ppp运营模式的研究

ppp 运营模式的研究 摘要：PPP （ public-private partnership）是目前一种非常重要的为公共基础设施项目融资 的模式，这种模式能够利用杠杆效应，调动政府资金和私人资本，为基础设施项目提供资 金，目前已被世界各国广泛运用到各种基础设施的建设中。 关键词：ppp ppp 模式的优点 ppp 模式的风险管理 正文 Public-private-Partnership(简称 ppp)是公共基础设施一种项目融资模式。鼓励私营 企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。ppp 模式具有三大特征：1 、第一大特征 是伙伴关系，这是 ppp 最为首要的问题。2 、第二大特征是利益共享。Ppp 中公共部门与私 营部门并不是简单分享利润，还需要控制私营部门可能的高额利润，既不允许私营部门在 项目执行过程中形成超额利润。3、第三大特征是风险公担。伙伴关系作为与市场经济规则 兼容的 ppp 机制，利益与风险也有对应性，风险分担是利益共享是利益公享之外伙伴关系 的另一个基础。在 ppp 中，公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公 共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。 Ppp 模式基本运作流程图 选择民间资本 确立项目 成立项目公司 招投标选择承包商 项目融资 项目建设 项目运营 项目移交 文献回顾 国外研究现状 由于在传统模式中政府提供公共服务是存在的资金不足、效率低下等问题，1992 年时 任英国内政大臣肯尼斯克拉克首次提出 PPP 的概念，并于 1993 年 11 月出版了手册新 突破面向公共部门和私人部门之间的新型伙伴关系 ，从此为私人资本进入公共领域、 私人部门参与政府融资消除了政策和法律方面的限制。 自 PPP 概念于 1992 年提出以来，世界各国纷纷跟进，并且根据自身情况开展了对 PPP 这种融资模式的研究探索与实践活动。PPP 作为一种重要的融资模式，在世界各国的基础 设施建设领域里已经有了十多年的应用。PPP 项目融资模式由于其独特的结构，其具有参 与者众多、融资杠杆比例高、投资期长、涉及层面广以及投资各方利益关系复杂，风险因 素复杂多变等特征，因此，PPP 项目过程中所涉及的风险能否得到有效的管理就成为项目 能否取得成功的关键。 随着 PPP 模式在世界各国得到越来越广泛的应用，学术界关于 PPP 融资模式的研究也 逐步扩展到 PPP 模式风险的研究上。 Peter Moles 与 Geoffrey Williams 对英国的 Skye Bridge 项目中各相关方的风险进行了研究。他们认为，银行所面临的风险主要是当项目面临困境 时会影响到银行的名声；私人投资者面临的风险是项目完工后是否能达到预期的业务量、 能否实现政府承诺的回报率。他们的研究仅停留在风险识别阶段13。 Martinus 在其文章1中提出了风险分担的概念，同时供了多种分担方案用来确定最佳 的风险分担时间。其在文中总结了各项目参与者确立风险分担的条件：1，首先所有参与者 须愿意承项目中可能的风险。2 ，参与者须具有管理风险的技术和能力。 3，风险应该由最 具有风险管理能力的一方管理；4，所有参与者须正确识别、评估各项风险。 5，所有参与 者须有必要的经济能力来承受风险可能带来的后果或阻止风险的发生。 Ye S D. Tiong R L K. 在其文章2中运用 VaR 法（Value-at-Risk）来评价 PPP 项目评价中 的 NPV。其基本方法是借鉴 VaR 方法，求在一定置信水平下的 NPV 值，以此来评估项目的 风险NPV-at-Risk，即事先确定一个置信水平，如果在该置信水平之下，NPV 值大于 0， 则此项目可行，反之，则不可行。 R. Scott Fosler 和 Renee A. Berger (1982) 3 运用实证分析的方法，研究了美国 7 座有代 表性城市政府在提供产品和服务时引入私人部门的案例，其得出的结论是当地政府应该结 合自身特点，城市的自然条件、经济结构和政治体制特点等，因地制宜地选择 PPP 模式。 Darrin Grimsey 与 Mervyn K.Lewis4在将 PPP 模式项目风险因素分为九类的基础上，以 苏格兰废水处理厂项目为例，运用敏感性分析以及蒙特卡洛模拟法，从 5 府部门以及贷款 银行等主要项目参与者的角度对项目风险进行了实证分析。 Li Bing, A. Akintoye5等提出，按照各参与者的愿意承担风险的比例，PPP 模式项目的风 险可以分为：由政府承担的风险、由私人部门承担的风险、由双方共同承担的风险以及由 项目的特定环境决定的风险。政府部门由于其特殊的地位，应该承担政策风险、宏观风险 等系统性风险。更为重要的是，政府部门应该建立有效的风险应对策略以及合适的风险分 担框架，以保证项目的顺利完成。 在此基础上，Li-yinshen6进一步研究认为：政府部门在承担土地获得风险、法律风险、 政策风险时比私人部门承担更为有效率；而设计风险、建筑风险、运营风险由私人部门承 担则更为有效率；市场风险、财务风险以及不可抗力风险可以由双方协商共同承担。 Li Bing, A. Akintoye7等首先将 PPP 项目风险分为宏观风险（即宏观风险包括政治风险、 利率风险、通货膨胀风险、重大有影响力的经济事件、融资市场不健全等、法律、社会以 及自然风险。 ） 、中观风险（中观风险包括项目选址、融资、设计、建设、运营风险。 ）以及 微观风险（微观风险则包括关系风险第三方相关者风险等。 ） ，采取问卷调查的形式对英国 PPP 项目风险分担偏好进行实证分析，按照不同参与者愿意承担风险的问卷统计结果比例 （基于 50%的概率原则）得出了哪些风险应由私人部门承担、哪些应由政府承担、哪些应 由双方共同承担以及由项目特定环境决定的风险如何承担。 Loosemore M8在其文章中总结了 PPP 项目风险分担的原则和依据，并着重论述了在 风险分担过程中的风险与收益对等的原则。 A. Ucbechuk wu9等认为 PPP 模式被设定为一种可以融合专家意见、规避风险、并且 政府能够顺利实现公众利益的模式，PPP 模式可以根据各参与方分担风险的不同而区分为 各种不同形式。 HarveyBrooks、LanCeLiebman，eorinSChelling 等(1984) 11则主要从福利经济学的角度 探讨了 PPP 模式中政府部门和私人部门各应扮演什么样的角色以及如何恰当评估私人部门 的参与程度以达到兼顾公平。尤为可贵的是，他们还对跨国公司以 PPP 模式参与欠发达国 家的公共基础建设的问题进行了初步探索。 国内研究现状 大概始于本世纪初国内学术界才开始对 PPP 项目风险问题的展开研究，现有的大部分 研究主要集中在对 PPP 项目融资风险因素的识别及分类、风险评估、风险分担原则及分担 模型等方面的探讨。在风险评估方面，国内学运用蒙特卡罗模拟法、层次分析法、模糊综 合评价法等方法对 PPP 项目的风险进行评估。如孙建 6 平，李胜14 对上海某车站 BT 项目 风险评估的实证分析中就运用蒙特卡罗模拟技术，以项目投资、收益以及利率为输入变量， 模拟项目 IRR 及 NPV。 针对 PPP 项目中存在众多风险因素难以量化的特点，张星等15 将定性与定量分析相 结合，提出了一种将模糊数学理论与 AHP 方法相结合的模糊综合评判法对项目整体风险大 小进行了综合评估。 目前国内对于 PPP 项目风险管理的研究热点主要是关于风险分担方面的，研究的内容 大多集中于风险分担原则的确立、风险分担的比例探讨和分担机制的构建方面。目前国内 学术界关于风险分担的原则基本达成以下几方面的共识，即 PPP 项目风险的分担应当遵循 以下几条基本原则：1，由风险管理能力最强，对风险最有控制力的一方承担主要的风险； 2，承担的风险程度应与其所获得的回报相匹配；3 ，不能无限制承担风险，承担的风险应 该有上限。刘新平，王守清16 根据 PPP 项目的风险分担的基本原则设计了并将其分配过 程分为风险初步分配、风险全面分配以及风险跟踪和再分配三个阶段风险分担框架。 刘子卫等17 分析了项目风险的特性，风险分担的作用和原则以及风险分担机制的制 定原则和方法，并且认为项目风险是一个可以体现项目总体执行情况的综合性指标，是有 限的项目资源与相对过高的目标之间矛盾的体现。 Ppp 模式的优点 通过 PPP 模式引入，政府部门和私人部门在城市基础设施项目中可以相互学习、取长 补短，发挥各自的优势，弥补对方的不足。特别是目前我国继续深化经济领域改革，城市 基础设施服务方面也如火如荼的进行着市场化改革，PPP 模式凭借着相对于传统模式巨大 的优势，可以以同样的成本提供更多、质量更高的公共产品和服务。 1，弥补财政预算的不足 城市基础设施项目往往需要长时期大量的投资，如果全部由政府承担，这必将成为政 府财政预算沉重的负担。通过引入 PPP 模式，把民间资金引入到基础设施建造的项目中去， 这样，政府就可以从大量琐碎的事务中解放出来，由过去的公共服务的提供者加管理者转 变为监管者的角色，这有利于政府转换职能，减轻财政支出压力，更好的发挥市场的作用。 城市基础设施的收益分为直接与间接两个部分。直接收益是项目投入运营后的经营收入， 间接收益主要表现为周边土地的升值，以及由此带来的政府税收增加带动其他行业发展。 两者相比，间接收益要比直接收益大得多，是收益的主体部分。通过引进 PPP 模式，城市 基础设施项目的间接收益可以比传统模式更好的进行利益还原。 2，提高城市基础设施项目的运作效率 政府部门提供基础设施服务的效率低下是世界性难题，我国也不例外，由于特殊的国 情，甚至比其他国家更稳严重。通过引入 PPP 模式，吸引私人部门参与城市基础设施项目 的建设，可以比较有效地解决这一问题18 。 Ppp 模式风险管理 PPP 模式的组织构成形式非常复杂，可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织， 同时还可能包括如政府等公共非营利性组织如政府。在合作过程中，关于责任和利益各方 之间不可避免地会产生不同层次、类型的分歧。政府部门与私人部门之间只有形成相互合 作的机制，才能最大化各方的利益，同时最小化各方之间的分歧，求同存异以完成项目的 目标。PPP 模式的组织机构层次就像金字塔一样，处于金字塔最顶端的是政府部门，是引 入私人部门参与基础设施项目建设的有关政策的制定者。其对基础设施项目有一个完整的 政策框架、宏观目标和实施策略，指导和约束项目运行过程中的各参与方。金字塔中部是 有关的政府职能部门，负责具体解释和运用指导政策方针，细化项目目标。金字塔的底部 是项目私人部门参与者，也就是具体参与项目建造和运营的企业，他们通过与政府的有关 部门签署一个长期的协议，协调本机构的目标、政府的政策目标和政府有关机构的具体目 标之间的关系，尽可能使参与各方利益最大化，同时顺利完成项目预定目标。这种模式的 一个最显著的特点就是政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互合作，发挥 各自的长处。PPP 模式是一个新的，完整的项目融资概念，但并不是对原有项目融资的彻 底更改，而是通过引入私人部门，对项目整个生命周期过程中的组织机构设置提出了一个 新的模型。它是政府、盈利性企业和非盈利性企业基于某个项目而形成的以“双赢”或 “多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与单独行动预期收益相比更为有利的 结果19。 “理性人”假设告诉我们，私人部门参与城市基础设施项目是希望“有利可图”的， 是以利益最大化为原则的。政府部门采取 PPP 模式进行城市基础设施建设的目的是为了实 现“双赢”或“多赢” 。基础设施的项目投资额巨大，投资时期长，回收期长，投资风险很 大。但是由于政府的支持，私人部门的投资风险相对于没有政府部门的参与会有所减小。 然而，私人部门最关心的问题就是能否在特许经营期内收回投资，并取得不低于其他项目 的回报，也就是在收回投资成本的基础上能否弥补机会成本。可见，特许经营权的价值成 为 PPP 模式成功因素之一。 同时，相对于其他传统模式，PPP 模式的优势就是能够合理分配城市基础设施设计、 建设、运营管理等各阶段的风险，而不像 BOT（build-operate-transfer）模式那样，个人企 业需要承担所有阶段的风险。这样，个人企业就不会因为潜在的巨大风险而对长时期巨额 投入的基础设施建设项目望而却步了，例如，一些政策风险可以由政府部门承担，其他一 些自然风险等不可抵抗力风险可由双方共同承担，这在一定程度上可以保证私人部门的投 资收益。整个项目过程的风险可以得到合理分配这也是 PPP 模式在英美等西方国家基础设 施建设项目被广泛采用的原因之一。应当注意的是，由于各国国情不同、法律制度不同、 具体基础设施项目不同，在整个项目运行过程中所面对的风险也不尽相同。如何分配多种 多样的风险也就成为了 PPP 模式的难题之一，也是 PPP 模式成功运行的重要因素。 PPP 模式所面临的风险不仅仅是融资过程中的风险，PPP 模式是一种完全的项目融资 模式，整个过程都涉及到政府部门和私人部门的合作，包括项目的建设、运营以及项目的 确认、设计和可行性研究等前期工作20 。因此，PPP 模式的风险也就包括了各个阶段所面 临的风险。其大致可以分为两类：系统性风险和非系统性风险。系统性风险市场风险，即 指由整体政治、经济、社会等环境因素所引发的风险，一般情况下，系统性风险难以得到 有效的管理；非系统风险是指由项目参与方自身的原因所引起的风险，例如项目所需资金 超出预算、建设过程中缺乏有效监督所导致的工程质量问题、对项目未来现金流预测过于 乐观等，这些风险都可以通过自身的努力得到有效管理。需要说明的是这种划分也不是绝 对的，在一些情况下系统风险和非系统性风险的界限不是很清楚，而另外一些情况下，非 系统风险是无法避免的。风险分配的基础是风险的有效识别。 风险的合理分配需要遵循一定的原则，大体上这些原则应具备两个功能21：1，分配 的结果可以使风险得到有效的分散，以最低的风险管理成本使风险发生的概率减至最小、 风险发生所造成的损失最少，使 PPP 模式项目队各参与方都有足够的吸引力，各方都只需 要专心管理好自己所承担的风险，而不需要为他人的错误买单；2，在整个项目运行期内， 分配的方案应该有助于促使各方采取谨慎的行为，有效管理自己承担的风险，保证项目目 标的完成。 风险分配的目标是使风险在项目各参与方之间得到合理地、有效的、公平的分配，而不仅 仅是简单的把风险转嫁给另一方保证收益，或是为了追求高收益一味承担风险。 “采用 PPP 模式就是要把尽量多的风险转移给私营企业” 、 “承担较多的风险就可以获得较多的回报(从 而把承担风险看成是获得高额回报的机会)”这两种观点都是错误的 22。事实上，如果任 意一方承担了超出其自身承担能力的风险，一旦风险失控，必然会导致所有参与方的损失。 参考文献 12Wang Q，Ting，RL.K.，Ting，K and Ashley，D.(2006).Evaluation and Management of Political Risks in Chinese PPP Projects，ASCE Journal of Construction Engineering and Management， Vol.126，No.3，PP.242-252. 13Peter Moles，Geoffrey Williams, Privately Funded Infrastructure in the UK: Participants Risk in the Skye Bridge Project. Transport Policy，1995，2(2): 129-134. 1 Martinus P. Abednego, Stephen O. Ogunlana, Good Project Governance for Proper Risk Allocation in Public Private Partnerships in Indonesia J. International Journal of Project Management, 2006 622-634. 2Ye S D. Tiong R L K, NPV-at-Risk Method in Infrastructure Project Investment Evaluation J.Journal Of Construction Engineering and Management, 2000, 126(3): 227-233. 3R. Seott Fosler，Renee A. Berger, Public- Private- Partnership In American Cities: Seven Case Studies M.D.C. Health and Company，L-2. 4Darrin Grimsey, Mervyn K. Lewis, Evaluating the Risks of Public Private Partnerships for Infrastructure Projects J. International Journal of Project Management，Vol (20)，Issue(2). February 2002:107-118. 5Li Bing, A. Akintoye, Peter J. Edwards, C. Hardcastle, the Allocation of Risk in PPP/PFI Construction Projects In The UK, In International Journal of Project Management. 2005, Elsevier Ltd, Oxford, OX5 1GB,United Kingdom. 6 Li-Yin Shen, Andrew Platen, X. P. Deng Role of Public Private Partnerships to Manage Risks in Public sector Projects in Hong Kong J. International Journal