我国国有林场体制改革问题探索

我国国有林场体制改革问题探索 李红勋 1，田明华 1，王自力 1,2 （1北京林业大学经济管理学院，北京 100083；2北京林大林业科技股份有限公司，北 京 100083） 摘要：我国正在进行事业单位分类改革，国有林场面临重新界定的问题。国有林场对于我国生 态、经济和社会实现协调、永续发展，构建和谐社会具有重要影响，但目前面临危困局面。该 文阐述了我国国有林场体制改革的争论，对有林场体制的历史演变和现行管理体制进行了分析， 认为国有林场事业化管理体制和经营机制是制约国有林场可持续发展的重要原因。针对目前国 有林场事业化的观点和趋向，该文提出生态建设不是国有林场事业化的理由，多元化发展混业 经营使国有林场难以事业化，国有林场事业化面临诸多体制难题，进而提出企业化才是国有林 场改革与发展的方向。 关键词：国有林场，管理体制，事业化，企业化，生态公益林 Study on the System Reform of State-owned Forest Farms in China LI Hong-xun1，TIAN Ming-hua 1，WANG Zi-li 1,2 （1. School of Economics and Management, Beijing Forestry University, Beijing, 100083; 2. Beijing Forestry University Forest Science Co., Ltd., Beijing, 100083） Abstract: The public institutions of China are reformed according to different characters, so the state- owned forest farms need to be recognized again. The state-owned forest farms play a key role in unisonous and sustainable development of the environment, economy and society in China, but face a dangerous and difficult situation in recent years. Based on the dispute about the reform of the state- owned forest farms, this paper analyzes the changes of the state-owned forest farms and actual administering mechanism of them, thinks that the administering mechanism and the management system turning to public institutions is an important factor that restricts the sustainable development of state-owned forest farms. Aim at the viewpoint and trend that state-owned forest farms turning into public institutions, this paper brings forward that ecological construction is not a reason of state-owned forest farms turning into public institutions, the mixed management makes it difficult to turn state- owned forest farms into public institutions, and turning state-owned forest farms into public institutions faces some puzzle in system. So turning state-owned forest farms into enterprise should be the reform way of state-owned forest farms. Key Words: state-owned forest farm; administering mechanism; turn to public institutions; turn to enterprise; ecological forest 从新中国成立初期开始，我国为加快森林资源培育，保护和改善生态状况，在重点生 态脆弱地区和大面积集中连片的国有荒山荒地上，采取国家投资的方式，陆续建立起来的 专门从事营造林和森林管护的林业基层单位。截至 2006 年底，全国国有林场已发展到 4466 处，分布在 31 个省（自治区、直辖市）的 1600 多个县（市、旗、区） ，职工总人数 65 万人，经营总面积 5666.67 万 hm2，其中林业用地面积、森林面积、森林蓄积量、木材 产量均占全国的 1/61/5 2，各级野生动植物保护及自然保护区、森林公园、风景名胜区 大多坐落在国有林场经营区内。国有林场不仅已成为我国生态安全的重要屏障，同时还是 我国最重要的后备森林资源基地和木材生产的重要基地，也是我国保护生物多样性的重要 场地、我国风景资源的重要基地。 1 我国国有林场体制问题的提出 1.1 我国事业单位的分类改革的需要 改革开放 30 年来，我国的经济生活发生了巨大的变化，我国正处于完善社会主义市场 经济体制的时期。目前我国正在进行事业单位的分类改革，拥有 3000 万正式职工的 126 万 个事业单位 1将面临重新界定的问题。作为事业单位的国有林场（其中的大部分都是差额 拨款的事业单位） ，同样面临着如何进行改革的问题。是改为事业单位，还是改为企业单位？ 怎么改才能符合林场的发展实际？可以说，国有林场正面临着严峻的发展战略选择的问题。 1.2 我国国有林场走出困境的需要 当前有相当多的国有林场面临严重的危困局面，如资源枯竭、负债沉重、生产生活设 施破旧，职工收入低、生活贫困、养老金及医保得不到落实，林场生产生活举步维艰。据 统计，全国国有贫困林场 3800 多个，占国有林场总数的 4/5 以上，2005 年底债务总额达 186.8 亿元 3。根据 2007 年的一项调查，全国国有林场职工未参加养老保险的比例平均是 40%，有的虽然参加了但欠交大量社保费，大部分国有林场没有参加医疗保险，经测算， 仅仅富余人员安置资金、解决社会保障的资金、拖欠职工的工资等，全国至少需要 60 亿元 （不包括解决 190 多亿元的债务） ；全国还有 499 个国有林场不通公路，504 个国有林场不 通电，483 国有林场不通电话，32 万人居住在危房中 4。 2006 年全国国有林场职工年人均 工资只有 7800 元 3，而同年我国城镇居民人均可支配收入 11759 元，农村居民人均纯收入 3587 元 5。近些年来，国家对林业发展的投入很多，例如 19982007 年 10 年间，中央财 政累计投入扶贫资金 9.9 亿元 34，扶持国有贫困林场的建设和发展；国有林场现有 3666.67 万 hm2 森林中，公益林就有 2666.67 万 hm2，每年可以获得中央财政生态效益补偿 基金 20 亿元；20 多个省出台了地方公益林补偿政策，如广东每年安排 4 亿多元、浙江每 年安排 1 亿多元用于地方公益林补偿，其中很多是面向国有林场的；还有天保工程等大量 资金投入 2。但是，国有林场的危困局面并没有根本性的转变，多数国有林场经营管理仍 然粗放，经济效率不高，经济增长缓慢，缺少发展活力和后劲。这就不能不从国有林场体 制上去寻找原因了。在现有的体制模式下国有林场已经普遍陷入困境，国有林场体制改革 是国有林场走出困境的需要。 1.3 维护我国生态安全、建立和谐社会的需要 党的十七大报告明确指出，我国要“坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展 道路” ， “构建社会主义和谐社会” ，实现“人与自然和谐发展” 6，国有林场的贫困化问题， 已经和正在影响到国有林场有效开展森林保护和营林工作，影响到我国生态、社会的全面 协调、可持续发展。据统计，国有林场还有近 10 万 hm2 的宜林荒山需要绿化，15 万 hm2 的中幼林亟待抚育 4。大量处于贫困化境地德国有林场人员业成为社会的不安定因素。国 有林场的可持续发展对于我国生态、经济和社会实现协调、永续发展具有重要意义。因此， 国有林场体制改革是维护我国生态安全、建立和谐社会的需要。 2 我国国有林场体制改革的争论 2.1 我国国有林场体制改革的争论 在对国有林场改革的方向上，目前我国主要有 3 种观点：（1）国有林场企业论，认为 国有林场应当改成企业，这样可使林场减少依赖性；（2）国有林场事业论，认为国有林场 目前还不具备改成企业的条件，仍应作为事业单位，但内部可实行企业化管理；（3）国有 林场分类论，认为目前林场的发展很不平衡，经济状况差异很大，应当对国有林场划分类 型，分类管理，可将国有林场划分为三种类型：经营型林场、自给型林场和生态型林场， 或者根据国有林场的生产经营特点和分类经营的原则，按照政府对林场的管理和国土生态 安全、战略安全功能进行划分，在性质上将国有林场划分为事业性单位（生态公益型林场） 和生产性单位（商品经营型林场）两大类，一个林场同时有生态公益林和商品林经营的则 分类进行经营管理 7。 2.2 我国国有林场体制改革主流观点 目前，主流的观点是将目前占据国有林场绝大部分的生态公益型转变为公益性事业单 位，重新核定生态公益型林场的事业人员（主要是管理和技术人员）编制，将其工作经费 纳入同级财政预算，实行收支两条线，内部实行精简机构，改革劳动、用工和分配制度， 绩效承包等多种形式改革，调动职工生产积极性，增强林场发展活力，省（市） 、地（市） 两级成立林场管理机构，林场管理机构人员按照或参照公务员管理，机构经费全额纳入当 地财政预算。极少部分的国有林场划为商品经营型林场，自主经营，自负盈亏，成为企业 单位。 2.3 我国国有林场体制改革的时代背景和要求 党的十七大报告明确指出， “要完善社会主义市场经济体制，推进各方面体制改革创新， 加快重要领域和关键环节改革步伐，全面提高开放水平，着力构建充满活力、富有效率、 更加开放、有利于科学发展的体制机制，为发展中国特色社会主义提供强大动力和体制保 障” ， “深入贯彻落实科学发展观，继续解放思想，坚持改革开放，推动科学发展，促进社 会和谐” 6，为国有林场改革和发展提供了时代背景和要求，为国有林场改革和发展指明 了方向。将国有林场建设成为体制创新、机制灵活、生态良好、产业发达、生活富裕、社 会文明的新林场，充分发挥国有林场在我国生态建设、和谐社会建设、经济建设中的重要 作用，是国有林场体制改革和发展的根本目标。 3 我国国有林场体制分析 3.1 我国国有林场体制的历史演变 从历史上看，我国国有林场的性质随着时间的推移、社会经济发展和林业发展战略的 变化而变化。 （1）计划经济时期，在国家工业化过程中，在以木材生产为中心的指导思想 下，国有林场是国家设立的林业企业生产单位，是独立进行以培育、抚育、经营、利用森 林为主的经济组织，它是以生产林产品为目的的基本经济单位，属于企业性质的生产性单 位 7。 （ 2）改革开放以后至 20 世纪末，伴随着国家经济体制的改革，荒山绿化的积极推进， 大部分的国有林场成为差额拨款的事业单位，国家在财政上进行扶持，林场的生产技术人 员和经营管理人员列入国家编制，经费由政府财政解决，国有林场成为国家培育森林资源 和优良苗木的基地，成为全民所有制的生产性事业单位 7。 （3）21 世纪以来，随着国家和 社会对对生态环境的重视，国家对生态公益林建设的加强，国有林场的任务从木材生产为 主转向生态利用为主 7，2003 年国家林业局会同相关 6 部门联合调研提出的关于加快国 有林场改革与发展的实施意见 ，明确将占国有林场绝大部分的生态公益型林场界定为事业 单位，很多地方（例如重庆）已经将国有林场全部按事业单位管理 2，国有林场的性质逐 渐趋向纯事业单位性质。 可以发现，长期以来，国有林场基本是被作为事业单位管理的。即使在建场初期，也 是通过国家事业费投入，解决林场建设初期的造林投入，以后，则通过集中专项费用筹集 了大量林业基本建设资金，为大规模绿化造林提供了投入保证 8。原因在于森林培育生产 周期长，而且大多数国有林场的林地质量不高，林场经济自立能力有限。在国有林场的任 务从木材生产为主转向生态利用为主以后，国家专项投入更是大大增加。这就决定了国有 林场经营独立性受到国家限制，最典型的就是国有林场实行森林限额采伐制度。在绝大多 数国有林场，林场的人、财、物均受到政府的直接控制。但是，国有林场又是一个生产性 单位，其经营的森林，不论是生态林，还是商品林，均要求生产效率的最大化，事业型的 管理体制与林场市场化经营要求存在内在冲突。所以出现了“事业单位企业化管理”模式， 试图解决这一矛盾，然而很难解决。在 20 世纪 80 年代末以后的一个时期，很多国有林场 实行事业单位企业化管理，结果是在利益驱动之下，一些国有林场的森林遭到严重破坏， 森林质量下降 9。这不是经营理念出现偏差的问题，而是事业型的管理体制与林场市场化 经营要求内在冲突的必然结果。因此，21 世纪后在国家和社会对对生态环境日益重视的背 景下，国有林场又逐渐趋向纯事业单位性质。 3.2 我国国有林场现行管理体制分析 国有林场按隶属关系划分，目前省级管理的占 10%、地市级管理的占 15%、县级管理 的占 75%2。绝大部分归林业部门管理，少部分归景区管理局、旅游管理局、院校等非林 业部门管理；林业部门管理之中，还有的省份将省属国有林场分 2 级、3 级乃至 4 级管理； 有些国有林场又与自然保护区、森林公园等交杂在一起。国有林场不论其是企业还是事业 性质，普遍与政府机关一样存在各种级别，但级别不一。一般来说，省、直辖市、自治区 林业厅（局）直属林场为处级、副处级单位，地市林业局直属林场为副处级或科级单位， 县属林场为科级、副科级乃至股级单位，各地差别较大。很多地方，例如湖北，实行“省 负责投资、市（州）代管业务、县（市）主管人事”的“事业单位企业化管理”体制，主 要有“省直管、省办市管、省办市监督县主管”3 种管理形式，有“纯林场型、以场带村 型、国（有）集（体）合作型”3 种经营类型 10。国有林场的经营内容除了生态公益林管 护的主要任务外，很多国有林场为适应市场经济的发展，依据林场资源特色，择优发展木 材精深加工、森林生态旅游、特色种养与加工、林下产业经营、绿色食品、外部绿化工程 等，涉及林业、农业、畜牧业、养殖业、旅游业、加工业，形成国有林场既不像事业又不 像企业，职工既不像工人又不像农民的现象。同时，大多数国有林场处于边远的山区，与 农区交错，与乡村毗邻，甚至“以场带村” （如安徽省有 11 个国有林场以场带村，共带行 政村 45 个，6.2 万人 11） ，但处于农区又独立于乡村行政的特点，使国有林场的发展，在 许多地方没有纳入当地的社会经济发展规划，成为政策孤岛，处于“城不城、乡不乡”的 尴尬境地 4，不仅国有林场自身不能享受如农村税费改革、粮补、种补以及电改、水改、 路改、山区治理、新农村建设等国家各项惠农政策，甚至场带村的农民也不能享受这些惠 农政策 11。 通过以上分析，可以发现，我国国有林场总体上一直具有比较强烈的事业单位特征， 而且逐步强化。国有林场现行体制，既有定位不明的问题，又有“多头管理”的弊病。这 种“企不企、事不事、工不工、农不农、城不城、乡不乡”的性质，条条块块的多头管理， 已经严重制约了国有林场的发展，使国有林场难以走出目前面临的困境。 4 我国国有林场事业化改革存在的问题 4.1 国有林场事业化的公益性理由不充分 目前主张将国有林场转变为事业型单位（不论是差额拨款还是全额拨款，不论是企业 化经营的事业单位还是纯公益事业单位） ，一个很重要的理由是，就目前大多数国有林场来 说，其目前主要任务是生态建设，提供的是公共物品，因此是无法利用其管护的森林通过 市场获得经济收入的，难以成为传统意义上的企业，通过转变为事业单位，可以由政府财 政出资来弥补提供生态公益林这一公共物品所需要的成本。 这一观点是站不住脚的，因为它将生产生态公益林这一公共物品的国有林场和提供生 态公益功能的生态公益林这一公共物品混淆了，尤其是认为只有国有林场才是生产生态公 益林这一公共物品的唯一单位更是片面的。 从理论上讲，公共物品应该由政府来提供，因为公共物品的非排他性和非竞争性特征 排除了企业或私人通过市场提供公共物品的可能性。但是公共物品应该由政府来提供并不 必然决定公共物品应该由政府来直接生产，政府完全可以将某些公共物品委托给企业甚至 私人进行间接生产，只不过要提供企业或私人生产所需要的资金罢了。相比之下，单纯由 政府生产和经营公共物品，由于多种原因往往缺乏效率。因此，要区别“政府提供”和 “政府生产”这两个概念：后者是政府对公共物品进行直接生产，而前者是通过某种适当 方式，也许是自己直接生产某些公共物品，也许是将某些公共物品委托给企业或私人进行 间接生产。政府的职能应该是“提供” ，而不是自己“生产”全部的公共物品 12。 放到生态公益林和国有林场上看，政府可以通过所辖的事业型的国有林场来生产生态 公益林这一公共物品，也可以将生态公益林的生产交由企业完成。生态公益林生产和事业 型国有林场并不是必然的一体关系。目前，我国政府实施森林生态效益补偿基金制度以及 天然林保护工程等，以生态公益林为对象对生态公益林管护予以补贴，而不是将以承担生 态公益林管护为主要任务的国有林场直接纳入财政预算，实际上就说明了政府已经认清了 生态公益林和国有林场的差别，生态公益林是公共物品，国有林场只是生态公益林这一公 共物品的生产者。因此承认生态公益林是公共物品，应由政府提供，并不意味着政府组织 事业型的国有林场去生产生态公益林这种公共物品。政府提供公共物品本质上是提供公共 物品生产所需要的资金，而不是具体生产经营公共物品。所以说，从生态公益林是公共物 品，进而国有林场主要任务是生态建设就必然推导出国有林场必须是事业型单位的结论是 不必然的。国有林场成为事业单位可能解决了其运营的资金来源问题，如前所述，在事业 体制下，国有林场运营效率的低下是其致命伤，经营机制不活问题的解决更是无从谈起。 4.2 国有林场事业化面临多元化发展困境 经过多年的发展，大多数国有林场已经成为一个多元化生产经营体，其建设和管理业 务涉及林业、农业、工业、商业、交通运输、电力电信、旅游等诸多行业，即使是在林业 范畴，也同样涉及营林、管护、林产品加工等性质不同的方面。其中，只有生态公益林管 护、荒山绿化等属于公益性活动，其他基本是经济性活动、盈利性活动。国有林场的企业 和事业职能混杂的这个特点，使它很难成为纯事业型单位。对此目前有两种解决办法： （1）国有林场采取事业型单位企业化经营的模式，实行收支两条线。但是我们不能不 认识到，事业、企业的性质是很难调和的，收支两条线使国有林场没有提高效率的生产积 极性，因为费尽心力所获得的收入自己也得不到，不做任何事也可以旱涝保收，这种机制 性的矛盾，使国有林场难以获得发展的内在动力。由于仍是事业单位，众多婆婆对国有林 场经营的干涉必然使国有林场失去经营的活力。所谓经营机制不活、发展动力不足的问题 在事业型单位企业化经营的模式是难以解决的。 （2）将混业经营的国有林场中有关生产型经营部分分离出来，使国有林场成为纯粹的 公益事业型单位，只负责生态公益林管护和建设。然而，首先，这种混业经营很难拆分， 涉及到人财物的分离诸多方面，尤其是国有林场的很多经营内容是依托于其所管护的生态 公益林资源本身的，例如竹木加工、种苗、花卉、木本水果、干果、食用菌、森林旅游等， 有些则是利用国有林地开展的种养殖加工；其次，国有林场本身就是一个基层单位了，其 多种经营的项目呈现品种杂、规模小、效益差，难以单独产业化、企业化；第三，生态公 益林作为一种资源，不仅仅是发挥生态公益效能，还有多种社会效益、经济效益，如林下 资源利用、森林旅游、干果资源等，不利用实质上是一种浪费，也使国有林场失去了一个 重要的经济来源，一些以生态公益林管护为主业，但多元化经营搞得好的国有林场也因此 失去活力；第四，国有林场的多元化经营解决了很多人的就业，剥离经济成分，只会使国 有林场富余人员问题更难以解决；第五，作为一个纯事业型单位，可能解决了其运营的资 金来源问题，但是运营效率的低下却是其致命伤，在事业体制下，经营机制不活问题的解 决更是无从谈起。因此，将混业经营的国有林场转变为纯事业型单位也是不可行的。 可见，不论是事业型单位企业化经营，还是拆离混业部分使国有林场成为纯粹的公益 事业型单位，都解决不了目前国有林场混业经营的问题。 4.3 国有林场事业化面临诸多体制难题 根据目前的主流观点，要将生态公益型林场转变为公益性事业单位，这意味着要将绝 大部分国有林场转变为公益性事业单位，因为绝大部分国有林场都是生态公益型林场。这 显然与当前国家减少事业单位的改革方向相悖。这是国家林业局早在 2003 年提出的关 于加快国有林场改革与发展的实施意见迟迟得不到国务院批准的重要原因。主流观点提 出的要将国有林场管理和技术人员经费纳入同级财政预算，林场管理机构经费全额纳入当 地财政预算，也不可行。国有林场所在的县都是经济不十分发达的地区，而县级管理的国 有林场占 75%，这势必给县级财政构成了极大的资金压力，形成越穷支付越多的局面，即 使由省级财政支付，仍然存在穷省支付多富省支付少的问题。林场管理机构的问题也是一 样。从国有林场主要承担的生态公益林的生态公益性质来看，它首先是为了满足国家生态 建设的需要，其次才是省、市、县生态建设的需要。根据谁受益谁承担的原则，应该是中 央承担大头，其次是省、市、县，因此目前的改革思路是有问题的。主流观点提出的国有 林场内部实行精简机构，改革劳动、用工和分配制度，绩效承包等多种形式改革，进而提 高国有林场经营效率，调动职工生产积极性，增强林场发展活力的办法，对解决国有林场 经营管理粗放，缺少发展活力和后劲有一定的作用。但是，几十年来，国有林场不是没有 尝试过精简结构、经营承包责任制、用工合同制等改革措施，然而事业型单位制度性的桎 梏限制了这些措施作用的发挥，往往陷入越精减越多、短期经营的泥坑，效率低下、缺乏 活力依然困扰着国有林场。 5 我国国有林场企业化改革的探索 综上所述，国有林场事业化不论是从理论上还是现实上，都不能成为国有林场改革与 发展的方向。既然将国有林场转变为事业型单位的路行不通，剩下的唯一路径就是国有林 场转变为企业了。 企业是以盈利为目的，从而进行生产经营，为社会提供产品和服务的经济组织。追求 利益构成了企业型国有林场发展的原动力。在企业模式下，国有林场与各级政府之间不再 是行政隶属关系，政府不能干预国有林场具体经营活动，使国有林场摆脱了现有人事制度、 管理体制的桎梏，成为自主经营、自负盈亏的发展实体，有效解决了管理体制不顺、经营 机制不活问题。国有林场转变为企业，可以很好地将国有林场混业经营的问题完全解决， 多种经营本身就是企业的一种经营，各种经营活动的协调和取舍完全由利益机制决定。当 然，生产生态公益林这种公共物品的活动，无法通过市场获取收益，但因其生产了生态公 益林这种公共物品，并付出了成本，也向社会提供了，所以政府应根据其生产的生态公益 林的数量和质量对其做出补偿，即政府作为社会的代表“买单” ，弥补其生产成本。这实际 上形成了一个生态公益林的供给和需求的市场，而且这个人为制造的市场同一般的市场一 样是互动和开放的。政府提供的成本补偿必须足够，否则国有林场有权利减少或停止生态 公益林的生产；政府也由其提供的资金数量，根据社会的需求调节生态公益林的供给；其 他企业和个人可以参与到生态公益林的管护经营中，形成与国有林场的公平竞争。国有林 场为获得政府对生态公益林补偿，形成收入并由此获益，尤其在其他国有林场和非国有林 场单位的竞争压力下，必然努力降低成本、提高效率，切实解决了现在国有林场缺乏生产 经营积极性的弊病。 因此，我国国有林场改革与发展的基本方向，是国有林场应当继续推进企业化、市场 化改革，真正转变为企业（实际上， “国营林场”向“国有林场”的转变，不仅仅是名称的 转变，已经标示着企业化、市场化改革的方向） ，而不是回归到事业管理模式。这样，才能 真正实现“输血”到“造血”的质变。在我国市场化改革进程中，将国有林场回归到事业 管理模式可以说是国有林场改革与发展的一种倒退。 当然，国有林场体制改革与发展，是一个工作点多、牵扯面广、政策性强、极其复杂 的社会工程，不是一蹴而就、一步到位的，有个很长的历史过程，也必定是艰难的、复杂 的，尤其是国有林场企业化改革，更会遇到利益相关者的重重阻力。除了大力宣传，使政 府和社会充分认识国有林场的改革意义，进一步解放思想，消除内部改革阻力以外，还需 要有足够的改革与发展的外部条件，首先要解决当前国有林场的历史欠账，使国有林场改 革能够轻装上阵；其次是建立和健全国有林场生态效益补偿制度，构建国有林场发展完整 资金链；第三是实现政企分开、社企分开，将国有林场彻底企业化；第四是引入市场竞争 机制，允许社会资源介入生态公益林建设。只有这样，国有林场才能建设成为体制创新、 机制灵活、生态良好、产业发达、生活富裕、社会文明的新林场，充分发挥国有林场