中国幼儿教育体制改革的回顾与建议.ppt

中国幼儿教育体制改革的回顾与建议 北京师范大学教育学院副教授 曾晓东，北京，100875 e-mail: 1大连会议讲稿 背景 v目前的幼儿教育体制改革是伴随我国经济社会体制有计划经 济向市场经济转型而出现的，理解当前幼儿教育体制改革问 题，首先需要将其放在中国社会半个多世纪来的社会经济变 革的背景下来认识中国幼儿教育事业的发展历程。 v必要的分析工具：更多资源 v经济学中的供需分析框架； v幼儿教育的规范性标准； v财政理论 v分析和解释我们走过的道路、我们目前的问题、我们能够选 择的道路。 2大连会议讲稿 一、计划经济体制下分散供给的幼儿教育 v幼儿园与经济组织的制度性联结，在很大程度上决定了它随 经济体制改革的变化而调整 v（一）幼儿教育的最初供给是为了适应妇女就业的需要 v1973年5月15日财政部财企字第41号文的规定，改在营业外 支付，确定了幼儿园归属后勤服务开支的准则，强化了托儿 所和幼儿园的单位福利属性。 v随着时间的推移，职能多样化肯定会推动最初的单一职能， 但我国幼儿教育体制改革却并未走上技术演进影响体制变革 的路径，幼儿教育因为定位于企业福利而跟随国有企业成为 改革的“风头浪尖” 3大连会议讲稿 （二）分散化经费投入机制适应了计划经济下 的财税体制 v熊彼特：“政府的所有功能都需要财政支撑；同时，政府的 所有行为都会反映到财政上。” v计划经济时期，政府通过四种不同的渠道分配它的幼儿教育 支出：（1）政府和事业单位，按照中央规定的人员编制和 供给标准开支，列支在政府和事业单位的经费中，带有非常 强烈的老根据地色彩； v（2）企业，用给企业“合理留利”的方式，给企业留下等于某 一社会平均利润率的计划利润； v（3）街道，配合街居制给不能纳入单位制度的城市市民提 供服务； v（4）三是对农村大队，采取集体兴办的方式，未纳入国家 统一分配体系。 4大连会议讲稿 （三）计划经济体制下幼儿教育供给中的问题 v实践中的表现 ： v劳动保险和社会福利的城乡二元结构特征非常明显。幼儿教 育的功能定位就将农村妇女排除在外；财政支出中的社会保 障体系分配一直维持一个慷慨的城镇保障体系和一个缺乏保 障的农村体系，为幼儿教育的城乡分治提供了制度化的基础 。 v幼儿教育的微观层次上缺乏下个人选择的空间。这是计划经 济体系下经济和社会组织的沉疴，幼儿教育也不能幸免。 v计划经济体系下幼儿教育的分散投入制度必须有整个社会是 一个“国家辛迪加”的会计核算体系为条件。 5大连会议讲稿 v理论方面的问题： v缺乏对财政性幼儿教育供给的研究，幼儿教育供给呈现非常 明显的经验色彩，教育行政部门的幼儿教育管理长期定位于 业务指导，缺乏对整个社会幼儿教育发展的规划和领导职能 。 v职能多样化和财政性幼儿教育供给的选择没有足够的联系。 v体系除服务于妇女就业需要外，随着时间的推移，幼儿教育 在技术上的发展使得儿童发展逐渐成为幼儿教育的另外一个 重要职能，然而，许多国家幼儿教育体系所起到的社会发展 干预、再分配职能在我国的幼儿教育体系中都缺乏。 v亟需澄清的概念： v（1）政府幼儿教育供给的规范性概念； v（2）缺乏民众参与和选择机会等程序性的考虑。 6大连会议讲稿 v借用制度经济学的语言，目前的幼儿教育体制改革是一个制 度变迁的过程，计划经济体系下我国幼儿教育存在的问题构 成了制度变迁起始状态的显著特征： v1.城乡二元结构为主要形式的幼儿教育供给的社会结构问题 ，在理论上缺乏必须的探讨，幼儿教育从投入角度分析已经 具有明显的逆向转移支付特征； v2.幼儿教育需求的多样性和个人选择权未反映到供给体系上 ，在目前多元化的供给体系中，我们已经注意到幼儿园的多 层次和多类型，却没有注意到不同层次和类型的幼儿教育的 不同属性； v3.随着经济体制改革的不断深入，幼儿教育投入失去了坚实 的财税基础。构建新的幼儿教育投入有必要区分幼儿教育服 务的不同性质，不是所有的幼儿教育都需要政府投入。 7大连会议讲稿 二、幼儿教育需求供给、规范性概念和财政选择 v（一）当前我国社会的幼儿教育需求供给状态 v1当前我国社会的分层与多层次的幼儿教育需求 v在缺乏数据的情况下，社会需求的判断可以通过已 有研究演绎得出概况。 v基尼系数已经达到0.46，超过了世界公认的0.4的警 戒线。占人口20%的最贫困人口占消费和收入的 4.7%，而最富裕的20%则占有50%（UNDP）。 v占家庭数7.2%的最富裕群体的恩格尔系数为0.29以 下，同时，也有约9.9%的家庭的食物消费占整个家 庭支出的80%以上。 v社会变迁推动中国社会各个阶层对幼儿教育的不同 需求构成了一个多层次、多类型的“需求链”。 8大连会议讲稿 2我国现阶段的幼儿教育供给 v政府提供服务的机制和市场不同，它通过公共预算来完成 v1.幼儿教育供给不平衡，幼儿教育服务供给的功能亟待澄清 v今天，我国幼儿教育事业发展面临发展的巨大难题，但政府 公共服务面临许多不同方面的相同问题，许多学者从不同角 度提出“结构问题大于总量问题”的判断 v2.幼儿教育供给越来越多元化，幼儿教育行政部门迫切需要 宏观规划和管理能力 v社会力量办园已经成为我国幼儿教育服务的一个重要“供给 链”。与此同时，“改制园”、“托管园”等不同产权形式、不同 治理形态的幼儿园越来越多地出现在我们的视野中 9大连会议讲稿 （二）幼儿教育的规范性概念和财政选择 v政府提供的服务具有分配和再分配性质 ，公共部门 所提供服务提供给谁、提供多少、怎样提供就无法 通过价格来反映，而是需要一些规范性的概念支撑 选择中的价值判断 v1涉及政府是否要提供的规范性概念 v公共财政学提供了服务的技术、经济属性和公民偏 好共同决定的公共财政模型 v公共财政决策必须关注制度模型和必要的道德标准 10大连会议讲稿 2涉及政府供给优先顺序的规范性概念 v选择的标准需要依据幼儿教育投资的成本和收益特 点和国际经验来确定 v1.幼儿教育开办的不变成本较高，低水平、广覆盖 的教育在技术上非常难以实现。 v2.和所有的教育项目一样，幼儿教育并不具备投入 的边际收益递减特性，不同层次教育服务的差别极 大，高水平教育能够带来更高的经济和社会收益。 v3.国际经验证明，政府公共财政的性质决定了财政 性幼儿教育投入的重点。 11大连会议讲稿 3政府转变职能，建设社会主义政治文明提出 的规范性要求 v政府改革的过程在很大程度上就是落实公共 财政职能和程序性要求的过程。 v这种要求集中体现在大力调整和优化财政性 幼儿教育投入结构，科学界定财政性幼儿教 育服务的供给范围，突出公共性特征。 12大连会议讲稿 三、转型期的困难和可能选择 v目前，我国幼儿教育事业发展的困难主要是事业发展的基本 制度还没有建立起来，幼儿教育在相互矛盾的制度空间里举 步维艰，具体来说： v1.公共财政体制和相应的政府改革不到位，幼儿教育的方向 性调整非常困难。 v2.经济体制改革倒逼幼儿教育体制改革，出现了许多紧迫性 问题。幼儿教师问题、企事业单位剥离幼儿教育机构、民办 幼儿园规范问题、新建小区配套幼儿园建设问题不容幼 儿教育体制改革从容进行。 v3.缺乏增量资金进行财政性幼儿教育投入机构调整，公共性 难以突出。 v4.缺乏对幼儿教育产品属性的理论研究和社会需求的基本数 据，决策基础薄弱 13大连会议讲稿 我们可能的选择： v1转变思想，明确不同层次幼儿教育的不同属性 v以一种补偿的视角看，幼儿教育是通过国家干预来 推动社会发展的特别方式的关键点。超越社会力量 为主还是政府办为主的争论，划分幼儿教育服务的 层次和范围，实行不同的供给方式应该成为我们今 后决策的重要指导思想 v2开展社会需求和服务状况调查，奠定决策的信 息基础。当我们面临复杂和涉及多个部门的决策时 ，让别人“知晓”、按照通行，尤其是被财政部门和 重要的决策部门听懂的概念和语言讲述幼儿教育决 策问题，是对我们的挑战，也是我们无法超越的选 择 14大连会议讲稿 3大力争取增量资金，支持以乡镇中心幼儿教 育机构服务能力建设 v机构服务能力建设有丰富的内涵，不能片面强化硬 件投入，忽视基本体制建设 v1.动员和发动，在乡镇中心幼儿园教师那里建立与 政府资金获得相应的社会责任意识，积极参与对农 村儿童的服务； v2.建立辐射服务的预算、管理和监督机制； v3.建立制度和程序； v4.扩大农民的参与和覆盖率的措施和方案； v5.技术和资料包建设； v6.监督和评价体系 15大连会议讲稿 4抓住几个关键问题，协调有关部门，推动幼 儿教育制度建设 v目前，困扰幼儿教育事业发展的问题有：政府对幼 儿教育财政投入的方向和幼儿教育体制的重新规划 、转制幼儿园的专项研