“十二五”时期太原市深化体制改革思路研究

“十二五”时期太原市深化体制改革思路研究 【内容提要】 “十二五”时期全面建设小康社会的关键时期，是太原加快转 变经济发展方式，实现转型发展跨越发展的攻坚克难时期，深入推进经济社会 各个领域改革，破除影响发展的体制机制障碍，为经济社会快速发展创造良好 的制度保障具有十分重要的意义。本课题是太原市国民经济和社会发展“十二 五”规划编制专业性课题研究之一，通过回顾总结太原“十一五”时期体制改 革所取得的成就和遗留下来的问题，分析“十二五”时期太原体制改革面临的 形势，提出“十二五”时期太原体制改革的总体思路和对策建议，力求为规划 纲要的编制提供支撑帮助。 “十二五”时期是太原市全面建设小康社会的关键时期，也是深化经济社 会各项体制改革、加快转变经济发展方式的攻坚时期。抢抓机遇，直面挑战， 正确处理好改革、发展和稳定的关系，积极稳妥推进各项体制改革，为经济社 会快速发展创造良好的体制环境和强有力的体制保障，对于太原市实现率先发 展、转型发展和跨越发展具有十分重要的意义。 一、 “十一五”期间太原经济社会体制改革回顾 “十一五”期间，太原市创新发展模式，加快绿色转型，大力推进经济和 社会各领域的改革，为全市经济社会持续健康发展提供了体制保障和强大动力。 （一）体制改革的主要成就 1、国企改革取得历史性突破 面对国有企业 70%严重资不抵债、70%职工下岗失业、70%全面亏损的严峻 形势，2006 年 7 月我市打响了国企改革攻坚战，按照政府引导和市场运作相结 合的原则，采取企业改制、资产运营、招商引资等多种方式，全面推进国企改 革。全市国有企业 106 户，已完成改革任务 63 户，正在进行改革 37 户。2006- 2008 三年来共筹集改革成本 34.5 亿元，支付职工安置费 12.4 亿元，为 2.4 万 名职工办理了大病医疗保险，补交养老保险 3.2 亿元，解决职工历史拖欠 7.8 亿元，5.1 万职工劳动关系得到调整；15 户列入国家 20052008 年政策性破产 关闭规划企业中，铜业、山针、三晋铝业、玻璃瓶等 4 户企业破产工作已基本 完结，太原变压器、建机、一毛等 11 户企业全部进入破产程序，国企改革三年 攻坚任务基本完成。通过与国内大企业的合资合作，推进了国有资本之间、国 有资本与民营资本的融合。引进中国南方工业汽车集团重组山汽集团，三万辆 重汽项目建成投产；北京中瑞国信、雅世置业重组新凯纺织印染有限公司，六 万锭的纱厂建设已完成；北方风雷机械工业公司重组东方机械厂，投资 4 亿元 的生产石油钻杆项目正在实施。积极盘活国企存量资源，通过土地拍卖等方式， 引进德汇钢管、百圆裤业、广州富力等企业，吸引投资 250 多亿元，在妥善安 置了企业职工的同时，大力发展了二、三产业，有效提升了城市功能和品位。 通过搬迁改造重组促进产业升级，长城光电子厂、太原工具厂完成搬迁，狮头 集团、锅炉集团、山西电机厂、太原第一机床厂搬迁工作也在积极推进中。 2、煤炭企业兼并重组基本完成 按照省委、省政府关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组工作的要求和太 原市煤炭企业兼并重组整合方案，全市兼并重组工作突出“关闭先行、合理规 划、引进主体”三个重点，坚持政府主导，政策引导，企业参与，结合实际， 狠抓进度，确保实效，煤炭产业结构调整的雏形基本形成。全市煤矿数量由整 合前的 130 处压减到 53 处，压减比例达到 60。其中，六城区煤矿数量由重 组前的 26 座压减到 7 座，压减比例近 80，基本实现退出煤炭产业的要求。 全市规划产能 4320 万吨年，平均单井规模由整合前的 27 万吨年提高到 83 万吨年；90 万吨年以上矿井 29 座，占全市保留煤矿总数的 56。东山煤 矿与山西国际能源集团有限公司合作建设太原东山煤电一体化项目和共同开发 寿阳南庄煤矿接替煤田，解决了城市东扩和企业煤炭生产的矛盾。通过资源整 合，太原市煤炭产业的产业水平、产业集中度、安全保障能力显著提升，全市 煤炭工业转型发展奠定了良好基础。 3、行政管理和公共管理体制改革成效明显 政府机构改革进一步深入。2009 年底，启动了新一轮政府机构改革。改革 设置市政府办公厅和工作部门 40 个，部门管理机构 1 个，政府部门比改革前的 43 个减少了 2 个。改革后，市政府机构不再分组成部门和直属机构，不再设议 事协调机构，统称为政府工作部门。机构改革进行新的职能定位和责任界定， 推进了政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，从理顺政 府与市场、政府与社会关系方面进行职责界定，赋予部门新的职能。 行政审批制度改革不断深化。通过“审批提速、服务提质、监察提效”等 举措，对市级审批事项实施分类集中办理。 “十一五”期间共取消审批事项 516 项，202 项审批事项授权窗口办结，取消收费事项 33 项，对 8 个单位的 121 项 收费按下限收取，窗口承诺件提前办结率 97.9。推行基本建设项目“一票制” 收费办法和外商投资企业设立“一表制”审批办法，开辟“绿色通道” ，确保了 重点项目的顺利推进。 事业单位改革有序推进。出台了关于太原市事业单位清理规范和分类改 革的实施意见 ，对事业单位清理规范、分类改革的原则、内容、政策衔接和组 织实施予以进一步明确。截至 2009 年 7 月，已对市直事业单位初步提出了清理 意见，列出待清理事业单位 170 个，其中拟撤销事业单位 17 个，职能相近和职 能交叉的事业单位 83 个，拟转企业的事业单位 49 个，使用两种编制的事业单 位 21 个。拟初步划出全市事业单位行政职能类 477 个，生产经营类 145 个，公 益类 1985 个。 4、财税金融和投资融资改革步伐加快 财政方面，深化国库管理制度改革，市级预算外资金已全部纳入国库集中 支付范围；政府采购采管分离体制建设进一步完善，实现了政府采购中心与财 政脱钩；各开发区形成了独立的一级金库、预决算等财政管理体制；在阳曲县 124 个行政村全面推行农村财务委托代理制，规范了农村资金、资产、资源管 理。税收方面，实现了企业流转税、资源税和企业所得税增收的属地管理体制； 取消了全市农村农业税，进一步减轻了农民负担。金融方面，金融机构入并步 伐加快，汇丰银行进驻太原，成为山西历史上首家外资银行；太原民生投资担 保股份有限公司和浦发银行太原分行中小企业经营服务中心成立；在原太原市 商业银行的基础上组建了晋商银行，我市深化金融改革、完善金融组织体系、 促进金融业又好又快发展迈出了新的步伐。 投融资方面，制定出台了“太原市实施山西省企业投资项目核准暂行办 法和山西省企业投资项目备案暂行办法细则” ，完善了配套措施和管理程 序，成为全市企业投资项目核准、备案的依据，真正落实了企业投资自主权。 以市长令形式颁布了太原市人民政府投资项目管理办法 ，进一步加强了对政 府投资项目的管理；以市政府文件出台了煤炭可持续发展基金安排使用管理 办法 ，确保了煤炭可持续发展基金科学合理使用。 5、社会事业体制改革全面推进 科技体制改革取得新进展。 “计划、项目、经费三分离”的管理模式，项目 招标制、前期可研制、专家评审制、立项公示制、管理全同制和项目具体化的 “五制一化”的科技项目管理制度进一步完善，共承担国家、省各项科技计划 项目 3000 项。建立了太重煤机、山西瑞飞等 10 个产学研战略联盟，广电材料、 现代服务业等 20 个市级工程技术中心，钕铁硼、老陈醋等 10 个产业集群技术 联盟，以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系初步形成。 在煤炭能源、装备制造、不锈钢、镁合金材料、煤化工、信息产业专用设备等 领域的科技创新能力处于全国先进水平。太原市被国家科技部评为“国家创新 试点城市” ，连续 3 年荣获“全国科技进步先进市 ”称号，并顺利通过了国家 级知识产权示范验收。 教育体制改革逐步深化。成立了太原师专筹备组，太原大学教育学院和外 语师范学院整合重组工作加速推进，太原大学、太原师专（筹）新校区在汾东 现代服务新区开工建设。改革中考招生政策，取消了多年的重点中学初中毕业 生中考报名第一志愿必须填报本校的限制，严格执行就近、划片、面试、分配 的入学政策，规范了“小升初”工作秩序。基础教育课程改革实验取得了显著 成效，学生的综合素质得到明显提高。推进教育人事制度改革，全面实施了义 务教育绩效工资。 文化体制改革强力推进。文化广播电视局与市新闻出版局合并新组建了市 文化广电新闻出版（版权）局，进一步明确了职能，实现了由办文化向管文化 的转变，由管理文化单位向管理文化市场的转变，由微观管理向宏观管理的转 变。以太原市文化广播电视集团、太原日报报业集团、太原高新区创意产业集 团、太原新晋商联盟文化传播集团、太原龙城电影发展（集团）有限公司、山 西清徐嫦娥文化艺术有限公司等国有、股份制和民营为龙头的一批文化企业在 体制机制上取得实质性突破；广播电视改革方面，积极推进电台、电视台制播 分离改革，成立了太原市文广传媒有限责任公司，具体承担广播电视制播分离 出的文艺、科教、体育、生活服务类节目制作、电视剧制作和广告经营。在文 艺院团改革方面，采用“划转一个，合并一个，保留一个，核销一个”的具体 办法，在太原市实验晋剧院实行内部改革的基础上将其划归太原市文化广播电 视新闻出版局直接管理；太原市歌舞团、太原市杂技团实行合并且完成整体转 制后组建太原市歌舞杂技团有限责任公司；太原市话剧团实行转企改制，更名 为太原市话剧团有限责任公司；核销太原市豫剧团单位建制，全市文艺院团转 企改制工作整体推进。 医药卫生体制改革全面展开。卫生应急协调管理体系、监测预警体系、医 疗救治体系初步建立，疾病预防控制和应急处置能力进一步提高。全市共建立 社区卫生服务机构 271 个，全部与二级以上医院开通了双向转诊绿色通道，以 指导中心为依托、服务站中心为基础、服务站为前沿的新型城市卫生服务体系 正在形成。按照“村覆盖、乡达标、县提高 ”的目标，不断完善农村卫生服务 体系，全市 92.6%的乡镇卫生院基础设施达标，县乡两级医疗卫生机构基础设 施达标率达 81.7%，村卫生室实现全覆盖。以管理体制、运行机制、补偿机制、 内涵建设为重点，启动了以太原市人民医院和万柏林区中心医院为试点的全市 公立医院改革。 6、社会保障体制改革取得重要成果 就业保障体系进一步健全。出台了灵活就业人员享受社会保险补贴、公益 性岗位参加工伤保险和大病医疗保险等一系列稳定就业岗位、扶持就业的优惠 政策，确保了失业人员、农民工、高校毕业生的稳定就业和再就业，城镇登记 失业率每年控制在 4%以内。养老保险制度进一步完善，出台了个体工商户和灵 活就业人员补缴、续缴政策，企业改革、改制中因分流中断参保和未参保人员 的养老问题得到解决。城乡居民的医疗保障体系实现全覆盖，在全省率先启动 了大学生参加城镇居民医保工作，将国有破产企业退休人员纳入了医疗保障范 围，城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗无缝对接。古 交、清徐、尖草坪三个县（市、区）启动了新型农村养老保险试点工作，新农 保试点工作取得显著成效。 7、对外开放领域体制改革取得新进展 以产权改革为中心，深化国有外贸企业改革，组建外贸企业集团，同时不 断扩大和提高自营出口生产企业的规模和质量，形成了国有外贸企业、自营出 口生产企业、外商投资企业共同发展的格局。以吸收外商直接投资为重点，不 断创新招商引资方式，拓展外资投资领域，加强与国内外城市和地区的经济技 术合作，先后出台了关于进一步扩大招商引资的意见 、 关于扩大对外开放 的实施意见 ，富士康、中国南方汽车集团、中国北车集团、横店集团、法国家 乐福、北京王府井、上海东方明珠等一批国内外知名企业入驻太原。 “十一五” 前四年，全市直接到位外资累计达到 9.5 亿美元，比“十五”期间累计增长 68.4%。 同时，农村改革、土地使用权流转改革、农村信用社改革、城市建设投融 资平台和管理体制改革等方面也取得一定的成效。 （二） “十一五”时期太原体制改革中存在的问题 “十一五”时期，太原市各项体制改革虽然取得了一些成就，但随着国家、 省以及市内的整体改革环境的变化，总体上看，全市体制改革进程不快，还存 在很多深层次的问题亟待解决。 1、一些部门和企业对改革缺乏主动性和积极性 随着改革艰巨性、风险性的增加，一些部门、行业和企业开始产生畏难情 绪和观望态度。例如对国有企业改革，有些主管部门担心改革会引发社会矛盾 和不稳定，顾虑较多；有些部门考虑自身利益多，对所属经营状况好的企业不 想改也不愿意改，怕失去既得利益；有些国有企业负责人官本位思想严重，不 愿改革；有些部门和企业害怕承担国有资产流失的风险，改革缺乏主动性。 2、改革的系统性、综合性不强，配套性亟待加强 行政管理体制改革滞后，政府职能转变困难重重，制约了整个经济体制改 革的全面推进；区域之间、城乡之间、行业之间改革进度不平衡。近年来，除 国有企业改革、医药卫生体制改革、文化体制改革有一个较为统一、具体的改 革思路和实施意见外，经济体制、行政管理体制、对外开放体制等综合制改革， 都没有一个较为完善并且可操作性强的整体规划。很多部门和行业的改革基本 处于自发和自行其是的状态，各部门、各行业改革的措施不配套、不协调，甚 至不同部门出台的改革措施相互矛盾，致使很多改革设想和措施在实践中难以 具体操作，影响了改革进程。 3、改革进入攻坚阶段，改革难度加大 人民群众对改革的期望值增加，而改革中热点、难点问题又一时难以解决， 使经济体制改革的进一步推进和深化的难度加大。体制转轨周期长、进度慢， 市场经济基本制度及其相关改革整体滞后，制约全市经济社会发展的体制障碍 等深层次问题依然存在。 4、投融资体制改革亟待深化 虽然全市在推进投融资体制改革方面出台了一系列文件和措施，但与现实 需要相比还远远不够。政府自身投资体制改革进程缓慢，投资决策的透明化、 公开化、科学化水平还有待提高；政府在对全社会投资调控和监管方面力度不 够，运用信息、产业政策、财政税收政策手段以及相应法律法规手段调节投资 运行的整体水平依然不高。再融资渠道尤其是城市建设投融资渠道拓展，仍然 依赖政府性财政投资和国内银行贷款；利用外资和通过资本市场、要素市场发 行债券等新型融资方式渠道不畅。资本市场发育缓慢，行政垄断现象存在，民 间投资进入垄断行业仍然面临准入难等问题，现代市场服务体系尚不健全。 二、 “十二五”时期太原深化体制改革面临的形势分析 （一） “十二五”太原经济社会发展的环境判断 “十二五”时期，全球进入后金融危机时代，太原面临的国际国内形势将 发生深刻变化。从国际看，世界经济增长模式将深度调整，科技创新将成为各 国竞逐的制高点，低碳经济将深刻影响世界生产生活方式，国际金融体系将在 探索中得到调整。从国内看，我国仍处于战略机遇期，经济社会基本面和长期 向好趋势不会发生根本改变，但高投入、高消耗、低成本扩张的传统增长模式 难以为继，社会建设面临诸多课题，改革攻坚更具复杂性和艰巨性。从省内看， 省委、省政府确定了转型发展和跨越发展的重大战略部署，推进工业新型化、 农业现代化、市域城镇化、城乡生态化将成为重点任务，国家资源型经济转型 综合配套改革试验区建设将成为重要抓手。 （二） “十二五”时期太原发展改革的机遇 转型和跨越发展带来的机遇。省提出的以转型发展为主线、以赶超发展为 战略、以跨越发展为目标的战略思路和推进“四化” 、 “四个山西”建设等重大 举措，对太原市进一步解放思想，实现绿色转型、率先跨越提供了广阔的空间 和发展机会。 “一市跨四区”的突出地位带来的发展机遇。太原是 45 个国家级公路枢纽 之一，随着太中银铁路、大西客运专线等投入使用，太原将成为连接环渤海地 区、中部、西部的重要通道，加之还参照享受振兴东北老工业基地政策，太原 在区域经济中的地位将有所提高，发展空间进一步扩大。 国家和省支持太原率先发展的机遇。太原城市圈已进入国家战略，省委、 省政府对太原率先发展寄予厚望。可以预见，太原有条件争取到国家和省前所 未有的政策和资金支持。 太原都市区和都市圈建设带来的机遇。随着“太榆同城化”和都市圈建设， 太原和晋中、阳泉、忻州、吕梁将超越行政区划界线，实现空间结构的整合、 区域经济的重组，这为太原产业发展、城市扩张提供了广阔的空间。 作为“先导区”建设带来的机遇。作为国家资源型经济转型综合配套改革 试验区的“先导区” ，太原将在众多方面进行“先行先试” ，能够率先突破现有 体制机制的束缚，激发出转型发展跨越发展的内在活力。 （三） “十二五”时期太原面临的挑战 经济总量翻番和资源环境承载力的矛盾形成的挑战。随着低碳发展理念和 发展模式的推广，国家和省在产业政策、市场准入条件等方面的要求和标准将 越来越高，长期看对太原现代都市产业体系的形成非常有利，但短期有可能对 发展速度产生一定冲击，特别是对太原经济总量的快速扩张形成了刚性制约。 周边地区激烈竞争形成的挑战。太原目前在四个方向受到西安、郑州、呼 和浩特、石家庄的挤压，在中部省会城市中处境也比较尴尬。同时与省内其他 市自然资源禀赋相近、产业结构相似、对发展空间和发展资源的争夺十分激烈。 如何实现错位发展、塑造新的竞争优势将成为率先发展的难点。 资金、技术和人才成本逐渐加大形成的挑战。今后引进资金、技术和人才 等稀缺生产要素的成本和代价将越来越大，实现跨越发展，将面临“不引进不 行、引进又成本太高”的两难处境。 资源性产品市场风险和收益边际递减形成的挑战。煤炭开发已进入边际收 益递减期，资源性产品易受外部市场变化的冲击，市场风险和其他不确定因素 越来越多，维持经济平稳快速增长的难度越来越大。 体制创新进入攻坚克难期的挑战。随着经济体制改革的不断深化，市场经 济体制的不断完善，改革的要求越来越高，难度越来越大，改革已经进入到了 攻坚克难的“深水区” ，进一步深化改革的重点将是政府的自身改革、垄断行业 的改革、要素配置机制的改革。这些改革不同于改革初期“急风暴雨式”的改 革，配套要求高，改革难度大，利益调整多。 总体上看， “十二五”期间，我们要增强机遇意识和忧患意识，树立“不进 则退、慢进亦退”的理念、 “危机由时、利害在我”的战略思维，科学把握发展 规律，主动适应环境变化，有效化解各种矛盾，更加奋发有为地推进各项改革， 使太原挤上发展的快车道。 三、 “十二五”时期太原体制改革的总体思路 （一）指导思想 高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想 为指导，全面落实以科学发展观，以转型发展跨越发展为主线，围绕经济转型 升级和民生改善，注重制度建设和体制创新，着力消除影响生产力发展的体制 和机制性障碍，全面推进经济、政治、社会和文化四位一体改革，坚持解放思 想、统筹协调、重点突破、整体推进，推动经济社会发展再上新的台阶，为建 设具有国际影响力的区域性现代化大都市提供动力支持和体制保障。 （二）基本原则 1、坚持改革与发展有机统一。加快对保障科学发展有重要作用的体制机制 建设，推进体制创新，将体制机制的改革创新作为推动经济社会发展的强大动 力，把改革的要求贯彻到各项发展的政策和措施中去。 2、坚持统筹兼顾与改革措施的协调性。加强对改革的总体指导和统筹协调， 充分发挥各方面推动改革的积极性，使各项改革有机衔接、协调配套。重视改 革成果的转化，及时把行之有效的改革措施制度化。 3、坚持把保障和改善民生作为改革发展的出发点和落脚点。把社会发展急 需和惠及人民群众的改革放在突出位置，进一步健全社会保障制度，完善各领 域社会管理体制，让人民群众共享改革发展成果。 4、正确处理改革发展稳定的关系。切实把改革的力度，发展的速度和社会 的可承受度统一起来，既敢于攻坚，又积极稳妥，确保各项改革措施平衡推进。 （三）主要目标 “十二五”时期，太原要积极推进经济、政治、社会、文化等领域的四位 一体改革，努力实现改革的全方位推进。 1、形成充满活力的转型发展体制。有利于要素市场化配置的现代市场体系 更加健全，集聚创新资源、抢占创新制高点的制度环境更加完善，经济结构更 加合理。 2、形成科学高效的服务型政府。新一轮政府机构改革和事业单位分类改革 全面完成，政府社会管理和公共服务职能显著加强，公共财政、投资体制加快 建立，公共管理体系更加健全。 3、形成繁荣活跃的文化发展机制。文化产业发展机制更加完善，政府主导、 社会参与的公共文化体系更加健全，建立和完善文化大发展大繁荣的长效机制。 4、形成均等化的公共服务体系。建立政府和市场相结合的就业促进机制， 教育、医疗等均等化程度进一步提高，基础设施配置更加均衡，多层次、全覆 盖的社会保障体系加快形成。 （四）重点任务 1、基本完成国有产业战略性重组 国有资本从传统产业、一般竞争性领域退出，向先进装备制造业、现代物 流业、新型能源产业、循环经济环保产业和城市基础设施等产业领域集聚。建 立健全企业法人治理结构，完成产权主体多元化改造，推进企业集团的资产重 组和资源整合。 2、健全促进非公有制经济发展的运行机制 基本完善保障非公有制经济的政策环境，较好地改善非公有制经济的发展 环境；非公有制经济在国民经济中所占比重显著提高，增长质量明显改善；非 公有制经济走在全省前列。 3、建立较为完善的现代市场体系 完善和提升商品市场，培育和发展要素市场，真正建立起以市场形成价格 为主，政府调节价格为辅的市场运行机制。资本、劳动力、技术、土地、产权 等现代市场体系框架基本建成，社会信用体系建设初见成效。打破垄断，引入 竞争，规范完善市场体系，市场经济秩序明显好转。 4、稳步推进财税金融和投资融资体制改革 市级公共财政体系基本建立健全，国库集中支付和政府采购制度更加完善。 市内地方中小金融机构获得规范和发展，社会资本参力度增加，农村信用社改 革获得较大进展。政府投资的管理、审批决策管理和建设实施管理的新型管理 体制框架基本确立，城市建设领域的投融资体制改革稳步推进，民间资本参与 投资建设和经营的程度和水平大幅度提高。政府对经济调控和投资监管能力明 显提高，监管体系基本完善。 5、建立运转高效的行政管理和公共管理体制 高质量完成新一轮地方机构改革任务，政府职能设置能够满足建设公共型 和服务型政府的要求，事业单位分类改革加快推进，政企分开、政府职能转换、 减少行政审批事项等改革措施继续深化，依法行政和法治政府建设获得明显成 效。 6、建立充满活力的社会事业发展体制机制 统筹城乡教育资源，优化教育结构，促进各类教育协调发展，培养高科技 人才。建设技术创新服务平台，加快科技服务业发展，建立以企业为主体的技 术创新体系。加快文化事业单位内部机制改革和国有文化单位的战略性重组， 拓宽文化产业投融资渠道。积极探索规范的公立医院管理体制和运行机制，加 强农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设。整顿规范药品市场秩 序，推进药品流通体制改革，加强医药价格监管。推动体育健身、计划生育、 助残慈善等社会事业全面发展。 7、进一步完善社会保障体系 深化收入分配制度改革，着力解决部分社会成员间收入差距扩大问题，使 收入分配更加规范，社会统筹与个人帐户相结合的保障制度更加完善，覆盖率 明显提高。完善各项社会保险政策，推进非公经济组织参保工作，建立企业退 休人员基本养老金、城乡最低生活保障标准与经济社会发展水平联动调整机制。 全面推进城乡一体化低保救助和医疗救助体系建设，缩小城乡救助差别。 8、全面推进城乡一体化建设 城乡经济社会得到全面、协调、可持续发展，人民生活水平明显提高；城 乡二元结构基本消除，人口、资金、信息等要素实现自由流动，城乡劳动者平 等就业的管理机制和城乡接轨的社会保障体系基本建立。城镇化水平显著提高， 城乡产业布局更加合理，经济结构更加优化，城乡社会事业和公共服务设施更 加完善，生态环境质量得到根本改善，经济融合度、生态环境融合度显著提高。 9、深化农村经济社会体制改革 农村税费改革成果进一步巩固，农村土地流转进一步规范，农民专业合作 组织试点工作继续扩大，农村供销社改革加快推进，农村发展活力进一步增强。 基本养老、合作医疗、最低生活保障等改革措施，逐步向农村全面推广。 10、健全资源节约和环境保护体制 以增强可持续发展能力为目标，以保障经济发展为核心，以节约能源、优 化能源结构，加强生态保护和建设为重点，以科学技术进步为支撑，构建新型 资源节约和环境保护型体制，促进经济社会与资源环境协调发展。 四、 “十二五”时期经济体制改革的对策建议 （一）推进国有经济结构和布局调整 以企业集团为重点，完善企业法人治理结构，建立行之有效的国有资本经 营预算管理体系和以经营业绩考核和年薪制为主体的激励约束机制，提高国有 资产管理人员的思想素质和业务水平。拓宽融资渠道，创新监管手段，切实加 强国有资产监管，积极探索非经营性资产管理的有效形式，在资源整合的基础 上，组建若干个辅业资产集团公司，确保非经营性领域国有资产的保值增值。 加大招商引资和资产重组力度，突出主业，延伸产业链，打造一批具有综合竞 争实力的大中型企业集团。加快推进国有资本从传统产业、一般竞争性领域退 出，向先进装备制造业、现代物流业、新型能源产业、循环经济环保产业和城 市基础设施等优势行业和优势企业集聚。培育几个在本行业领域旗舰企业集团、 全国 500 强企业。提高国有经济的运营质量，实现国有经济战略布局的调整。 （二）创造民营经济发展的公平环境 清理各种对非公有制企业发展的限制性、歧视性的政策和规定，取消一切 不利于非公有制经济发展的限制，为非公有制经济发展创造公平竞争的发展环 境、规范有序的市场环境、诚信守约的信用环境、公正廉洁的执法环境和公开 高效的办事环境。坚持“不禁止，则自由”的原则，凡法律、法规无明令禁止 的领域和行业，均允许非公有制经济进入。鼓励、支持有条件的非公有制企业 参与法律、法规未禁止的电力、电信、铁路、民航、石油、公用事业、基础设 施等垄断行业、领域的投资与经营。在规范准入、严格监管的前提下，支持、 引导非公有资本投资教育、科研、卫生、体育等社会事业领域，支持非公有制 经济主体参与公有制企业、事业单位的改组改制；允许非公有资本进入金融服 务业及国防科技工业建设领域。对其申办登记时有法定前置要求的，应积极先 予核准企业名称；对未设法定前置许可的，应依法积极予以注册登记。在注册 资本分期缴纳、专利技术出资比例、对外投资比例等出资方式方法方面放宽对 非公有制企业的限制。创新登记机制，简化登记程序，鼓励并联审批、当场登 记、集中登记；试行无具体经营范围的公司注册登记。 （三）加快建设现代市场体系 深化资源性产品价格和要素市场改革。理顺电、油、气、水、产品价格关 系，完善煤炭等重要矿产资源价格形成机制。推进矿产资源补偿费制度改革， 建立与资源利用水平和生态环境治理挂钩的浮动费率机制。积极推进污水处理、 垃圾处理等收费制度改革，逐步建立超定额加价，能源级差价格机制。健全土 地、资本、劳动力、技术、信息等要素市场。加大土地储备力度，严格土地投 资强度、土地产出效率方面的市场准入，提高土地利用效率。建立统一的产权 交易市场，加快多层次资本市场体系建设。拓宽技术市场发展渠道，培育技术 市场中介机构，加快技术市场专门人才培养。加大劳动力市场建设力度，消除 劳动力资源自由流动障碍。大力开展煤炭、焦炭、钢铁等大宗产品电子商务业 务，推广应用商业信息网络，构筑物联网信息平台体系。加快社会信用体系建 设，完善市场法规和监管体制，规范市场秩序。 （四）改革财税金融和投资融资体制 优化财政收入结构，提高财政收入占生产总值的比重、税收收入占财政收 入的比重。在积极推进部门预算、国库集中支付、 “乡财县管乡用”等各项财政 改革的基础上，积极争取调整省市财政分成比例，提高市县促进经济建设和社 会发展的能力。优化转移支付政策，进一步形成财力向新农村建设、公共卫生、 城乡就业、社会保障、公共安全、科技创新、环境保护等方面倾斜的长效机制， 支持改善民生和促进基本公共服务均等化。立足先导区发展需要，积极争取调 整省市财政分成比例，提高市县促进经济建设和社会发展的能力。择机研究出 台地方资源税改革，争取环境税等在太原试点，对城市利用矿区和转型企业土 地设立的工业园区实行国家级开发区、保税区税收优惠政策，对转产从事国家 鼓励类产业的资源型企业从获利年度起 5-10 年内按 15%的税率征收企业所得税。 建设太原区域性金融中心，完善跨省金融结算，开展跨境贸易人民币结算试点。 支持晋商银行等地方金融机构参与全国统一的同业拆借市场、票据市场、债券 市场、外汇市场和黄金市场的投融资活动。鼓励和引导外资银行都太原市设立 机构和开办业务。有序推进村镇银行、贷款公司等新型农村金融机构试点工作。 支持符合条件的企业发行企业债券、中期票据、短期融资券、企业集合债券和 上市融资。健全信用担保体系，提高担保能力，增加信贷投入。发展创业投资， 放宽限制，降低门槛，引导和支持民间资本进入金融市场。设立和引进股权投 资基金，开展煤炭、装备制造等资产证券化。在控制风险的基础上，发展支持 城市建设的长期信用资金等金融产品。 优化和规范投资项目办事程序，建立科学便捷的投资项目管理机制。加强 政府投资管理，规范政府投资范围和行为，合理界定政府投资范围。在轨道交 通等公共基础设施建设领域，进行项目融资探索实践，通过与国家开发银行等 进入机构进行合作，引入国有及民营投资主体参与公共基础设施项目建设。完 善投资宏观调控体系，改善社会投资调控。加强行业规划、产业政策、信息发 布、区域布局等方面的指导，引导民间资本投向，多渠道、多形式开展项目融 资，确保国家、省相关政策执行和发展规划的实施。加强对全市投资运行监测 分析，引导市场实现良性发展。建立健全政府投资责任追究制度、风险管理制 度、后评价制度以及社会监督机制。加快各类投资服务机构与政府部门的脱钩， 建立中介机构信用档案记录制度，加强对投资中介服务的监管。 （五）改革行政管理和公共管理体制 完善科学民主的行政决策机制，拓宽民意渠道，坚持民主决策，提高政府 工作透明度和公信力；进一步扩大人民民主，积极探索和创新基层民主有效实 现形式。加快政府机构改革与职能转变，健全行政监督、部门协调和内部运作 机制。推进政府与中介组织分开，开展政府部分职能向社会组织、行业协会转 移的改革试点。按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，推进事业单位分 类改革。继续深化行政审批制度改革，推进行政机关内部行政许可职能整合改 革，探索固定资产投资建设项目并联一票制审批许可；加快非行政许可审批项 目规范清理，试点行政审批服务全程代理制改革；争取国家赋予太原市部分行 政管理职能的省级审批权限，特别是对园区类项目、 “打捆”项目，争取实行 “国家和省批规划、市里批项目”的体制。加强地方立法，加快形成与国家法 律法规相配套、比较完备的地方性法规和规章；深化司法体制改革，规范司法 行为；加快行政执法体制改革，合理控制行政执法自由裁量权，完善行政执法 责任制。建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。 认真履行公共服务职责，加强公共安全建设，实现公共服务均等化，减少社会 成员之间发展机会的不公平，不断提高政府公共服务水平，实现从生产建设型 政府向公共服务和社会管理型政府转变。 （六）改革科教文卫等社会事业体制 1、加快教育体制改革。改进教育教学评价，建立科学、多样的评价标准。 开展由政府、学校、家长及社会各方面参与的教育质量评价活动。做好学生成 长记录，完善综合素质评价，探索促进学生发展的多种评价方式。建立现代学 校制度，明确政府管理权限和职责，明确各级各类学校办学权利和责任，推进 政校分开、管办分离，克服行政化倾向，取消学校行政级别和行政化管理模式。 探索适应不同类型教育和人才成长的学校管理体制与办学模式。完善普通中小 学和中等职业学校校长负责制。不断完善科学民主决策机制。深化办学体制改 革，坚持教育公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形 式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、 公办教育和民办教育共同发展的格局。大力支持、依法管理民办教育。深化管 理体制改革。以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革，提 高公共教育服务水平。创造条件，2020 年前完成全市普通中学高初中分离工作， 落实县级政府统筹管理义务教育的责任。 2、完善科技创新体制。完善创新机制，改革科技管理体制，完善以企业为 主体、产学研结合都区域创新体系。鼓励和支持有条件的科技机构和高等院校 把研发机构和研发中心，建到相关产业园区中，密切与相关企业的关系，加快 科研成果向现实生产力转化；鼓励和支持科研机制、高等院校与企业共同建设 研究机构和技术中心，进一步密切科研机构与企业的合作关系；鼓励和支持有 条件的企业和科研院所独立或合作开发产业共性关键技术研发，为相关行业发 展提供共性关键技术支持；四是鼓励和支持企业 、高等院校、科研院所间建立 更加紧密的研发联盟，有效回避培育新兴产业、开展基础研究带来的巨大研发 成本和市场风险。到 2015 年，初步建成创新型城市，基本形成鼓励创新的体制、 机制和政策体系。进一步深化市属社会公益类科研院所改革，初步构建市场导 向的科技管理体制。进一步加强高新区科技园区创新能力建设，使其成为促进 技术进步和增强自主创新能力的重要载体，成为带动区域经济结构调整和经济 增长方式转变的强大引擎。 3、深化文化体制改革。逐步形成党委领导、政府管理、行业自律、企事业 单位依法运行的文化管理体制，形成保证正确方向、富有活力和效率的微观运 行机制。以完善体制和政策为突破口，制订支持文化创意产业发展的法规规章 和优惠政策，推动文化创意产业加快发展。加大对公益性文化事业的资金投入， 提高资金使用效率。完善文化市场体系。在政策允许的框架下，进一步放宽市 场准入。努力形成管办分离、灵活高效的文化产业管理体制和运行机制，基本 建成覆盖城乡、惠及全民的公共文化服务体系，满足人民群众的文化需求。 4、推进医疗体制改革。建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群 众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。全面贯彻落实太原市深化 医药卫生体制改革实施方案 ，改革公立医疗机构管理体制，确保公益性，坚持 政府主导与发挥市场机制相结合，着力发展基本医疗和适宜技术，降低医疗成 本，减轻群众经济负担。规范药品集中采购，降低药品虚高价格，控制医药费 用不合理增长。稳步推进公立医疗机构药品保障体系改革，探索建立社区卫生 服务机构收支两条线管理机制，进一步降低药价、解决人民群众的看病就医问 题。大力推进区域卫生信息化建设，建立市县（区）两级卫生平台，逐步实现 市民就诊一卡通。鼓励社会资本以多种形式举办医疗机构，促进有序竞争。建 立以社区卫生服务为基础，社区卫生服务与预防保健机构和医疗服务机构分工 合理、协作密切的新型城市卫生服务体系。 （七）改革社会保障和收入分配体制 1、健全社会保障制度。推进以改善民生为重点的社会事业发展，着力解决 公共产品供给不足、公共服务资源配置不合理等问题。加快民生工程建设，把 更多公共资源配置到群众最现实、最关心、最直接的领域，并逐步由着力解决 居民急难问题向提升公共服务均等化水平转变。建立健全保障性住房建设管理 体制，加快解决城市低收入家庭住房困难。把完善失业、医疗、养老和城镇最 低生活保障制度作为缩小收入差距、保障低收入阶层收入水平的有效办法，全 力保证下岗职工的基本生活保障费和城镇居民的最低生活保障费按时足额发放。 把定期救助与一次性救助、大病救助、意外伤害救助结合起来，以社会保险、 社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重 点，以慈善事业、商业保险为补充，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。 2、改革收入分配制度。坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的 分配制度，根据企业组织形态、经营形式和劳动关系的变化适时调整和建立规 范的分配制度，切实保护劳动者合法权益。加快推进收入分配制度改革，妥善 处理效率和公平的关系，提高劳动报酬在在初次分配中的比重；在政策方面创 造较为公平的竞争机制和创业环境，注重就业机会和分配过程的公平，健全扩 大就业增加劳动收入的发展环境和制度条件；压缩政府行政费用支出，使财政 支出更多地用于改善民生，推动城乡公共服务均等化。加大二次分配力度，强 化收入调节功能，缩小贫富差距，增强再分配领域的公平性。保障职工工资正 常增长和支付，严格执行最低工资制度，逐步提高最低工资标准，积极探索多 种形式的工资集体谈判机制，合理确定企业最低工资限额。加强税收对收入分 配的调节作用，有效调节过高收入，坚决取缔非法收入，努力遏制城乡、区域、 行业和社会成员之间收入差距扩大趋势，努力构筑橄榄型分配格局。进一步加 大收入分配领域的监管力度，规范国有企业和垄断行业分配机制，完善收益分 配原则，建立健全公开透明、公正合理的新型收入分配体系。构建财产性收入 的体制基础，创造条件增加居民财产性收入。着眼于提高居民财产性收入，努 力规范和完善资本市场，拓宽居民理财投资的金融渠道，加强法治环境建设， 保障投资者权益。推动国有资本收益分配改革，初步构建全体人民在更大范围、 更大程度共享资源红利的格局。 （八）深化城乡一体化改革 按照“区别对待、分类指导”的原则，制定不同的发展政策和考评体系， 引导经济、人口、资源在空间上的优化配置。积极争取国家和省扩大太原都市 区、都市圈用地规模，争取将沉陷区失去耕地功能的土地转为建设用地，争取 成为城乡建设用地增减挂钩试点，将山西焦煤煤矿棚户区治理等项目用地纳入 国家计划指标。发展新型城市化与建设新农村相结合，以城带乡和产业联动相 促进，以工哺农、城乡互动、工农联动，促进生产要素合理流动和优化配置， 推动城乡统筹发展。充分挖掘和拓展都市农业的产业功能、产业链和外延性经 济功能，促进传统农业向现代农业转变。调整和优化城乡产业布局，坚持走新 型工业化道路，加快传统农业向现代农业、城郊型设施农业的转变。构建城乡 循环经济网络，实现生产和生活废弃物的综合全面回收、分类循环利用和环境 无害化处理。稳步推进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自 由流动。开展城乡一体化综合配套改革试点，调整完善现行就业、住房、社保、 户籍、教育、医疗等方面的制度和政策，加快消除农民进城的体制性障碍。 （九）农村经济社会体制改革 在稳定家庭承包经营制度的前提下，按照“依法、自愿、有偿”的原则， 积极探索引导农户通过转包、转让、租赁、入股、联营等多种形式流转土地承 包经营权，鼓励土地向种田大户集中、向专业合作社集中、向生产基地集中、 向产业化规模经营集中、向现代农业园区集中，促进农业适度规模经营和土地 资源的有效利用。要积极筹建市、县农村土地承包经营权交易中心，为农民规 范土地流转程序提供指导和服务，完善土地流转合同、登记、备案制度，保障 农民对土地承包经营的各项权利和土地流转收益。加快土地征用制度改革，在 土地征占过程中，把解决农民就业和社会保障问题放在突出位置，优先考虑， 给予被征地农民以公平合理的补偿，切实解决好农民的退路和出路问题，逐步 建立“减少农民、富裕农民”的长效机制。以明晰产权为核心，坚持集体林地 所有权不变，将林地使用权和林木所有权落实到户，确立农民经营主体地位。 有计划、有步骤地在全市全面推进集体林权制度改革工作，放活森林经营权， 鼓励林地流转。推进东西山林地林木认养，调动广大城乡居民参与林业建设的 积极性，更好地保护和发展生态公益林。稳步推进乡镇机构改革，切实强化乡 镇政府社会管理和公共服务职能；继续推进和完善“乡财县管乡用”财政管理 方式改革，对村级公益事业建设“一事一议”实行财政奖补制度试点，解决农 村社会事业发展经费不足的问题。 （十）改革资源节约和环境保护体制 研究建立循环经济指标体系，并将主要指标纳入我市经济社会发展综合评 价和年度考核体系。编制国民经济和社会发展总体规划以及专项规划、区域规 划和城市规划，应当体现发展循环经济的要求、产业政策上的规定。应逐步提 高高消耗、高污染行业资源消耗、污染控制市场准入条件，以遏制盲目投资和 低水平扩张。应定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、产品名录， 对重点行