餐饮连锁经营的问题与对策研究城市最低生活保障制度下的福利依赖问题本科毕业论文.doc

城市最低生活保障制度下的福利依赖问题内容摘要：城市最低生活保障制度作为“最后一道安全网”,为社会稳定、经济发展做出了重要贡献. 但是随着城市低保制度覆盖范围的扩大,大量有劳动能力者进入低保行列，我国也出现了与发达国家相似的福利依赖问题，并开始影响社会公平与效率。本文追溯了我国城市低保制度的发展历程，分析了其发展现状，探究产生福利依赖的内外在原因，并借鉴发达国家福利制度改革特别是工作福利制度对减少福利依赖的成功经验，通过与中国现实具体状况相结合，对我国城市低保制度实践中产生的福利依赖问题提出了进行低保人员能力建设、建立个人资产账户、设定一定的收入豁免额、实行强制有酬工作体验等建议。关键词：城市最低生活保障制度；福利依赖；工作福利制；强制有酬工作体验1 导言1.1 研究目的随着低保制度覆盖范围和制度外延的扩大, 越来越多的有劳动能力者也进入了低保行列。虽然从全国范围而言, 各地目前执行的低保救助标准较之于当地的社会经济发展与居民平均收入水平, 并没有达到过高的程度，但政府对低保制度实施许多配套优惠措施。这些配套措施涉及住房、医疗、子女教育、税收、水、电、煤气等方面的社会救助，获得低保救助是获得这些配套优惠措施的前提条件，这样就使低保证成为通往其他一些救助的“资格证”，其潜在价值被大大提高，于是，低保户自愿放弃寻找工作、依赖低保等低保福利依赖问题开始显现，影响了社会公平与效率，并由此产生一些社会问题。本文基于这样一个现实，在天津市某社区进行走访，并查阅了近几年的相关资料，借鉴了国内外许多专家的观点，试图找出我国城市最低生活保障制度下的福利依赖问题的解决途径。1.2 相关研究现状对于城市最低生活保障制度下产生的福利依赖问题，本文参考了很多学者在不同的文章、领域中的观点，以下是四个较有代表性的观点：邱莉莉在制约城市低保救助体系发展的若干瓶颈及对策建议一文中谈到，近两年政府在发展低保政策体系的同时，就业推动激励政策略显单薄，政策搭配上“头重脚轻”，缺乏和谐配合。有人粗略地算过一笔帐，从低保救助金到廉租房补贴、从免费教育到医疗救助，再加上供暖、过节费等临时救助，一个被保家庭每月最高可得到价值两千元的救助实惠。而去就业，就意味着“丢了西瓜捡了芝麻”。这在一定程度上助长了低保依赖。此外，低保救助的无期限性也从客观上助长了依赖思想1。王磊在城市低保基层实践问题刍议中提到，低保制度的最终目的不是为了维持或“制造”一个最低收入阶层 ,而是把保障贫困者生存作为一个基础 ,同时对其中具有一定劳动能力的救助对象实施就业培训和拓展就业渠道，使之通过救助阶段的缓冲，最终经由就业摆脱贫困，融入社会主流。然而，低保实践中却存在一个越来越明显的迹象：“制造”一个长期的低收入群体，特别是当前的低保救助工作已经转向“综合低保”。政策是按不断扩大救助范围、提高救助水平的思路来设计的，从原来的单纯生活低保到现在的生活、医疗、教育、住房等一系列保障措施。虽然与西方发达国家相比，我国低保的保障水平还比较低，但是以上的政策组合使“低保证”的含金量大增，低保已经成为许多人争取的“香饽饽 ”2。黄晨熹在标准构建、就业动机和欺瞒预防一文中对就业动机进行经济学分析时谈到个人的就业决策与两个因素有关:一是收入效应；二是替代效应。前者是指由于社会救助的保障，个人即使不工作也能保持一定的收入水平；后者则指由于工作收入的增加，救助金会相应地减少，从而降低了个人不工作的成本或者工作的效益。收入效应通常用替代率（领取社会救助时家庭收入与工作时家庭收入的比例）来衡量。较低的收入替代率意味着相对较高的工作收入或较低的救助标准，此时，个人参加工作的收入效应会相对较强，有助于促进就业;反之，较高的收入替代率则产生福利依赖3。sandra danzige等学者在barriers to the employment of welfare recipients（接受福利者的就业障碍）中指出造成福利接受者减少就业的因素有很多，包括低学历、工作经验很少、缺乏基本技能、对工作行为规则缺乏了解、身体和精神健康问题、酒精和药物依赖、制度惰性等。存在任何单一问题可能不是不可逾越的障碍，但存在许多问题，可能会减少就业。个人因素加上高福利、高补贴、完善的社会福利制度使得西欧各国出现了一批依托于既得福利，不愿意积极寻找工作，逃避劳动力市场风险的人。这不仅破坏了福利制度建立的初衷，削弱了个人的进取和自立精神，而且造成了各种新的社会问题 4。综合以上四位学者的研究，我们不难发现：在我国城市低保制度的实施过程中已经出现了福利依赖现象，这已经严重到影响低保制度的有效实施。借鉴欧洲国家的经验教训，我们不能等到积重难返之时才去研究城市低保制度实施中产生的福利依赖问题。因此，福利依赖的问题亟待我们去研究、解决。1.3 研究方法针对我国城市最低生活保障实施中出现的福利依赖问题，本文主要采用文献综述法，通过大量搜集、查阅相关书籍、学术期刊、电子期刊、网络文献等相关参考文献，依据对过去和现在的研究成果进行分析归纳，同时运用理论分析法，通过对国外工作福利制理论进行分析，试寻找能够帮助我国解决福利依赖问题的方法。本文选题自拟。类型是理论应用研究。 1.4 创新点与进一步展开研究到目前为止，我国对最低生活保障救助的研究主要集中于实施低保制度的意义、低保制度保障线的测定、低保对象的生活状况与行为方式描述、低保制度法制化等方面上，而本文认为福利依赖已经成为影响城市最低生活保障制度有效实施以及制约低收入群体摆脱贫困的巨大问题。笔者对其现状，面临的问题等进行了系统的分析，提出了以下几个主要观点：首先，争取协助低保对象转变思想认识、提升自助能力，即让低保户转变依赖政府的思想，通过学习提高自身技能，自力更生。其次，建议建立个人资产账户，让低保户也能在政府的资金配比下进行个人资产积累从而最终摆脱贫困。第三，尽量使低保附带福利从低保制度中脱离，弱化低保附带福利对低保对象退出救助的影响。第四，设定一定的收入豁免额，使低保户从收入中的每一分中获利，最大限度的维持低保户正常生活水平。最后，推行强制有酬工作体验，使低保对象在工作体验中保持工作伦理，在增加收入的同时掌握一定的技能，最终走向自立。本文重在研究城市低保制度下的福利依赖问题以及解决途径，但值得强调的是帮助低收入群体解决生活困难的总体方针不会变。2 我国城市最低生活保障制度的现状分析我国城市最低生活保障制度的形成较晚，体制尚不完善，可以说在某些领域的实施过程中难免有不足之处，因此我们至今仍在不断研究、探索、改进、发展、深入、进而最终达到完善的过程中。2.1 我国城市最低生活保障制度的发展进程最低生活保障制度从1993年开始在上海试行，这是我国最早的居民生活保障制度，此后，城市最低保障制度逐渐在全国进行推广。1994年召开的第十次全国民政会议上明确提出：“随着经济体制改革的深入，建立健全社会保障制度，对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”。1997年9月2日，国务院下发了关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知，要求各地建立城市居民最低生活保障制度，必须在1999年底之前完成。1999年9月28日，国务院颁布了城市居民最低生活保障条例。按照这个条例的规定，持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。2001年，国务院决定扩大保障面，要求将符合条件的贫困人口全部纳入最低生活保障范围，由中央财政列支最低生活保障资金，而且对中西部财政困难的省份进行补贴。2002年4月7日，中办、国办下发通知，要求各地在建立和完善社会保障体系过程中，注意做好下岗职工基本生活保障、失业保证金和最低生活保障三条线的衔接工作，完善收入调查制度，实事求是地确定困难职工家庭的收入水平，加快申报办理进度，使实际生活标准符合规定条件的企业职工和城镇居民能享受最低生活保障，做到应保尽保5。2006年，为进一步完善低保政策，民政部积极推进“分类救助”的政策，对城市低保对象中“三无”对象、重病、重残及老年人等有特殊困难的人员给予重点照顾。同时，大力推进以城市低保制度为基础，医疗、教育、住房、司法等专项救助相衔接，临时救助为补充，优惠政策和社会互助相配套的城市社会救助体系建设，努力帮助城市贫困群众解决各方面实际困难。截止2008年底，全国共1111.1万户、2334.60万城市居民得到最低生活保障，我国城市平均低保标准为每人每月205.3元，低保对象月人均补助为141元。全年累计支出城市低保资金385.2亿元 数据来自中华人民共和国民政部网站 /article/zwgk/mzyw/200902/20090200026278.shtml。从以上数据我们不难看出，最低保障制度所要达成的理想目标是在不断完善、进步中的，而它的实际目标、实施的政策、得到的结果也是在实践中不断完善进步的。2.2 天津市最低生活保障的实施现状从目前看来，天津市各级民政部门注重将救助对象由温饱型救助向小康型救助转变，由被动救助型向自主扶持型转变，由单项救助型向综合救助型转变，切实构建一张对保障困难群众基本生活起“兜底”作用的社会安全网，让所有救助对象及时得到有效救助。在城市“低保”制度建设方面，天津市5年内3次调整城市低保标准，积极推行“低保”与“再就业”联动机制，实现了动态管理下的应保尽保。2007年天津市又制定出台了城市医疗救助制度试点工作的方案。方案规定计划用1年的时间，在南开区、塘沽区、汉沽区、大港区、宝坻区进行城市医疗救助制度试点，之后推广试点经验；用两年时间在全市建立起管理制度化、操作规范化的城市医疗救助制度。使城乡因病致贫的群体得到及时、有效的救助。据了解，天津市南开区作为第一批启动低保特困家庭医疗救助试点单位，在该区享受城镇最低生活保障待遇和特困救助的非农业户籍家庭成员，除了每人每年可享受一般门诊医疗救助金额60元外，大病住院和门诊特殊病符合医保范围的，每年可得到最高不超过3000元至5000元的医疗救助。还将建立城市医疗救助专项资金，以财政拨款为主、社会捐助为补充的方式进行筹集。从此，南开区没有医保的低保和特困家庭的医疗费有了着落，同时也填补了天津市医疗救助体系的空白。专项救助政策得到了进一步落实 数据来自中华人民共和国国家统计局，/tjfx/dfxx/t20071220_402453938.htm。据天津市民政局介绍，2008年天津市最低生活保障户数（城镇）71277户，149070人 天津政务网，2008民政统计数据，/sjtj/system/2008/09/11/010001755.shtml，为确保天津市低收入群体生活水平，天津市于2008年10月将城市居民最低生活保障标准由现行的每人每月345元调整为每人每月400元，同时在2000年天津市对城镇特困居民家庭实行了每户每月50元的特困救助的基础上，市民政局、财政局又将城市居民特困救助范围由现行的家庭月人均收入346元至445元调整为401元至500元，特困救助标准由现行每户每月104元调整为120元，并强调了对子女在学的丧偶单亲家庭、成年残疾人与父母共同生活的家庭的救助。以本文所走访的天津市南开区双峰里为例，双峰里有2613户家庭，其中低保户占总户数的1.37%，社区中有3个工作人员专责低保工作。通过对双峰里居委会和一些愿意提供资料的低保户的采访，本文了解到除了每月可以领取到一定数额的低保金外，政府对低保户还有许多优惠政策，如对承租公有房的低保户的房租给予60%的减免，免费为居住独单的低保户安装暖气并减免50%的取暖费用，春节一次性补助按1口人家庭500元标准，2口人以上家庭每人300元标准发放等。同时随着最低生活水平的提高，每年低保金都会有一定幅度的提高，以本文所采访到的一户两口人家庭为例，02年的低保金是30元/月，03年65元/月，04年90元/月，05年130元/月，06年160元/月，07年229元/月，08年460元/月。截止至08年10月，低保金达到了670元/月。逐年增长的低保金虽仍然只能够解决低保户的温饱问题，但政府对低保户实施配套优惠措施的不断增加，却使低保证成为通往其他一些救助的“资格证”，其潜在价值被大大提高，于是,“低保养懒汉”等低保福利依赖问题开始显现, 并由此产生一些社会问题。3 我国城市最低生活保障制度下的福利依赖问题分析“福利依赖”的理论研究起源于西方福利发达国家 ,也是西方国家当前福利改革中的一个研究热点。从1945年开始，英国在贝弗里奇计划的基础上，建立了覆盖全体国民，内容广泛的高福利制度。1948年，英国宣布建成“福利国家”。随之西欧、北美洲、大洋洲和亚洲等许多发达国家纷纷宣布实施“普遍福利”的政策。福利国家制度的共同特点就是项目齐全、保障水平高、全国普遍福利等。福利国家模式为战后西欧经济的恢复和发展做出了重大贡献，但高福利的一个弊端就是产生了一大群依赖福利生活而不愿意出去努力工作的懒惰群体6。事实上，对受助者可能产生福利依赖的担心自社会保障制度建立之时就已经出现。自英国伊丽莎白时代颁布济贫法，政府负起对穷人进行救助的责任后，福利依赖便成为一个挥之不去的问题。 福利发达国家的经验表明，在增进社会福利过程中，福利依赖既可能构成福利发达国家的社会问题，也可能构成福利发展中国家的社会问题。3.1 福利依赖的内涵界定3.1.1 低保福利依赖的内涵“低保福利依赖”是指具有劳动能力的低保对象不愿从事工作, 特别是不愿从事收入较低的工作, 或不愿进行就业咨询与职业培训而长期依靠政府低保福利生活的现象7。低保福利依赖的表现有: 一是具有劳动能力的低保对象享受低保福利的时间较长；二是寻找工作的积极性不高；三是不愿从事较低收入的工作；四是不愿进行就业咨询与职业培训；五是退保难。福利依赖是一种综合的现象，它包含“状态”(享受低保并有劳动能力)、“行为”(没有积极寻找工作)和“意向”(不愿意积极寻找工作)三个方面。认定是否产生了福利依赖，必须同时考察这三个方面，只有三个方面的特征同时具备，我们才能判断福利依赖已经在某个对象身上出现。3.1.2 区分福利依赖与福利依靠、福利侵占福利依赖与福利依靠、福利侵占具有本质上的区别。福利依赖是指具有劳动能力，具备通过自助与他助而自立的社会成员。福利依靠主要是指无法定赡养人抚养人、无劳动能力、无生活来源的社会成员(如我国统称的“三无人员”)，他们只能依靠社会提供的福利资源生存。而福利侵占指的是由于我国低保政策处于建立和实施的初级阶段，在家庭资产调查、就业资料的数据控制与户籍制度缺陷以及低保工作管理等方面存在缺陷，于是有一部分人通过钻政策不完善的空子，侵占国家福利的现象。因此福利依赖、福利依靠、福利侵占作为三种不同的行为方式得到了不同的社会反应：对于福利依赖的社会成员，社会具有强烈的价值判断，并且已成为各国社会福利政策和制度防范的重要议题，各国都力图通过社会救助和提供能力建设的机会，促进有能力低保对象参与劳动，实现再就业福利，使依赖者走出依赖，成为可以为社会贡献力量的一员。福利依靠的社会成员，则是得到人们同情的群体，受到社会关怀与呵护。对于以依靠福利为生的社会成员，社会福利政策和制度理应为他们提供有尊严、体面生活的条件。福利侵占者根据国家的政策法规并不能纳入低保的保障范围。对福利侵占现象的思考，目的主要在于如何将福利侵占者和合适的低保对象进行区分管理，保护低保资源。3.2 城市低保福利依赖者的分类依据我国城市最低生活保障制度实施中所出现的福利依赖问题的特征表现，福利依赖群体大体可分为两类：第一类：主动依赖者。指部分低保人员在心理和行为上没有就业意愿，主动表现出对社会福利的依赖。这类人主要表现为文化层次低，专业技能单一，看不到自身存在的潜能和价值。其具体表现为：在心理上，其中一部分人将贫困的原因完全怪罪于政府，认为是国家体制改革使得它们失去工作，而不追寻自身的不足。这部分群体中40岁以上人员占较大的比例。另有一部分人则是本身好逸恶劳，认为有国家救助就不必再辛勤劳动，缺乏通过劳动实现自身价值的愿望；在行为方式上，表现为就业意愿不强，对学习和培训产生抵触情绪。而对于政府和社区推荐的工作，常以“收入低、路太远、干不动或者身体有病”等原因加以推辞，使他们更加远离就业岗位8。第二类：被动依赖者。是指具有劳动意愿，主动参加学习和培训，接受政府、社区和社会关系提供的就业机会，但是，由于各种客观原因导致他们被动依赖低保福利。有些人是因为家庭原因，例如因家中有需要照顾的老幼病残，不能到离家太远的地方去工作，只希望在离家较近的地方找一份工作，但社区附近难有适应的工作，因此只能被动依赖低保福利；有些人是因为年龄、技术原因。由于年纪大，自身也没有掌握到什么过硬的技术，不适应于现在的企业运作条件，于是只好转而成为被动依赖低保福利的人；有些人是因为低保承接机制缺陷导致被动依赖。一般来说，低保人员在找到工作获得收入后，需要向低保福利管理机构汇报，还要根据收入扣除低保金，但由于工作的不稳定性或其他客观因素，致使他们往往不便去工作，因为一旦失去工作，申请低保又是一件很麻烦的事情，因此致使他们徘徊在“是工作还是依赖低保福利”的矛盾之中，最终不得不被动地放弃工作而依赖低保福利。本文在调查研究中发现，在我国，被动依赖者在低保福利依赖群体中占大多数，他们在行为上具有劳动意愿并希望通过自己的辛勤工作创造社会财富。因此本文认为通过对低保制度进行改进，是可以有效遏制我国的福利依赖问题。3.3 福利依赖问题的显现随着城市低保制度覆盖范围和制度外延的扩大，实践中的潜在问题也逐渐凸显。虽然从全国范围而言，各地目前执行的低保救助标准较之于当地的社会经济发展与居民平均收入水平，并没有达到“过高”的程度。但是，“低保养懒汉”现象却己经开始显现，引起我们关注。我国相关权威学者蓝云曦、周昌祥两位教授根据统计资料发现我国的低保对象中的确存在着一定的“福利依赖”问题。根据他们收集的资料表明：第一，享受低保福利一年以上的人占被调查者的四成。即42.2%的人享受时间在1年以上；1859岁的成年劳动人口中也有37.7%的人享受低保时间在1年以上，存在福利依赖。第二，找工作的积极性不高。调查发现半数以上的低保对象主动寻找工作的积极性不高，从1859岁的低保对象中只有39.3%的人表示自己最近一个月主动找过工作，而60.7%的人表示没有找过。第三，存在着对低保福利的依赖心理。在回答“在什么情况下会自愿放弃低保”时，只有0.7%的人表示看到比自己更困难的人没有吃“低保”时自愿放弃，57.7%的人则表示当有一份较满意的工作时自愿放弃低保，6.3%的人表示不可能放弃低保。另外，此二位教授在走访中还了解到，部分低保对象尽管依靠低保福利过日子，但是可以看到他们中的一些人，或打麻将，或聊天，悠闲自在、心安理得。而当一些上下班的职工对他们流露出“羡慕”的眼光时，他们中甚至有人得意地说“共产党好，不做事都吃得饱”。更有甚者，认为获得低保费是自己的基本权利，享受理所当然9。笔者通过在2008年10月到天津市南开区双峰里社区的走访调查，与负责低保的相关工作人员的交流中发现，现实中确实存在着“低保养懒汉”现象。如该社区就曾介绍有工作能力的低保对象到社区从事环卫工作，但后来低保对象以自己身体不好等原因推辞上班；另外，社区也支持低保人员在社区内设摊，鼓励通过劳动获取收入，但响应的人相对较少。据该工作人员分析，这主要是由于低保资格附带着许多的优惠条件，如小孩学费抵免、过节慰问、生活杂费补贴等等。而相反地，如果低保对象参加了工作，不说工作中需要担负责任有工作压力，工作收入还可能不如低保收益，因此造就了一些低保对象宁愿选择吃低保，也不愿参加工作的现象时有发生。3.4 福利依赖产生的原因分析对于我国福利依赖问题的产生原因，本文分别从外在原因和内在原因进行了分析，外在原因主要有：制度惰性，隐含税率因素，附带福利过高，工作的不稳定性；内在原因主要有：工作技能较差，就业观念守旧，对再就业的期望值偏高,心理失衡等。3.4.1 外在原因 制度惰性我国城市居民低保制度设置的初衷，是保障城市贫困者的基本生存条件,这与当时的爆发式产生的城市贫困形势是对应的。但是这种即时性的制度设置也可能会造成某些长期性的制度弊端:即专注于“生存保障”而忽视“生活发展”。就目前来说，低保制度的制度惰性主要表现以下几个方面:第一,过低的标准不利于资产积累。由于绝大多数城市低保线的制定都是在财政压力下 “左顾右盼”的结果,因此只能维持最低的生活状态，即“生存”。对此，程胜利在经济全球化背景下中国城市贫困问题研究一文中指出：“一项针对济南市的调查显示,低保家庭拥有的资产很少,如果不包括房产,被调查家庭的家庭资产平均值只有5815元,中位值仅为 2000元。这说明如果不包括房产,有一半的低保家庭资产不超过2000元”10。因此它们不能为以后的发展进行必需的资产积累。第二,形成“制度孤岛”,缺乏制度衔接。低保制度以“保障”为基本取向,扶助贫困者发展自身能力及创造市场机会的取向较弱,倘若有相应的制度支持来完成后一项任务,最低生活保障制度的压力将会减少,其制度惰性也将减弱。遗憾的是,目前的制度衔接仍然存在问题:一方面,促进就业及再就业的制度设置乏力; 另一方面城市中另两条保障线：即最低工资标准和失业保险金各自为政,对低保制度支援有限。制度惰性使得低保有能力者只能在低保中挣扎而没有足够的能力自力更生11。 隐含税率因素在我国是先确定最低生活保障线，然后调查申请人的家庭人均收入，当人均收入低于贫困线时，就按其差额进行补助，即补差式救助。这种方案表面上是公平合理的，但是反过来思考，我们就会发现，享受这种低保福利的家庭收入每增长一元钱，就要减少一元钱的补助，相当于征收了100%的个人所得税，为了不减少低保福利，就可能选择不劳动。 附带福利过高当前的低保工作已经转向“综合低保”，政策是按不断扩大救助范围、提高救助水平的思路来设计的,从原来的单纯生活低保到现在的生活、医疗、教育、住房等一系列保障措施。虽然与西方发达国家相比,我国低保的保障水平还比较低 ,但是以上的政策组合使“低保证”的含金量大增,低保已经成为许多人争取的“香饽饽”。低保制度中的附带福利主要包括医疗救助、教育救助、廉租房以及其他优惠和帮困措施。各项附带福利相加后的金额相当可观。因此,许多基层的低保管理人员把低保卡称为具有高附加值的“金卡”。而退出低保也意味着附带福利的丧失。即使低保补差金额少至数元,但一些低保对象仍紧抓低保不放,因为他们看到,继续领取低保可能为他们带来丰厚的附带福利。这在很大程度上削弱了他们走向劳动力市场的经济动机。 工作的不稳定性由于目前我国大部分低保对象是因社会经济转型，个人就业能力偏弱而不得不下岗失业的，因此，在劳动力市场竞争日益激烈的背景下，他们往往只能从事一些非正规工作，工资低、稳定性差，而且再次失业后能否再次成功申请低保也是个未知数，这些就构成了阻碍低保对象走向工作岗位的摩擦力。3.4.2 内在原因 工作技能较差低保人员中较大比例的是4050人员，他们认为，在过去自己该读书的时候，“四人帮”不准读，该考大学的时候，又弄去下农村；后来回来工作，技术不好，又碰到减员增效，企业破产等；几年下岗失业，所有的东西(企业的技能)都丢光了，赶不上时代的发展；想学技能，但考虑学好以后，人的年纪更大了，现在年轻人都找不到工作，何况4050岁人员呢，丧失了学习的信心12。 就业观念守旧有劳动能力的低保人员的文化素质大多不高、技能单一、年龄也没有优势，但他们择业时的要求却不低，“想找工作轻松，薪水高，离家近的工作”，从而导致“就业难”13。有些低保人员要面子，觉得从事工资低、地位低的工作就是丢了脸面，使得某些低保人员宁愿赋闲在家，靠微薄的低保金生活，也不愿意接受就业再就业。 心理失衡低保群体中不愿工作的人都有相似的经历，就是一次又一次的见工，一次又一次失败，最后挫伤他们的自尊心，身心疲惫，而对工作机会表示失望。而且由于低保对象中存在着年龄偏大的特点，一些人从心理上感觉到这一生已经没什么奔头，再怎么努力也不会有什么成就，于是悲观主义思想使自己放弃努力，从而选择依赖国家提供的最低生活保障下的休闲生活模式。3 发达国家的福利制度改革自20世纪末，美国、英国、瑞典等发达国家，为了抑制越来越高的福利支出，纷纷在社会福利领域对社会救助制度进行改革，采取积极的救助手段来增强有劳动能力的受助者的工作信心和能力，尽可能地让他们重返劳动力市场。我国的各项福利制度的制定、推广晚于发达国家，我们应当借鉴发达国家的经验和策略，少走弯路，尽快完善社会安全网。英国的福利改革从撒切尔夫人“抑制福利依赖”到布莱尔的“第三条道路”，将“消极福利”改变为“积极福利”，致力于消除结构上的不平等，提供人们有尊严与自我实现的发展机会。“第三条道路”理论认为，尽量减少社会福利支出也无法解决社会所面临的问题，重点应是把这些支出引向人力资本投资，尤其是教育、训练与就业这三项基本措施，从而将英国从“福利国家”改变为“社会投资国家”，推动“市场机制激活福利机制和劳动力市场”，通过促进就业、加大人力资本投入和引入私人要素等措施，以解决福利依赖、促进就业与经济发展。自20世纪80年代开始，美国因越来越严重的福利依赖问题对社会福利制度进行了改革，其中影响比较深远的是克林顿时期通过的“个人责任与就业机会折衷法案”。在“个人责任与工作机会折衷法案”计划中，耗尽了受益的人只有一条路可走，那就是走进劳动力市场。在法案改革中，最彻底、影响最深远的是“未成年孩子家庭援助”项目的改革。改革彻底废除了“未成年孩子家庭援助”的称呼，代之以“贫困家庭临时援助”(简称tanf)。这不只是名称的改变，也是美国福利制度理念的转变。具体表现为：1.增加工作要求。克林顿力图在凯恩斯主义与新自由主义之间寻求平衡，把单纯救济和普遍福利改为工作福利和有限救助。2.限制受益时间。3.实施制裁措施。联邦政府要求各州必须有一半的受益者每周工作30小时。各州可以制定更严格的计划，而如果各州不能使福利接受者参加工作的比例达到某一设定值，它们将受到联邦政府的惩罚。4.消除劳动力进入市场的障碍。美国各州为福利受益者做技能评估，许多州还协助个人制定发展计划。5.控制费用增长。各国的改革呈现出非常强的相似性，集中表现为以积极的救助手段代替传统的消极手段，用选择性原则而非普遍性原则去确定救助对象，更加突出了被救助者的义务而非权利。工作福利制是各国救助制度改革的核心模式。工作福利制是一种更为积极，也更为严格的福利制度。其核心价值观是工作伦理(work ethic)，即“能够工作的人决不能永远依靠福利生活，而有工作的人不能生活在贫困中”。工作福利制通常采取工作体验的形式。工作体验，又称“社区工作体验”或者“社区服务”，被救助者要参加社区工作，作为他们接受救助金的前提条件。工作体验一般包括有酬工作体验和强制性工作体验两种。有酬的工作体验项目，是依靠公共的工作基金，提供给被救助者公共部门或者是私有部门的工作，并按小时给付工资。在得到工资的同时，被救助者还有权力享受其他的支持和服务。这种有酬的工作体验是有时间限制的，通常是3到12个月。有酬工作体验项目的最终目标在于推动被救助者未来，也就是项目结束后的就业状况。强制性工作体验项目是没有报酬的，被救助者必须通过工作来回报他们所接受的救助金，他们不但没有工资，也不具有享受其他救助金的资格。相对有酬工作体验项目来说，强制性工作体验最主要的目标不是帮助被救助者改善未来的就业前景，而是用来提高被救助者当前的就业率，并使被救助者保持一种工作伦理，在接受公共救助时尽相应的义务。对政府而言，强制性工作计划的其他好处还在于能够抑制救助申请的增长，防止已经有工作或者很容易凭自己找到工作的人的搭便车行为。工作福利制的具体规定主要体现在三个方面：第一方面是对寻工活动与工作必须接受性的规定。在英国，失业救济申领者必须每隔两周向救助机构证明他们寻找工作的进展，失业者被准许用3个月的时间去寻找和他们的前工资水平相等的工作，在此之后，他们必须接受任何付给国家最低工资的全职工作14。在丹麦，被救助者必须每隔3个月去一次就业办公室，但是一套为救助对象寻找合适岗位的计算机系统可以保证工作人员与失业者保持更密切的联系。失业者一旦进入社会救助阶段，也就是说当他们的失业保险权力终止，就必须接受工作福利项目提供的工作和低于正常水平的工资。第二方面是对工作时间的要求。有关被救助者的工作时间，美国目前的要求是50%的被救助者都要加入工作活动，有6岁以下孩子的被救助者每周要工作20个小时，其他的被救助者要工作30个小时。修订后的对困难家庭的临时救助政策将对被救助者和各个州提出更高的工作时间的要求，70%的被救助者将被要求每星期工作40小时，其中至少要有20小时用于有酬或无酬工作，而其他的时间可用于接受培训或者进行与工作相关的活动。现在，美国各州在强大的压力下，正在通过制定更完善的强制性工作项目去提高被救助者的就业率。北欧各国在救助制度改革中也将工作福利的工作时间和强度加强了。第三方面就是与工作要求相伴随的各项制裁措施。例如，美国的制裁措施就十分严厉，被救助者拒绝一次工作机会的代价是丧失25%救助资格，当这种拒绝行为达到一定次数的时候，救助金有可能被全部取消。在英国，惩罚期限从两个星期到六个星期。1999年，救助金申领者当中受到制裁的比例接近于11%。在比利时，1998年有4.8%的被救助者接受制裁。在丹麦，第一次拒绝参加工作活动的人的救助金会减少20%，多次拒绝会导致丧失最后一张安全网的保护15。5 我国城市低保制度实践中福利依赖问题的解决对策5.1 进行低保人员能力建设这是降低低保救助低保对象的福利依赖的关键所在。我国低保对象的主体是下岗失业人员及其家属，他们下岗失业以后之所以很难实现再就业，除了外部就业形势严峻这一客观原因之外，其自身技能的缺乏也是一个很重要的原因。因此，要协助低保对象提高其自助能力，离不开两个方面的努力:一方面是改善外部就业大环境;另一方面是改善自身条件。前者主要依靠政府，后者则需要包括政府、民间力量、专业人士以及低保对象自身在内的各方面的共同努力。政府的努力主要出台积极的社会政策特别是就业和就业保障政策，从宏观上确立就业导向并做好相关支持性服务。但政府出台积极的就业政策，改善就业弱势群体的外部环境只是解决问题的一个方面，以下岗失业人员为主体的低保对象要最终实现就业，还必须改善自身条件，提高自身素质与谋职能力16。调查显示，与外部原因相比，低保对象更倾向于将再就业的主要障碍归结为年龄大、文化程度低、没有技术特长具有个人特征的因素。因此，低保人员的能力建设要以学习时间制度化、培训方式规范化、教学内容系统化、职业技能专业化、就业岗位适应化为基础，以此来保证低保人员能够在职业技能的学习和培训中提高从业素质和竞争力，并获得适应自我的就业机会，达到体面地工作、生活的目的。并通过能力建设为低保福利依赖者提供“自助”的造血功能，达到促进再就业，解决低保福利依赖，完善城市居民最低生活保障制度的目的。5.2 试点针对城市贫困群体进行“资产建设”一定数量的资产是贫困者发展自身能力和寻找以及抓住就业机会的基本条件，而目前低水平下的低保标准使贫困者基本不具备资产积累的能力。美国经济学家迈克尔谢若登提出了“资产建设（asset building）”这个很有启发性的概念。“资产建设”是一个涵义十分广泛的概念，目前最具创新意义的是“个人发展账户”。个人发展账户指的是一种面向所有困难群体的储蓄账户，困难人士或家庭定期向此账户中存入资金，当他们有需要将账户中的资金用于指定的目标时，由政府或民间的基金给予适当的配比。它针对的是某些特定项目(如子女教育、医疗、住房、小额投资等等)，由贫困者个人和政府共同往账户里投资，低保部门有责任对这些账户进行引导和监管。这样一方面为贫困者发展能力提供了必需的资产；另一方面也实质上培养了贫困者理财和经营的能力；此外还避免了“摊大饼”似的不断扩大外延的“配套措施”，使低保制度摆脱永无止境的粗放式扩张17。大量最新研究成果也证实，参加建立个人资产账户不仅可以延迟消费，而且还有其他多重积极效应：人们有了资产，可以从长计议，追求长期目标。更为重要的，积累资产本身对穷人的心理促进、意识提升以及行为方式的改变等均具有巨大的潜在作用。5.3 设定一定的收入豁免额针对隐含税率问题，在家计调查时,我们可以设定一定数量的收入豁免额以及对豁免额以上收入设定一定比例的抵扣率,让就业的低保家庭能从所获得的每一分收入中都得到好处18。至于收入豁免额和抵扣比例,本文认为应该在借鉴国际经验和加强社会调查的基础上,结合现行低保标准体系、低保家庭的工作收入状况以及两者的互动关系来确定,切忌以主观判断行事。发达国家通常的做法是对这种补充性收入按照一定比例进行奖励(即不计入收入)。这样做至少有两大好处: (1)增加参加工作的低保对象的收入,拉开就业和不就业之间的差距；（2）让低保对象保持和劳动力市场的联系，预防长期依赖和社会排斥。5.4 弱化低保附带福利对低保对象退出救助的影响我们可以将附带福利的申请资格由低保家庭延伸至低收入家庭或某些特殊困难家庭(如单亲家庭可以申请教育救助，低收入住房困难户可以申请廉租房等)；或者,我们也可以考虑,不根据低保户来给予配套政策,而是按照某一收入标准来给予该政策,凡是低于该收入标准的都有权享受。比如,可以考虑将当地低保标准的120%-130%收入范围内的低收入群体都列入有资格享受的群体19。总而言之,无论何种方法，目的均是弱化配套救助政策与低保户之间的联系,而将其与低收入标准线联系起来。从根本上讲,这方面的问题不解决,恐怕很难消除福利依赖。5.5 适当延长救助渐退时间目前,实施救助渐退政策的城市,大部分的渐退时间在3个月以内。一些低保人员找到工作后，家庭人均收入超过了城市最低生活保障线，这样3个月后他们就不能再领取低保金了。但由于他们的工资收入一般都比较低，工作后的费用支出又比原来多，生活反而比领低保时还困难，而且有些不正规企业录取员工之后往往在三个月后就无故辞退员工,这样又得重新申请低保。而从申请低保到确定成为低保对象往往又需要二三个月时间审查,这期间既没有工资,也没有低保,生活便没有了保障。因此一些低保居民就不愿找工作。为了解决这些低保居民找工作初期的困难，鼓励他们通过就业脱贫，就需要建立更加完善的低保救助渐退机制20。我们可以对上岗后家庭人均收入超过最低生活保障的，在办理就业手续起半年内，享受的低保金不变；半年后领取原低保金的50%；一年后停止发放低保金。对就业后家庭人均收入仍低于标准的，原低保金在就业后一年内不变，一年后再视家庭情况重新予以核定。救助渐退期间继续享受助学、助医、助房等专项救助。这样，无论是低保对象还是管理部门，都有更多的时间分析各自的情况，最后作出各自的选择。5.6 对有劳动能力的部分低保对象规定救助期限规定救助期限的目的,主要是明确身体健康的低保对象应当承担社会责任和履行相应义务,力争自食其力，避免形成长期的福利依赖。首先,我们可以针对那些年轻和比较年轻的低保对象,比如18-40岁之间有劳动能力的低保对象,要求他们只能连续领取低保金两年,然后必须就业,如再次失业,可以重新申请,但是,该年龄段的低保户累计领取时间不能超过五年。5.7 制定和推行“强制有酬工作体验”的政策我国现行低保政策规定，在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。应该说，中国的这种做法与国外社区强制工作体验的目标也大体是一致的。我国低保中的社区服务劳动的基本做法是街道和居委会组织有劳动能力的低保人员参加社区公益活动、公共服务，每周2-3次。每次活动均要签到，一个月内累计三次无故不参加活动者，视为自动放弃最低保障21。但是在具体实施上并不如此严格，而且由于工作的无偿性，低保户参加的积极性并不高，有些低保户以身体健康状况不佳等为由拒绝参加社区服务劳动。而在我国因不参加社区服务劳动而强制退保的现象也并不常见。因此本文建议借鉴国外的工作福利制度，把“强制工作体验”与“有酬工作体验”相结合，制定和推行“强制有酬工作体验”的政策。让所有有劳动能力的低保对象都参加“强制有酬工作体验”。低保对象参加工作体验所领取的工资会低于该工作的实际工资，而被扣除的工资就作为低保对象领取低保金的回报。通过强制有酬工作体验，既可以让低保对象明白在接受救助时也必须要履行相应的义务，低保并不是“免费的午餐”，同时参加体验获得的报酬也可以结合本文5.3中设定收入豁免额这一建议，在计算低保金时将这部分收入部分或全部豁免，这样可使他们的收入得到更好的改善，而在工作体验中所学到技能更可以增加其自身竞争力，从而逐步减少对低保福利的依赖，最后走向自立的道路。这样既有利于实现社会公平，也使劳动力得到最大的应用。具体来说可以由政府创造就业岗位，大力扶持社区服务中心，加大投资力度，增加社区服务中心服务与就业功能。同时可以与中小企业合作，主要给予政策上的扶持，对于提供就业岗位就业的中小企业给予各种优惠政策，如减免相应税费等。低保人员也可以在工作中学会一定的技能，增加自身的就业机会，通过自主劳动最终走出低保行列。6 结论本文追溯了中国城市最低生活保障制度的发展，在这期间，城市低保一方面为城市贫困人士和家庭提供了最基本的生活保障，在一定程度上缓解了社会矛盾，维护了社会稳定；另一方面也由于制度上的不完善而带来了福利依赖这个难题。在我国现阶段，由于最低生活保障制度还不甚健全，加上地方政策、情况各不相同，因此要想达到理想中的杜绝“福利依赖”现象很是艰难，这个目标也是长期性的。该如何通过适当的途径来消除福利依赖以使低保制度发挥其应有的作用并最终达到共同富裕这一最终理想是需要我们在不断探索尝试中发现的。我国学者就此也提出了很多建议和办法，并且在不断钻研和探索的道路上前进，我们还可以适当借鉴国外治理福利依赖问题的措施，来钻研出符合中国国情的低保改革道路，以帮助更多有能力的低保群体摆脱福利依赖，走出贫困，最终实现共同富裕这一理想目标。参考文献：1邱莉莉.制约城市低保救助体系发展的若千瓶颈及对策建议j.统计研究.2005(12)2王磊.城市低保基层实践问题刍议j.宁夏社会科学.2008(5)3黄晨熹.标准构建、就业动机和欺瞒预防j.理论观察.2005(4)4sandra danziger, mary corcoran, sheldon danziger,colleen heflin, ariel kalil, judith levine, daniel rosen,kristin seefeldt, kristine siefert, richard tolmanpoverty.barriers to the employment of welfare recipientsrjune 19995冯悦.城市最低生活保障制度实施中的问题与对策j.经济视角（上）.2008(3-4)6m.melkersson&j.saarela.welfare participate and welfare dependence amang the unemployedj.journal of population economics,vol.17,issue 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