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政府未来的治理 模式 盖伊.彼德斯 一、作者简介 B.盖伊彼得斯，（B.Guy Peters），国际著名的政府 治理与改革问题研究专家，美国匹兹堡大学公共与 国际事务研究生院教授，兼任加拿大管理发展中心 高级研究员、香港城市大学名誉教授等职。其理论 创新能力在美国公共行政学界享有盛誉，主要研究 领域包括比较公共政策与行政、美国公共行政、比 较政治学、比较研究方法等。主要著作有政府未 来的治理模式、官僚政治、公共政策工具 ：对公共管理工具的评价、政治科学中的制度 理论：新制度主义、比较政治学导论等。 二、目录 v第1章 变迁中的国家、治理和公 务员制度 1.1 传统的公共行政：旧时代的信 条 1.2 背景 1.3 国家和政府治理的展望 第2章 市场式政府 2.1 市场模式的理念 2.2 结构 2.3 管理 2.4 政策制定 2.5 公共利益 第3章 参与式国家 3.1 参与式国家的理念 3.2 结构 3.3 管理 3.4 政策制定 3.5 公共利益 第4章 弹性化政府 4.1 关于稳定性 4.2 组织永久性挫折和无效 4.3 弹性治理模式的影响 4.4 结构 v4.5 管理 4.6 政策制定 4.7 公共利益 第5章 解制型政府 5.1 政府层级 5.2 解制与错误 5.3 结构 5.4 管理 5.5 政策制定 5.6 公共利益 第6章 结论 6.1 背景的重要性 6.2 普遍性的问题和不寻常的解 决方案 6.3 问题与解答的匹配 6.4 探讨矛盾 6.5 我们如何介入 参考文献 三、内容简介 v 政府未来的治理模式从分析传统行政模式出 发，阐明了各国政府竭力建构新治理模式的原因， 并从各国政府的革新主张和主要发达国家的政府改 革实践中，梳理归纳出四种未来政府治理模式：市 场式政府（强调政府管理市场化）、参与式政府（ 主张对政府管理有更多的参与）、弹性化政府（认 为政府需要更多的灵活性）、解制型政府（提出减 少政府内部规则）。这四种政府治理模式各有不同 的理论基础，适用于不同的政府体制。对每一种政 府治理模式，作者都从问题、结构、管理、政策制 定和公共利益五个方面进行了深入分析。 政府治理有六项主要特征 v政治中立的公务员制度； v层级制和规则； v永久性和稳定性； v制度化的公务员制度； v内部管制； v平等。 政治中立的公务员制度 v政治中立的公务员制度的概念是与“政治、行 政二分法”和“权限中立”的概念是不同的。它 主张不应该有名下的政治倾向，应该在政治 上保持中立，能够为任何人一个合法的统治 者或政府服务，允许公务员在政策制定的过 程中有自己的看法和意见。虽然理论上可以 设想一个政治中立的公务员制度，但在实践 中，大多数公务员往往扮演着政策执行者的 角色 层级制和规则 v纯粹的的韦伯式的可垂直管理模式已不在想 过去那样适用于政府组织。科层制强调层级 节制、严格按规章办事、非人化的管理等， 这些在资源则已相对陈旧，现代的政府更加 复杂格，公务员的角色更加多样，已不能仅 仅通过法律法规来管理。 永久性和稳定性 v传统的刚更新中主张公务员终身制，这种永 久和稳定的组织模式已不再像过去那样适应 政府的需求。反而受到人们越来越多的攻击 ，人们逐渐认识到这种永久性的弊端，试图 探索其他组织模式。 制度化的公务员制度 v即公务员的录用、考核等管理的规范化，并 把公务员当做一个法人团体进行管理。这一 概念的提出是与人们对政府组织分不开的， 打破传统的公务员终生制和管理。 内部管制 v传统的公共行政认为公务员应该毫不迟疑的 接受和响应政策命令。强烈的内部管理色彩 抑制了创造的发挥 平等。 v传统的公共行政主张服务平等和结果平等， 主张公务员处理公务时应秉公办理。 四种政府治理模式 v针对传统的政府治理模式，为了提高政府的效益、 效率和效能，无论是发达国家、发展中国家还是欠 发达国家，都进行了不同形式和不同程度的改革， 彼得斯教授对这些改革进行综合归纳后，将其分为 市场式政府、参与式国家、弹性化政府和解制型政 府四种改革模式，而已认为这四种模式是改善当代 政府治理的主要方法。这四种政府治理模式各有不 同的理论基础，适用于不同的政府体制。同时他们 还参与政策的制定，这使这种传统的行政原理受到 了质疑。 市场式政府参与式政府弹性化政府解制式政府 主要问 题 诊 断 垄断层级节 制永久性内部管制 基本观 点 利用市场并接受这样 的假定， 即私人部门的管理方法 指导员 工对有关其工 作、生活以及某 些层级节 制方 面的组织 决策 的介入。 指政府及其机构有能力根据环 境的变化制定相应的政 策，而不是用固定的方式 回应新的挑战。 指政府本身的内部 管理。 结构 设立以市场为导 向的组织 体系 ，如利用私人组织 或半 私人组来提供公共服务 或将大的部门分解成若干 小的机构或将职权 下方 给较 低层级 政府部门的 方法从而分散决策和政策 执行。 组织 的结构应该为 扁 平，且应该缩 减组织 中高低 层之间的层级 以便让顾 客和 低级员 工更好 地参与到公共活 动。 主张不断撤销现 有的组织 ，建 立更多临时 性或虚拟型 的组织 以避免组织 因永 久性和稳定性而产生低 效率的问题 。 官僚结构可以接受 ，层级节 制 有助于废除内 部认识 控制的 许多其它机制 并且因为行动 一致可以发挥 管理者的创造 能力。 管理 管理结构方面，在人事管理中 ，强调效率管理主义， 提倡以工作成绩定工资 级别 。在财务 管理中， 提倡将购买 者与提供者 分开建立内部市场并且重 视审计 工作。第二类是 管理管理问题 上，强调 管理问题 的变革，其认 为政府的全部工作都应 采取某种形式的竞标 ， 以便让私人部门也有机 会投标，从而决定使人部 门能否更好，成本更低地 完成这些工作。 提倡组织 的低级员 工 及顾客能够参 与到管理决策中 ，其管理理念强 化了公民的作用 并试图 以投票 以外的方式诱 导民主参与。 雇佣临时 性和兼职性的公务员 ，在不需要担心员工做 长期承诺的状态下就可 以提高员工的工作能力 带有点理想主义色彩的 前提下，认为弹 性化的 管理方式可以节省开支 ，管理使开支更加节省 的目的要大于有效的提供 服务。 两个方面的途径： 第一：该模式 要求公共组织 内部的管理者 承担起更多的 实现 目标的 责任；第二： 该模式认为 组织 中的各个 层级 都应该 参与，而不仅 仅是高层管理 者的参与。 决策 第一，提倡将官僚体制的职能 分散给多个企业型机关 ，这些机关被授权独立 自主地制定政策； 第二，期望这些拥有半自主权 的组织 遵守上级部门制 定的政策和意识形态方 面的命令。 协商；谈判，即参与 方法更倾向于 由下而上，也就 是说这 种观点 偏好分权化的 决策更甚于僵化 的科层制， 主张将“实验 ”的方法用于尝 试创 新的政策，并且在 政府的预算过程中，主 张预 算弹性，从而使管 理者的时间视 野和空间 视野和私人部门的管理 者无分轩轻 ，同时也减 少了中央机构和公众对 组织 活动的控制。 企业型政府，在组 织的预算管理 上，该模式主 张允许管理者 自己做决定， 并提出应建立 有利于管理者 做长期决策的 多年预算和资 本预算。 公共利 益 低成本参与；协商