT 高速公路项目风险分析 公路建设项目由于具有规模大、投资高、周期长、项目地点特定、建设参 与方多、露天作业、生产的单件性和复杂性等特点，其建设过程中所面临的影 响因素多，从而风险因素多，风险损失大。BOT 是项目融资的一种比较复杂的 方式，它涉及国家的财政、金融和法律制度，复杂程度远比人们想象的要大， 项目单位应在各方面做好充分的准备。下面根据以往项目的情况，分析高速公 路建设采用 BOT方式所要注意的风险。 BOT高速公路项目的风险主要包括信用风险、建设风险、市场风险、政治 风险、金融风险、法律风险、生产风险等。以下将对各类风险产生的原因和内 容进行具体的阐述。 （一）信用风险 BOT高速公路项目的信用风险贯穿于项目始终。所谓信用风险，是指项目 参与各方因故无法履行或拒绝履行合同所规定的责任与义务的可能性。尤其是 在一些法制不够健全的发展中国家，信用风险发生的概率更大。BOT 高速公路 项目的有限追索性或无追索性依赖于一种有效的信用保证结构。在项目融资过 程中，即使对借款人、项目发起人有一定的追索权，贷款人也将对项目参与方 的信用、业绩和管理技术进行评估，因为这些因素是贷款依赖的项目成功的保 障。和提供贷款资金的银行一样，项目发起人也非常关心各参与方的可靠性、 专业能力和信用，BOT 高速公路项目融资就是依靠有效地信用保证结构支撑起 来的。 评价项目是否存在信用风险应综合考虑各种因素，如在项目的建设和开发 期间或以后，借款人和任何担保人是否有担保或其他现金差额补偿协议；承包 商是否有一定的担保来保证因未能履行合同而造成的损失；项目发起人是否提 供了股权资本或其他形式的支持；在项目的生产经营阶段，产品的购买者、原 材料的供应者以及其他参与者的资信状况；技术和资金能力；以往的表现和管 理水平，诸如此类等等，都是项目风险程度的重要标志。 （二）建设风险 项目的建设风险存在于项目建设阶段和试生产阶段。建设风险是 BOT高速 公路项目的主要核心风险之一。它对项目公司而言意味着利息支付的增加、贷 款偿还期限的延长和市场机会的错过。建设风险的大小取决于四个因素:项目设 计技术要求；承建商的建设开发能力和资金运作能力；建筑承包商所做承诺的 法律效力及其履行承诺的能力；政府节外生枝的干预。 项目建设风险的主要表现形式有:项目竣工延期；项目建设成本超支；项目 达不到“设计”规定的技术经济指标(由于各种原因造成的生产能力、产量和效 率达不到设计规定标准)；面临不可抗力风险（包括地震、台风、洪水、火山爆 发以及意外事故等造成）。这类风险是项目公司无法控制的，一旦发生对项目 建设会造成不可估量的损失。在特殊情况下，项目完全停工放弃。 （三）市场风险 市场风险是指由于市场情况的变化超出了预期而导致 BOT高速公路项目的 收益减少，影响项目收益回收速度的风险因素。一般来讲，市场风险都是难以 预测的，其主要包括:价格风险、市场竞争风险、市场需求风险。这三者之间相 互联系相互影响。同时，还应将市场准入情况、竞争程度、时效性等纳入评价 范围。 （四）政治风险 政治风险包括 BOT高速公路项目所在国和参与方所在国政治状况可能带来 的风险，是一种完全主观的不确定事件。从宏观政治形势上讲，国际、国内出 现全局性恶性政治事件，对项目参与各方均构成不利影响。在不稳定的国家和 地区，政治风险会使项目公司遭受重大经济损失。政治风险一般包括以下几个 方面： 1.主权风险 国际国内政变、政权变革、领导人变动等政治事件，可能导致项目中止， 工期拖延，运营的设施遭受破坏，以致使项目受到严重损害。 2.没收或征用国有化风险 BOT高速公路项目由于对所在国的基本建设或安全十分重要，因此更容易 受到国有化或没收兼并的威胁。在这种情形下，项目投资可能难以收回。在 BOT高速公路项目时间长达十几年甚至几十年的建设运营期间，投资者不得不 考虑这一因素。 3.获准风险 BOT高速公路项目的开发建设需要得到东道国政府的特许，否则任何有关 政策上的负面变化都有可能引发项目的政治风险。特许权是 BOT高速公路项目 的基础，因而这种风险最为敏感。 4.税收风险 项目所在国有可能改变进出口政策，如增加关税或限制项目设备、原材料 的进口，增加关税或限制项目产品的出口，减少项目公司的减免税待遇，而实 行有选择的税收政策。这样会对项目公司的经济产生重大影响。 还应包括政府不能履行协议风险和公共部门能否供应风险。 （五）金融风险 项目的金融风险主要是指由于一些项目发起人不能控制金融市场的可能变 化而对项目产生的负面影响。这些风险因素包括: 1.外汇风险 外汇风险主要产生于外汇汇率、外汇支付能力和外汇兑换和外汇汇出等方 面的因素的变化。汇率下跌，对于 BOT项目公司而言风险很大。因为汇率下跌 不仅会导致项目收入的实际价值降低，而且其投入的资金因汇率下跌不能收回 原值。项目投产后，以当地货币计算，公司获利颇丰，但因汇率变化产生实际 收益小于账面收益，即实际上受到很大损失。 例如美国一个投资者预计在建成后每年可以收到 5000万人民币，而需要将 其换成美元。规避这项风险就可以在外汇期货市场上卖出相当于 5000万人民币 的美元外汇期货(即美元对人民币外汇期货)，进行套期保值。 BOT高速公路项目公司用于工程的资金，多来自国际资金市场，多是流通 外汇，而项目产品或服务多在项目所在国，从中获得的收益主要是当地币种。 由于项目所在国的外汇支付能力其严格的外汇管制，项目利润要变成流通货币 进行投资回收，一般较为困难，项目公司面临外汇兑换和汇出风险。 2.利率波动风险 这是指在项目的经营过程中，由于利率变动直接或间接地造成项目收益造 成损失的风险。如果投资方利用浮动利率融资，一旦利率上升项目生产成本就 会攀升。而如果采用固定利率融资，日后一旦市场利率下降便会造成机会成本 提高。 规避利率风险的方法主要可以利用利率期货或互换技术。比如一个 BOT投 资者利用国外银团贷款，贷款利率为伦敦同业银行间放款利率(London Interbank Offer Rage，即 LI-BOR) +0. 5%，这一 BOT投资者就面临着未来利 率上升的风险。利用金融市场上互换技术， BOT投资者可以与一家银行互换利 率。投资者支付银行固定利率，而从银行收到 LI-BOR利率，从而规避了利率风 险。 3.通货膨胀风险 通货膨胀风险存在于各国的经济生活中。一般情况下，符合正常规律的一 定幅度的通货膨胀是可以接受的，但通货膨胀幅度过大，则会使经济秩序混乱， 工程建筑承包商和项目公司会遭受损失。发达国家和地区虽然比发展中国家通 胀率要低的多，但贷款人、股本投资者和 BOT高速公路项目公司本身都希望避 免这种风险。 （六）法律风险 法律风险指东道国法律的变动给项目带来的风险。世界各国的法律制度不 尽相同，经济体制也各具特色。跨国借贷可能面临因法律制度不同而引发的争 议；有些国家对知识产权的保护可能尚处于初级阶段；有些国家缺乏有关公平 贸易和竞争的法律等。这些因素带来的风险是不言而喻的。 （七）生产风险 生产风险是指在项目试生产阶段和生产运营阶段中存在的技术、资源储量、 能源原材料供应、生产经营、劳动力状况等风险因素的总称。它是项目的另一 个主要的核心风险。生产风险主要表现在：技术风险；资源风险；能源与原材 料供应风险；经营管理风险等。 此外，对于一些跨国项目还存在一定的环保风险以及项目还有可能面临以 往的项目所没有面临过的风险，如前几年发生的 SARS风险，这些风险已成为一 个不容忽视的影响因素。将上面的几项风险因素分解，BOT 高速公路项目总风 险构成如图 2.1所示： 项目总风险 政治风险 主权风险；国有化风险；政治稳定性风险；政府不履行协议风险；税收增加风险 生产风险 技术风险；资源风险；能源与原材料供应风险；经营管理风险 法律风险 金融风险 市场风险 建设风险 项目产品市场价格风险；竞争导致的风险； 项目时效性；市场准入风险 适用法律变更风险；法律完善风险；法律 制度差异性风险 外汇风险；利率风险；通货膨胀风险 成本超支风险；完工延长风险；不可抗力 风险；停工放弃风险 信用风险 提供信用保证的参与方资信风险；技术和资金能力风险；管理水平风险 三、BOT 高速公路项目的风险规避 BOT项目风险管理包括项目风险分担以及项目各方对分配给自己的风险的 管理，是指有目的地通过计划、组织、协调和控制等管理活动来防止风险损失 的发生、减少损失发生的可能性以及削弱损失的大小和影响程度，以获取最大 利益的过程。 （一）BOT 项目风险分担的基本原则 1.谁最有能力控制某种风险，就将该风险交给谁承担 BOT项目的风险结构实质上就是通过一系列的合同和协议规定项目各参与 方的权利和义务，同时也确定了各方应承担的风险。在高速公路 BOT项目的政 治风险、法律风险，在项目各参与方中最能控制此类风险的是政府，因而在 BOT项目中，要政府对风险做出一定的担保。而对于完工风险这又负责项目建 设的承包商来承担，承包商通过分包和转包等形式将风险分散给分包商和转包 商。 2.谁承担风险谁就有获得收益的权利 在经济生活中，风险和报酬总是联系在一起的。一般来说，承担的风险越 多，所要求的报酬就越高。在 BOT项目中亦是如此。如外商一般认为发展中国 家存在着较大的风险，在对发展中国家进行投资时，所要求的投资报酬率就比 发达国家要高的多。 3.双方都没有能力控制的风险，通过投保将风险转移给保险公司 双方都没有能力控制的风险主要是不可抗力风险。保险是项目公司及项目 各参与方转移和减少损失的重要方法，特别是高速公路，有些灾害或重大事件 会给项目公司带来灾难性的、无法承受的经济损失。通过保险，项目公司在此 类事件发生时，可以从保险公司得到赔偿或部分经济赔偿。这种方式将大部分 的风险转移给了保险公司。 （二）建立项目风险防范三维防范体系 项目的风险防范应该形成多方位的综合体系，由三个纬度构成，如图 2.2： 图 2.2：BOT 项目风险防范三维体系 项目公司是 BOT项目中风险承担的主体，应该积极采取各种措施来进行项 目风险的防范。其主体防范的主要策略包括：（1）环境辨识。项目公司可以通 过充分的内外环境分析、市场预测、可行性论证、风险预警监控等方法来扩展 有效信息、降低风险。（2）风险回避。尽可能避免或消除某些不必要承担的风 险。（3）风险控制。对于一些可控的风险，项目公司可以设法预先予以消除或 使之减弱，以防患与未然。（4）风险处置。当风险即将发生时，采用适当方法 进行应急处理；当风险发生时，采取补救措施以抑制风险损失的扩大。 BOT项目对东道国政府来说也必须承担一定的风险，主要负责政府行为或 项目公司无力承担的风险.其主要措施包括:(1)政府担保。