关于赴黄山、三亚、丽江市考察旅游投资模式的情况报告

关于赴黄山、三亚、丽江市考察旅游投资模式的情况报告 关于赴黄山、三亚、丽江市考察旅游投资 模式的情况报告 市政府： 根据市政府主要领导指示，市政府副秘书长邓长明和市旅游局、财政局、城投公司及江西 大觉山旅游景区集团负责人于 1 月 23 日27 日赴黄山、三亚和丽江市考察旅游投资模式 情况，现将考察情况报告如下： 一、三市旅游投资的主要做法 从考察的情况来看，三市政府都将旅游业作为支柱产业优先发展。通过政府主导，营造良 好的投资氛围，引入各方面资金做大做强旅游产业。 （一）制定发展战略，明确发展目标，通过明确产业走向引导民间资金流向旅游业。三亚 市 1999 年就提出：“旅游立市、旅游富市、旅游强市”发展战略。2004 年又实施旅游产 业“转型增效、协调发展”战略。该市近年来基于丰富的旅游资源，又提出着力打造“中 国唯一的热带滨海旅游城市” 、 “全国人民的度假村、后花园”和“国际滨海城市”目标， 大力发挥旅游业在当地国民经济和经济结构调整中的巨大作用。黄山市以打造成“安徽旅 游龙头、华东旅游中心、中国旅游名牌、世界旅游胜地”为目标，率先在全国提出了打造 “旅游目的地服务第一品牌” 。丽江市则明确了旅游业在全市经济发展中的支柱地位，形成 “旅游兴则百业兴”的经济格局，全市上下出现了打旅游旗、创旅游牌、唱旅游戏的局面， 掀起了全民做旅游的新高潮。截至 2009 年底，丽江市已有 22 家旅游景区（点） ；旅行社 42 家，注册导游 5679 名；星级酒店 278 家，星级标准床位 30690 床；8 家旅游汽车公司 625 辆旅游车；24 家旅游购物会员商店。直接从事旅游的人员有 56000 人，间接从事旅游 业的人员超过 10 万人。实施政府主导，营造良好环境，吸引资本流向旅游产业，是加快旅 游产业发展的先决条件，也是三市的一条成功经验。通过明确产业定位、目标和思路，有 利地引导和激励了各方面资金流向旅游产业，形成浓厚的旅游发展氛围。 （二）制定奖励政策，扶持旅游企业，吸引资本投向旅游产业。三市通过制订旅游产业发 展、旅游招商以及财政、金融、税务、价格、工商管理、交通运输、出入境管理等方面的 一系列产业政策，引导和鼓励旅游业优先、快速、持续地跳跃式发展。各级财政每年安排 大量资金用于与旅游产业有关的基础设施、品牌创建、整体形象塑造、信息服务等建设， 并将新农村建设、文物保护、天然林保护、农业综合开发、高速公路、扶贫开发、民族发 展、以工代赈等专项资金的安排使用，尽可能与发展旅游业结合起来。如借助新农村建设 的政策和资金，将建设点安排在景区内或周边的村庄，改造景区配套设施；利用“村村通” 工程和高速公路建设打通通往景区道路；结合植树造林工程，对通往景区的道路优先进行 绿化。通过这些措施，为旅游业发展提供基本的外部条件。丽江市坚持基础先行，重点加 强交通、市政、通讯、电力等基础建设，不断改善旅游通达条件和城市旅游功能。黄山市 制定关于大力发展乡村旅游的若干意见 、 关于加快黄山旅游国际化的决定和关于 强力推进旅游国际化，迅速掀起黄山旅游发展第三次高潮的决定等政策，明确规定新开 工的旅游项目，可免收或减收城市基础设施配套费、散装水泥专项资金、新型墙体材料专 项基金、白蚁防治费、拆迁管理费等；农民兴办的农家乐旅游项目取得的收入，免征 3 年营业税、减半征收各种行政性收费。三亚市出台了航空客运市场开发奖励办法对 组织入境旅游包机直飞的旅行社，包机每架次引入境外游客 200 人以上奖励人民币 5 万元， 100 人以上至 200 人奖励 3 万元。丽江市对新评上国家 5A 级旅游景区的旅游资源经营性企 业、评上中国白金 5 星级饭店和获得全国双百强的旅行社，均给予一次性奖励 50 万元。 （三）强化规划编制，包装精品项目，吸引客商资本投向旅游产业。三亚市始终坚持“先 规划后建设”的发展思路，每三年修订一次旅游产业发展总规，且形成了一套成熟的规划 实施与管理办法。以中国首批 5A 级景区- 南山文化旅游区为例，该景区先后 10 次修订了 建设性详规，不断吸收先进的旅游理念，景区内建成了名列世界吉尼斯大全的国宝“金玉 观世音、天下第一龙砚、108 米南山海上观音圣像” ，整个景区集热带海洋风光、佛教文化、 福寿文化、历史古迹于一体，融生态旅游、休闲度假于一身，处处体现高起点规划、高品 位建设的思想。 旅游项目开发投资大、周期长，政府财力有限，招商引资是解决资金重要的途径。政府在 编制总体旅游规划后，根据区域功能分布和市场定位，制定出详细规划、项目策划、可研 报告和项目计划书等资料，包装出具体的开发建设项目，通过项目推介引入社会和民间资 金投资开发景区。如三亚市亚龙湾旅游度假区开发，1992 年由市政府授权成立的亚龙湾公 司，负责对亚龙湾统一规划、统一开发、统一招商、统一征地、统一建设。制定建设和服 务标准，并建设基础设施。按照规划和标准引进投资商建设高星级旅游度假酒店，现度假 区开发有滨海公园、豪华别墅、会议中心、高星级宾馆、度假村、海底观光世界、海上运 动中心、高尔夫球场和游艇俱乐部等国际一流水准的旅游度假产品，核心酒店有 17 家，其 中五星级 14 家，已成为国际著名的旅游度假胜地。丽江市通过开展“走出去，请进来”的 招商引资方式，坚持“政府引导、企业参与、多方联动、市场运作”的招商引资做法，精 心挑选市场发展前景好、潜力大的旅游项目，积极参与各类大型招商引资活动和邀请客商 到丽江考察，仅 2009 年该市就引入 149 个项目，在建项目 112 个，筹建项目 10 个，投资 者来自北京、上海、浙江、福建、广西等多个省市，到位资金 98 亿多元，其中大多为旅游 项目。 （四）强力促营销，创建一流品牌，通过品牌的力量吸引资本投入旅游产业。三市在旅游 开发建设中，十分注重品牌的创建工作。黄山市成功打造了 16 家国家 4A 级以上旅游景区 和二处世界文化遗产地；三亚市有五家景区分别被评为国家 5A 和 4A 级旅游景区，博鳌论 坛更是打造成为世界级论坛。同时，三市分别在中央级的媒体做了大量的宣传广告，并在 主要客源地开展了声势浩大的宣传营销和招商引资活动。制作的宣传册、招商册、旅游光 盘等宣传招商品精美别致，引人入胜。黄山市在旅游宣传上实施“捆绑式”营销策略，高 密度连续推出旅游新亮点，以大台、大报、大刊、大网为主要宣传媒体，组织开展了一系 列卓有成效的宣传促销活动。丽江市则通过举办印象丽江实景剧、东巴文化艺术节、世界 遗产论坛、与国外缔结友好城市等大型旅游促销活动来提升丽江的知名度，进一步使丽江 客源市场从末端走向前沿，扩大了国内、海外游客来丽江旅游的数量。黄山市 2009 年接待 海内外游客 2000 万人次，丽江市 2009 年接待海内外游客 758 万人次，三亚市 2009 年接待 海内外游客 669 万人次。通过重量级品牌创建，提升了城市的整体形象，增强了旅游核心 竞争力，提高了对客商的吸引力。通过强力宣传促销，吸引了更多游客前来消费。巨大的 人流量，意味着巨大的商机，旺盛的人气对投资商产生强烈的吸引力。 （五）开发建设旅游项目的几种投资模式。三市纷纷放宽各类资本进入旅游业的限制，积 极实施“国家、地方、部门、集体、个体一起上 ,自力更生和利用外资一起上”的办法, 使 投资来源多元化, 投融资形式多样灵活，吸引了各方面的社会投资,为旅游产业发展形成了 一个坚实的产业基础。投资开发建设旅游项目，主要有以下三种模式。 第一种模式：景区直接融资，独立开发。政府对龙头景区，成立景区管委会，管委会成立 下属旅游项目开发公司，再由旅游开发公司进行操盘。如三亚天涯海角和云南丽江古城、 玉龙雪山等景区。三亚天涯海角景区 1988 年成立旅游管理处，编制了规划，确立 10 平方 公里的景区面积，1995 年以土地向银行贷款 2000 万元，修建了景区道路等基础设施建设 后，对外开放，之后通过门票收入向银行抵押贷款等方法筹措资金，滚动发展，到 2009 年 门票收入 1.9 亿元，利润 7000 万元。丽江玉龙雪山景区从 1993 年开始建设至今，政府注 入一定启动资金后，景区则以土地、门票收入抵押贷款及收益滚动投入，累计投入 10 亿元 完成了冰川公园、蓝月谷、云杉坪、雪山高尔夫球场、印象丽江等一批精品景点和旅游文 化品牌建设，接待人数从 1994 年的 4700 人增长到 2009 年的 232 万人次，十多年间为丽江 市经济发展的综合贡献达 20 多亿元。 第二种模式：景区与企业合作，联合开发。一是对重大的旅游项目，政府先成立景区管委 会，管委会组建下属旅游开发公司，以旅游开发公司为主体与企业或其它社会资本进行合 作，对景区进行联合开发建设。如三亚市南山文化旅游区项目的开发，由三亚市政府先成 立南山文化旅游景区管委会，以景区规划中的 2500 亩土地折价 1 亿元入股，首旅集团出资 1.5 亿元现金共同开发建设南山文化旅游景区。二是政府以资源、资产入股，投资者以资金 入股建设景区，双方各占景区一定的股份，进行合作开发，利益共享。如黄山市宏村景区 就是采取这种模式开发经营。黟县政府与北京中坤科工贸集团签订合作开发宏村的合同， 黟县以古民居旅游资源和古祠堂群建设项目土地使用权等资源入股，北京中坤科工贸集团 以现金入股方式共同组建了“京黟旅游股份有限公司” ，对宏村景区进行整体开发。投资者 负责景区的规划、开发与经营。 第三种模式：企业或自然人投资，独立开发。根据旅游规划的要求，政府包装项目后，通 过推介和招商引资，转让旅游资源开发权、经营权，吸引民间资本进行景区开发与建设。 如黄山市黄山以外的旅游项目，都是通过招商引资的方式，由企业或个人投资建设。三亚 市陵水县出让猴岛景区自然保护区 102 平方公里区域 50 年的旅游开发经营权供民间资本 开发、经营，当地政府每年收取 100 万元资源使用费。经营期满后，开发出来的旅游资源 仍由政府收回，但投资者如愿意继续经营，在同等条件下可优先取得开发经营权。 民间资本的投入解决了景区景点开发建设资金瓶颈问题，提升了当地居民的就业率、扩大 当地居民的受益面和参与度。 二、几点建议 根据外地的经验做法和抚州旅游发展的实际情况，我们建议从以下几方面做好工作： （一）对全市旅游规划进行修编，进一步完善旅游发展规划。目前，我市已编制了全市旅 游总体发展、市中心城区旅游发展和临川文化旅游产业发展研究以及各县（区）的旅游总 体规划和重点景区的详规。其中旅游总体发展规划是 2002 年编制的，由于当前旅游发展形 势迅猛，旅游方式已发生了根本的变化，现在的旅游发展总体规划，已难于适应目前抚州 旅游业发展的需要，迫切需对旅游总体规划重新修编。建议在今年聘请国内外一流的知名 专家，对全市旅游资源进行全面普查，依托抚州丰富的自然景观和人文资源，高起点、大 手笔修编旅游发展总体规划，并使之法规化，成为指导协调我市旅游业可持续发展的纲领 性、规范性文件。在修编中可以充分考虑大觉山旅游景区集团关于打造抚州“两山一园一 村”综合旅游版块的构想，如果其建议切实可行，可以分步分期实施，逐步开发。 （二）盘活现有旅游项目的资产，加大财政对旅游产业的扶持和投入。根据学习考察经验， 我们建议从以下几方面培育多元化的旅游投资主体：一是加大对旅游产业的投入。财政每 年安排一定数量的旅游项目资金和整合上级部门的扶持资金，用于重点旅游景区项目的建 设和相配套的基础设施建设，如旅游公路、游客服务中心、旅游公厕、指示牌等。目前市 中心城区建设的拟岘台公园，名人雕塑园、梦园等工程，就是属于政府直接投资的旅游景 区景点建设项目。二是盘活旅游景区景点项目资产。可将项目的优质资产变现，也可将项 目资产或门票等收入抵押贷款。鼓励旅游企业，将部分资产或股权招标转让出去，将不动 资产转换为可用资金，用于投资开发其它项目或用于自身更新改造。将某些景区若干年的 经营权或其它无形资产转让，回收资金开发其它景区景点。分期分块按规划转让已形成投 资开发气候的景区和景区周边土地，回收投资滚动投资开发新项目。争取对外融资窗口单 位的支持配合。对某些符合境外资本市场融资条件的项目，经精心包装后，直接推出对外 发债或其它形式融资。精心挑选有潜力的新建或改造扩建项目，与省内外已上市或即将上 市的旅游企业密切合作，将项目资产折成上市企业股份，在企业扩股配股时推向二级股票 市场，从股票市场上筹集资金。将经过精心包装后的项目，连同其部分基础性资产（如土 地使用权、规划设计方案和某些特许权等）和开发权，直接对外转让，换回资金，进行项 目商品化融资。总之，要千方百计破解旅游业融资难的问题，推动多上项目，快上项目， 上好项目，好上项目。 （三）制定优惠政策和奖励办法，吸引社会和民间资本投入旅游产业。旅游是综合性强的 大产业，产业要发展光靠政府直接投资是有限的，更多的则是靠政策引导和激励机制的建 立和有效运用，吸引外来的资金和力量来共同推动旅游产业又好又快发展。一是建立旅游 产业促进基金。在我市境内从事旅游经营活动的旅游景区、旅游饭店等单位，按营业额的 1%提取管理费用，计缴旅游产业促进基金。基金由各级地税部门代征，市、县（区）按比 例分成，纳入预算管理，由各级旅游产业发展领导机构掌握使用。主要用于旅游宣传促销、 旅游品牌创建和组织旅游专列、旅游节庆等特色旅游活动和对个人进行奖励。二是把旅游 项目的招商引资和工业项目的招商引资放在同等重要地位，制定优惠和奖励政策，鼓励民 间资本投资旅游业。出台扶持、税收让利、行政事业性收费优惠、建设用地支持、创优创 强奖励等政策，营造民间资本投资旅游业良好的环境。对于优质资源，政府可以以资源入 股的方式与客商合作共同开发景区景点。与此同时要支持和引导旅游景区（点）和旅游企 业实施产权制度与经营机制改革，在符合国家法律、法规的前提下，对旅游景区（点）实 行所有权与经营权的分离，在统一规划和严格保护的基础上，允许以合资