东亚国家养老保障模式比较研究以及对我国的启示

劳动与社会保障 东亚国家养老保障模式比较研究 经济学院 劳动与社会保障 公共基金管理 B1209 张琪瑶 0118120917 东亚国家养老保障模式比较研究 【摘要】 人口老龄化是当今世界各国共同面临的社会问题，越来越多的老年入口影 响着社会的人口结构。如何安置好这部分人的生活，已成为各国迫在眉睫的任务。养 老保险制度就在这一形势下产生并不断发展和变革。其最初建立的目的就是为了保障 劳动者在退出劳动领域或丧失劳动力后的基本牛活。也就是对劳动者老年生活的保障。 随着社会经济的发展，养老保险也在不断的变革，保障的范围渐渐扩大至社会各个阶 层的老年人。保障的内容也更加详细和完善。 【关键词】东亚各国；养老保障；比较 根据联合国的规定，衡量一个国家或地区是否进入老龄化，标准就是该国或地区 60岁及以上人口占总人口的比例超过百分之十，或65岁及以上的人口占总人口的比例 超过百分之七。从2009年联合国人口司发布的官方统计可以知道：截止2006年，世界 60岁以上的老年人口达到6.88亿，也就是每9个人中就有一个60岁以上的老年人，预计 2050年这一数字将达到20亿，同时也将第一次超过全世界儿童(O14岁)的人口数。目 前，世界上54的老年人生活在亚洲，其次是欧洲，占22。而老龄化程度最深的国 家是日本，达到了27。老龄人口的不断增多必然会带来一系列的社会问题，我们通 常都将其统称为老龄问题。如何解决老龄问题更好地应对人口老龄化，最基本的办法 就是建立“老年保障体系，它指满足老年人物质、精神和服务需求而采取的一系列措 施”。 众所周知，任何国家的社会保障都是建立在本国特定的社会政治制度、经济发展 水平以及传统文化背景基础之上并受一定的理论指导的。也就是说，社会保障制度模 式选择受到多种因素的影响和制约。亚洲国家和地区社会保障制度无疑与其政治、经 济、社会、文化等“本土”因素有着许多内在的逻辑联系，在长期的发展进程中，逐 步形成了有别于欧美传统社会保障模式的一些重要特点。1 如今养老保险已成为社会保障的核心部分，直接影响着社会的稳定和经济发展。 随着我国老龄化的不断加剧，简单的养老保险制度已不能满足需要，要建立合理完善 的养老保险体系才是关键。我国养老保险制度从建立到现在，虽然经历了过多次的改 革，但由于时代的发展制度本身存在的问题和局限性也不断暴露。为了有效地完善我 国的养老保险制度，促进养老保险的改革，应该充分借鉴国外的成功经验。 一、 东亚各国养老保障模式的分析 （一）日本养老保险制度 东亚三国在养老保险制度方面都有很长发展历程，累积了不少的经验。特别是日 本，作为老年人口大国，建立养老保险制度有50多年了，已经形成了一整套完整的养 老保险体系，在东亚直至整个世界都是极有代表性的。2从1946年到1953年，日本政 府围绕国民生存权制定并实施了相关法律，而随后制定的新国民健康保险法 、 国 民年金保险法则使日本在20世纪60年代初实现了“国民皆保险” 、 “国民皆年金”的 目标。而在生活福祉领域，日本政府制定了“福祉六法” ，3即20世纪50年代制定的 儿童福祉法 、 身体障碍者福祉法 、 社会保护法和20世纪60年代制定的精神 障碍者福祉法 、 老人福祉法和母子及寡妇福祉法 。在实施这些法律的过程中， 日本政府还根据时代的变迁对相关法律适时进行修改完善，以适应不断变化的社会经 济发展。4日本主要采取的是年金保险的方式,并具有多层次的制度保障体系如包括 共济年金、厚生年金、国民年金这三大公共年金,它具有国家强制力保障实施,要求日 本国内居住的所有20至59岁的人都必须加人, 由此才能实现终身受益。年金制度主要 有公共年金制度、企业年金制度和个人储蓄年金制度三大部分,集中体现了公平、互助 和自助的结合特色。 （二）韩国养老保险制度 韩国在养老保险方面也有几十年的改革和发展，虽然在某些方面和日本的养老保 险有所类似，但也有自己的特点，其根据自身的实际情况形成了一套合适自己的养老 保险体系，在亚洲各国的养老保险制度中也处于比较重要的地位，对其的研究也多集 中于制度的现状与改革。韩国的养老保险制度，又称为年金制度，由公立年金和民间 年金两大部分组成。其中，公共年金根据参保对象的不同又可分为以公务员、军人、 私立学校教职工为对象的特殊养老金，和以一般劳动人民为对象的国民养老金。而民 间年金则主要包括了退职金制度、个人年金及住宅养老制度。何伟的韩国国民印金 制度一瞥、姜向群的韩国养老保险制度透视以及刘铁明的韩国国民年金制度 简介等都是对韩国各项养老保险制度进行介绍和分析。从制度建立的法律依据、适 用的对象、养老金的筹集、管理、给付等等，对韩国养老保险的现状有一个完整的描 述。其它的期刊文献都集中于分析养老保险制度中存在的问题，和改革完善的方法、 措施。韩国学者文雄彪总结出目前韩国国民年金存在三个基本的问题：一是缴费和给 付标准不合适：二是低收入的穷人还是被排除在制度之外：三是自主经营者的收入很 难评估。今后韩国要进行养老保险制度改革，必须将这三个问题考虑在内。韩国也主 要实行的是年金制度,不过和日本不同的是, 它逐渐发展为职域年金和国民年金两大类。 职域年金主要针对公务员、军人和私立学校教职员;国民年金则是针对一般劳动人民比 如私人部门雇员 城市自雇者和农渔民。由此可见, 韩国的养老保障和公民的职业紧 紧关联。另外, 它有一个突出的特征就是职域年金和国民年金类似于“两条平行线”。 具有不交叉、不相关的原则。 （三）新加坡养老保险制度 新加坡的社会保障基金又称“中央公积金”，实行中央公积金强制储蓄制度，是 一项储蓄和保险兼备的社会保障制度，在当今世界众多传统社会福利保障制度中是较 为成功的。该制度于1955年7月建立，它是一项为新加坡受薪人员而设立的养老储蓄基 金，是一项强制性的储蓄计划，是一种独特的有效的社会保障制度。55O多年来，这 一制度已由一项简单的老年储蓄计划逐步演变成向社会所有人提供养老、购屋、医疗 保健、资产增值、家庭保险等广泛服务的社会保障制度，对促进新加坡的政治稳定和 经济繁荣起到了积极的作用。新加坡公积金模式。其主要特点是通过建立个人公积金 账户，并通过对公积金账户的管理，提高自我保障能力。公积金账户通过在职职工与 其雇主共同缴纳养老保险费建立，劳动者在退休后从个人账户领取养老金，国家不再 以任何形式支付养老金。在新加坡，立法先行、制度运行法制化是其中央公积金制度 成功实施的重要保证。新加坡政府首先立法，制定了中央公积金法令 ，以此为依据 来实施社会保障制度。整个公积金制度在中央公积金法令的规范下有条不紊地施 行，表现出高度的自觉性和规范性。6新加坡的中央公积金制度，是一个很典型的模 式，养老保险制度是其组成部分之一。对于它的研究是非常多的，大都集中在制度的 改革变迁。新加坡的中央公积金制度从倡议至今，大体经历了四个发展阶段：第一阶 段从1950年到1955年7月，为初创时期。1955年5月17日，由两名立法议员倡议的公积 金法案正式提呈议会讨论。1953年1O月，殖民地政府的特选委员会向议会提出有关的 总结报告，对公积金 的性质、用途、缴纳率以及管理等问题提出了具体意见。1953年 12月11日，公积金法令终于获得通过。1955年7月，政府成立了专门负责管理公积金的 中央公积 金局。至此，作为一项强制实行的制度中央公积金制度正式建立并开始 实施。1965年 8月9日新加坡独立后，顺应社会舆论要求，在公积金的范围和用途上进 行了积极的探索。1968年9月1日，动用公积金存款购买政府建造的公共住房的“公共 住屋计划”开始实施。此后，新加坡政府根据社会发展的实际需要，陆续推出了退休、 保健、住屋、家庭保障、增进资产等大类 16项计划，使一项简单的养老储蓄制度发展 成为一个具有综合功能的社会保障体系。重点对未来30年内国民年龄构成、生活水平 状况、公积金积累以及与社会保障体系的适应程度等诸多方面情况的变化走向进行超 前预测，分步采取改进完善措施。公积金制度费率随着经济的发展进行调整，目前的 费率为39.5，即雇员交纳23，雇主交纳16.5。公积金全部记入职工的个人储蓄账户中， 职工退休时连同本息一次发还给职工。新加坡的中央公积金制度历经50年沧桑曲折， 人们对这一制度已从不理解到普遍接受、积极参与，呈现出健康发展的好势头 。到 1994年底，共有252万人加入了这一行列是1955年18万人的14倍；存款额由最初的900 万新元增加到570.5亿新元。新加坡养老保险的保障程度是很高，许多学者对此都给予 了肯定。但是由此产生的问题也不小。李敏指出，新加坡养老保险制度的高保障水平 以高缴费为支撑的。这样会导致企业的负担过重进而降低产品的竞争力；另一方面也 造成国民储蓄过度，人们的消费水平在此影响下不断下降，无法满足国内的有效需求， 导致新加坡国民经济的持续健康发展受阻。贾洪波和穆怀中在新加坡中央公积金制 度改革评析中指出，新加坡养老保险制度的改革趋势主要集中在公积金的保值增值、 继续扩大公积金的覆盖面以及加强公积金的符理等方面。孙迪从监符的角度分析了新 加坡的中央公积金制度。他认为新加坡中央公积金制度监管成功的因素在于有健全的 法律支持、完善的监管制度以及管理部门的高效和优质服务。李志明和章空尽对新加 坡中央公积金制度的评价是，中央公积金制度是“一个功能全面、综合性的自我保障 制度”。但是也指出了过度积累和过高缴费的问题，并提出我国在改革养老保险制度 时也要重视这些问题。 （四）台湾养老保险制度 从台湾社会福利制度的发展来看，它一开始建立社会福利制度就采用了立法的形 式，并且在长期的发展过程中，社会福利制度经过多次改革，几乎都是通过法制化的 形式来确立最终方案。社会福利快速发展的时期，也是台湾立法不断增多的时期。如 从20世纪90年代开始，台湾进行了一系列有针对性的社会福利立法与修法。除对老 人福利法 、 身心障碍者保护法 、 社会救助法等进一步修订完善外，还颁布实施 了10余部法律，从而逐步建立起覆盖全民并且比较规范的社会福利制度。 二、 东亚各国地区的养老保障的主要特色 首先从制度和文化传统上来看,尤其是相对于西方来说，国家和家庭在东亚养老保 障制度占据重要作用 东亚国家和地区深受儒家传统文化的影响,家庭在社会共同体扮 演着重要的角色, 在东亚的价值观念中有着特殊的文化含义和地位。因此，在养老保 障制度中,老人的养老保障主要寄托在家庭成员身上, 尊敬和孝敬老人是东亚国家和地 区的传统美德。另一方面, 家庭背后的力量就是来自于国家的支持 国家不仅传达着 尊老爱幼的文化精神,而且在社会发生巨大的自然灾害时,能够产生强大力量的社会救 济,解决老年人的养老问题, 同时对于特殊人群的养老保障也是国家的重要功能和作用。 其次从目前东亚各国都在积极地进行养老保障制度改革的实际情况分析,东亚各国 的养老保障模式改革方面存在着某些共同的特点。如养老保障制度的无法全面覆盖,在 特定人群之外,对于农村的养老保障巫待解决;政府的福利相对西方国家少等。目前东 亚大部分国家的养老保险都是采取额分摊制的方式, 但是分摊主体的责任各不相同。 在面对同样的人口老龄化的趋势下, 在必须改革的形式下,各国需结合本国特色,探索 适合本国国情的养老保障模式。7 儒家的家庭文化观对亚洲社会保障模式产生了重大而深远的影响。这种文化深刻 影响着亚洲福利制度安排及其政策取向，在国家发展与福利制度的建构中发挥着两面 影响：其积极影响是可以进一步发挥家庭内部的保障功能，并在一定程度上促进了社 会稳定，但它也降低了公众对社会的公共需求程度，制约着福利制度的社会化。 新加坡、日本、香港和台湾地区社会保障制度的发展都不同程度地受传统儒家文 化思想的影响。在新加坡，占主体地位的大多数华人信仰佛教和儒家思想。新加坡的 共同价值观念白皮书提出“家族为根，社会为本” 。因此，新加坡十分注重发挥家 庭的社会功能，要求国民充分履行对家庭和社会应尽的义务，鼓励家庭成员集合资源 照顾子女和奉养父母，互助共济。这一理念充分反映在中央公积金制度中。 “保健储蓄 计划” 、 “健保双全计划”是会员储蓄以保障个人、配偶、子女以及父母的医疗费用。 会员不但可以保障自己，而且惠及配偶、父母和子女，尽到孝道与责任。而“最低存 款填补计划”和“家庭保障计划” 、 “家属保障计划”的推行，强化了家庭保障功能， 使家庭成员之间的社会保障利益相联，增强了子女对父母、国民对家庭及社会的责任 意识。 日本既是一个发达资本主义国家，同时也是一个深受儒家思想文化影响的亚洲国家。 日本国宪法和日本民法都明确规定，直系血统、兄弟姐妹、夫妻之间有相互扶养的义 务。这一思想和原则也体现在社会保障制度之中。如日本的年金制度是以家庭为单位 而不是以个人为投保计算单位的。此外，在对老人、儿童、障碍者等弱势群体提供生 活福利时，日本政府也注意充分发挥家庭的功能和作用，力图这些特殊人群不脱离家 庭。这样既可以维系家庭的情感，又可以充分发挥家庭在社会保障中的特殊作用。 受儒家文化思想影响，香港的社会保障制度特别重视扶持家庭，甚至把家庭看作社 会保障的最基本单位。特区政府对家庭保障给予了高度关注，并在综合社会保障援助 计划中专门设立了家庭津贴项目。政府每年为支持家庭所