银行系统论文：农村信用社内控机制帕累托改进的路径选择.doc

银行系统论文：农村信用社内控机制帕累托改进的路径选择长期以来，受内控制度非均衡性等因素影响，农村信用社有章不循、违规操作、案件频发现象比较突出，内控机制缺乏效率是其发展的主要瓶颈。当前，新一轮全国深化农村信用社改革试点工作已全面铺开，“花钱买机制”是此次改革的主要目的。如何结合信用社实际构建全面、系统、有效、及时、具有自身特色的内控体系，提高内控效率，对于改革后的农村信用社转换经营机制、增强市场免疫力具有重要的现实意义。一、农村信用社内控机制缺乏效率性表现90年代以来，鉴于信用社风险增大以及不断出现的恶性事件，农村信用社在其上级行业管理部门及监管当局的重视下，逐步仿效商业银行进行内部风险控制制度安排。但是，受多种约束条件的限制，这一系列内控机制的安排并没有给信用社带来帕累托最优，内控机制缺乏效率性的问题表现比较突出。（一）内控目标实现难。内部控制主要有三大目标，即遵从性、操作性、信息性目标。从农村信用社内控机制实践来看，不论是遵从性、操作性还是信息性目标，农村信用社几乎都存在问题。1、各类违规违法案件频繁发生。2、业务经营并没有实质性进展。以某市农村信用社联社为例，该市农村信用联社近五年来存款市场占有率一直处于停滞状态，基本在14%与15%之间徘徊，并且有下降趋势；从2003年开始，该市农村信用联社开始实现盈利，实现利润439万元，2004年实现利润1209万元，2005年6月末，收支扎差实现利润3153万元，历年累计亏损仍达29809万元。尽管该市农村信用社的经济效益逐年好转，但并非来自资产结构调整优化，而主要源于垄断农村金融市场而产生的超额利润、国家的相关优惠政策和粗放式的信贷规模扩张。3、信息失真现象比较突出。（1）会计信息失真。在主观上，一些信用联社、信用社为了政绩指使会计人员修改会计数据；客观上，我国的会计制度存在的缺陷也造成了信用社会计信息失真。如贷款损失准备金是反映银行信贷资产质量的一个晴雨表，其按照什么标准，计提多少本应由银行自行决定。因为对贷款损失程度最了解的应是银行自身，其次是银行监管当局。然而计提贷款损失准备金的比例的决定权并不在银行和其监管部门，而在财政、税务部门，在这种情况下，财政部门决定计提比例考虑的首要因素是保证财政收入的稳定实现，总是带有低估贷款损失的内在倾向。（2）信息传递效率低。由于信息技术的落后，农村信用社是通过省级行业管理部门、市级联社、县级联社、乡镇信用社、信用分社等6个层级来完成信息传递的。由于中层组织过于庞大和链条过长，信息传递的准确性和时效性受到严重影响。（二）内控机制落实难。虽然农村信用社近几年也制定了不少内控制度，基本涵盖了信贷、财会、人事、安全、审计监察等方方面面，但从农村信用社内部控制检查反映出的情况来看，有章不循，有令不止的现象比较突出，并且有些问题屡查屡犯。如单人守库、单人临柜、单人押运、混岗操作；一些信用社的工作人员不严格执行制度，审批和授权随意性较大，甚至滥用职权，超越权力发放违规违纪贷款，部分联社负责人甚至私招乱雇；信用社社员代表大会、理事会、监事会之间并没有行成有效的相互制衡机制，社员代表大会不具有真正意义上的重大事项决策权，监事会不能对理事会的经营行为进行有效监督等。而各级联社对下级机构的经营行为的控制，又缺乏足够的人力、制度和手段的保证，面对不执行制度者显得力不从心。（三）内控机制独立难。1、内控检查独立难。独立性原则要求内部控制的检查评价，建立和执行部门相分离。但在实际工作中往往是内部控制的建立和执行是同一部门，操作人员和核对是同一人，相互核对难以实现，内部检查流于形式，内部牵制制度执行不力。特别是内部审计部门直接受各级联社主任领导，独立性不强，审计工作不超脱，查处力度不够。2、存在控上不控下的问题。“企业由四种经济主体所组成，即所有者、经营者、管理者和普通员工，这四种经济主体都有各自的目标，并且都有各自的可控制因素，所以企业内部控制体系也就由这四个层次组成”。信用社的内部控制建设多集中于以管理者、普通员工为主体的内控建设，而其它主体的内控制建设没有得到有效的跟进和调整。特别是在信用社产权主体虚置或产权主体过于分散的情况下，以股东为主体的内部控制体系的作用不能得到有效发挥，经营者处于超脱地位，内部人控制就难以避免，形成了所谓的“控下不控上”的问题。二、内控制度安排的非均衡性是农村信用社内控机制缺乏效率的根本原因农村信用社内控机制不论是缺乏系统性、针对性，还是控制制度安排过剩，都属制度非均衡状态。所谓制度的非均衡状态就是人们对现存制度的一种不满意或不满足，意欲改变而又尚未改变的状态。内控制度安排的非均衡性是农村信用社内部控制机制缺乏效率的根本原因。（一）内控机制缺乏系统性。一般来说，内部控制系统由控制环境超系统、风险评估子系统、控制活动子系统、信息子系统、内部审计子系统等五个相互独立、相互联系又相互制约的要素组成。然而，农村信用社内部控制系统建设主要集中在控制活动子系统，而对控制环境、风险识别与评估、信息传递与交流、监督评价与纠正等子系统建设重视不够，使内部控制措施子系统难以实现本应由五个子系统共同作用才能完成的任务目标。如在控制环境方面，农村信用社产权不清晰，不知信用社属于谁，内部控制执行没有终极责任追究人；在风险评估方面，农村信用社没有适应市场环境变化的实时监控风险的动态风险评估系统、健全的风险管理组织结构和相应的风险管理人才，风险评估主要集中在信用风险，而对市场风险、操作风险、法律风险、新业务风险重视不够；在控制活动方面，主要集中在事后控制，而对事前、事中风险控制不足，如不良贷款的产生往往是一个渐进的过程，然而信用社在许多情况下，在不良贷款产生之前并没有采取有效的措施防范风险，而是风险发生之后，才采取补救措施；在信息系统方面，没有有效的机制确保会计信息、管理信息的真实性，信息传递链条长，失真现象比较突出；在内部审计系统方面，信用社内部审计部门缺乏独立性，往往从属于经营者，造成经营者自己审计监督自己的局面，内部审计监督缺乏效率就在所难免。（二）控制制度安排过剩。制度供给过剩，是指对于社会对制度的需求而言有些制度是多余的，或者是一些过时的制度以及一些无效的制度仍然在发挥作用。在多数情况下，受农村信用社自身素质低等约束条件限制，农村信用社的制度供给是由行业管理部门和监管部门进行强制性安排。如来自于信用社上级行业管理部门、监管部门、地方政府等过于频繁的检查制度，使信用社整天陷入接待应酬中，根本无暇集中精力搞好内控制度的落实、业务经营与发展，如该市农村信用联社的某信用社2005年上半年，共接待审计厅、银监局、市联社、县联社、县人行、公安局等部门各类检查12次，接待检查人员40人，历时35天，如果再加上检查前的准备时间，则要达到60天以上，然而该信用社只有22人，不仅要负责接待工作还要搞好业务经营工作；合作制在农村信用社建立的初期，曾对农村经济发展起到了重要作用，但是随着外部环境变化，农村信用社“合作制”的性质逐步淡化，在有些地区，合作制根本没有存在的基础。正如谢平（2001）所说：“中国近50年就不存在合作制生存的条件，现有农村信用社体制确实不具备向真正合作制过渡的可能性。”然而，长期以来政府部门一直强制性的对有些信用社进行合作制安排，即政府部门在有些不适应或不愿搞合作制的信用社，采取一刀切的作法，统统进行合作制改造；由于入股农村信用的社员或股东受信息不对称、股权交易的非市场化（农村没有建立完善的资本市场）、监督费效比高等因素的制约，造成农村信用社实事上而非法律上的产权主体缺位，法人治理制度安排就难以高效；可以说农村信用社有效制度供给不足与无效制度供给过剩不胜枚举。加强有效制度供给是农村信用社摆脱困境根本之策。 （三）内控机制缺乏针对性。长期以来，从商业银行移植内部控制制度是农村信用社建立和完善内控机制的主渠道。虽然这种制度供给方式可以降低农村信用社制度变迁成本，暂时满足农村信用社部分内控需求，但是这种制度供给方式主要局限于微观的操作层面，以研究业务控制或岗位制约、操作流程为主，没有考虑农村信用社在产权制度、法人治理结构、经营组织结构、内部制度和相关的外部制度、企业文化等方面与商业银行相比存在的差异，导致内控供给缺乏系统性和深度。首先，良好的企业文化有助于提高员工执行制度的自觉性，提高内部控制效率。就管理科学而言，现代商业银行授信管理遵循的基本原则为准确性、逻辑性、实证性。用这三个原则来对照农村信用社的信贷文化，可以发现授信调查资料收集不全，信贷调查走马观花，贷时审批一味跟着权威人士或有关领导的思路走，部分领导到基层只听汇报不看实物等现比较突出。在这样的落后的企业文化背景下，能否提高授信控制质量就可想而知了；其次，现代商业银行的法人治理结构是建立在清晰的产权制度之上，产权清晰是法人治理结构高效的必要条件。而农村信用社的产权虽说在法律上属于入股社员，但在实事上由于受多种条件的约束，谁也说不清信用社的产权到底属于谁。产权不清，内控执行的效率就缺乏最后监督人，委托代理关系就难以清晰，道德风险就不能得到有效控制；第三，在企业组织结构方面，农村信用社与商业银行相比也存在很大的差别，现代商业银行一般实行的是单一的法人制度，对内部控制制度可以进行统一规划设计、监督执行，而农村信用社以乡镇为单位属多级法人制度，各自情况又千差万别，统一制定的内控制度，在部分信用社缺乏针对性。为了集中风险管理，现代商业银行从上到下基本上都设有风险管理部门、稽核委员会，而农村信用社对风险管理分散于各部门，大多数联社并没有设立相应的风险管理部门。（四）用改革取代内控制度安排。自90年代初以来，农村信用社体制改革的步伐一直没有停止过，然而信用社的经营管理状况并没有伴随着改革发生根本性改变。其重要原因之一就是过分强调改革组织机构的重要性，而忽视了微观机制的有效跟进和强化。2000年至2004年，该市农村信用社先后撤销信用站、重设信用站，撤信用站重设农户信贷客户经理、撤消农户信贷客户经理设社区客户经理；调整联社组织架构次；工资制度由打破传统的等级工资制到结构工资制、绩效薪酬工资制；创新农户小额信用贷款、农户联保贷款，进行贷款风险五级分类试点等，可谓改革的频率高、力度大、内容广泛，并且也收到了一定的积极效果。然而，如前所述，该市农村信用社的内控目标并没有有效实现。通过对该市农村信用社的发展历程的分析可以看出，改革虽然是企业发展的不懈动力，但改革并不能代替所有制度安排，其实改革的本身就意味着风险，它是一把双刃剑，如果改革的同时没有有效的内控安排，改革目标就不能顺利实现，甚至走向改革目标的反向。三、农村信用社内控机制帕累托最优的路径选择（一）转变控制理念。1、树立系统性观念。内部控制是一个开放系统和闭环系统，它的五个要素具有整体性、相关性、目的性、层次性等系统特征，各个子系统之间相互独立又相互联系，内部控制系统功能的发挥有赖于各子系统功能的发挥和各子系统之间的相互协调，任何子系统的缺陷都会直接影响内部控制系统的效率；2、树立成本收益意识。内部控制强度是有一定极限的，并不是控制强度越强越好，必须考虑成本与收益的关系； 3、树立改革作用有限观念。过分强调改革的必要性，特别是强调改革组织结构的重要性，忽视了控制方式的跟进和强化，都已经被实践证明是有害的；4、正确认识风险管理与内部控制关系。风险管理是指采用一系列方法，用以帮助人们全面了解和认识这些风险，并采取措施有效地防范，而内部控制主要是强调制度上的安排，通过建立一套严密的制约机制来防范和控制风险。同时，信用社的内部控制不仅仅是以控制风险为唯一目的。确保企业自身发展战略和经营目标的全面实施，确保财务报告的可靠性，以及确保国家法律、法规和监管当局规章的贯彻执行，同样是信用社内部控制需要达到的目标。可见信用社内部控制所涵盖的内容，已远远超过了风险管理的范畴。（二）筑牢农村信用社内控机制根基。加强农村信用社内控机制帕累托改进，必须从根基抓起，根基不牢，其它制度排就如同空中楼阁。在内部控制环境中，产权制度是其它一切制度安排的根基，但是农村信用社受内外部环境制约，除了私有制以外（这在当前甚至相当长的一段时期内是不现实的），其它任何形式的产权制度安排都不可能达到明晰产权的目的，产权是否清晰只是一个相对概念，并无绝对的清晰。如果按照现代企业制度要求农村信用社，农村信用社产权改革的终级目标就是股份制，合作制、股份合作制可以看作农村信用社向股份制过渡的低级阶段。至于在产权模式集合中选择什么样的具体形式，国发200315号文件为各地信用社指明了方向，在当前的认知范围内只能做这样的次优选择；目前，由于农村信用社产权所有者缺位，法人治理结构也就难以高效。在这种情况下，要转换思路，重新确立以谁为利益中心（股东、客户、员工、政府、监管当局）来安排法人治理结构，以此作为完善农村信用社法人治理结构的突破口。需要指出的是，信用社内部员工与一般社会公众股东相比，熟悉信用社的每个角落，能有效克服社会公众股东信息不对称、监控能力低等因素，他们用手投票，具有一定的针对性和实效性。所以有必要在农村信用社建立职工代表大会，作为社员（股东）代表大会的补充。在社员代表大会闭幕期间，可以由职工代表大会作为信用社最高权力机关，对信用社的董事会和监事会进行监督，至于职工代表大会与社员代表大会之间建立一种什么样的契约关系，有待进一步探索；加强农村信用社企业文化建设，通过“软约束”与“硬制度”的协调作用来约束人们的行为，是防范和控制风险的重要措施。农村信用社企业文化建设就是要确立以人为本的理念，在吸收合理的外来文化的基础上，以培育正确的价值观和良好的职业道德为重点，通过外部的他律性教育和内部的自我修养来培育农村信用社企业文化，从而规范职工行为，达到提高内部控制效率的目的。（三）以系统观为出发点完善农村信用社内部控制系统。1、适应市场环境变化建立农村信用社动态风险评估系统。（1）加强风险评估组织领导，完善风险管理的组织结构。立足于当前农村信用社管理体制现状，建议在省、市联社建立风险管理委员会为主要决策机构、风险管理部为主要执行机构的内部控制组织结构。将分散的风险管理集中到一个部门管理，这样有利于农村信用社整体风险评估和风险控制。（2）完善信贷业务的风险评估程序，建立信贷风险预警系统。信贷业务仍然是农村信用社的主要业务，也是风险产生的主要源头，所以农村信用社的风险评估的重点仍然是信贷风险。要进一步完善信用社信贷业务风险评估程序，制订全系统统一的信贷业务风险评估操作流程，加强信贷人员的业务培训，实行信贷业务事前、事中、事后监督，建立信贷业务风险预警系统；（3）重视新业务的风险评估。2、根据风险状况开展有效的控制活动。针对农村信用社内部控制活动不系统、不协调、不配套的现状，要实施有效的内部控制，必须综合运用多种内部控制方法、手段和风险控制技术，协调统一的开展有效的内部控制活动。重点应做好以下几点：（1）完善内部控制制度，建立统一的规范操作流程。对没有的制度要及时进行补充，对不完善的制度要进行完善，对不合理的制度进行调整。内控制度应根据业务的发展适时做出动态调整，并在此基础上建立统一规范的操作流程。（2）完善组织结构，建立相互制衡的约束机制。按照指导原则的要求，在信用社内部建立三道监控防线，即建立一线岗位双人、双职、双责为基础的第一道防线，相关部门、相关岗位之间相互监督制约的第二道防线，以内部监督部门对各岗位、各部门各项业务全面实施监督反馈的第三道防线，以保证农村信用社内部控制的有效性。（3）建立科学合理的授权审批制度和岗位责任制。要建立统一法人管理和授权为主要特征的内部授权制度，对分支机构的授权要经常进行检