矿股关系与矿业规制

1 / 11 矿股关系与矿业规制 矿股关系的概念 矿业市场发展迅速、矿政管理日趋严格等因素，促使一些矿业公司通过股权转让实现矿业权转让，以规避矿产资源法律法规的要求，矿业权与股权转让行为发生了实际的关联关系，矿业市场监管面临新的难题。这种股权转让与矿业权转让关系，简称为矿股关系。不单纯属于工商行政管理、证券监管范畴内的事情，而已经是我们矿政管理工作绕不开、躲不过、推不了的问题。最近，国土资源部领导先后作出明确批示，要求对以股权转让达到相对控股，尤其是取得战略性资源的控股权的情况进行规制，维护矿业开发秩序，保护矿产资源， 管护矿山生态环境。矿业公司股权流转，在矿业权市场和资本市场之间建立起通关的桥梁，给矿业以巨大的融资功能，克服矿产资源勘探开发的资金瓶颈，加大找矿力度，提高开发水平，为我国经济发展提供更好的资源保障。这是矿股关系规制工作所面对的积极方面。但是，我们必须看到资本市场本身所具有的投机性、风险性以及给矿业权监管带来的冲击与挑战，尤其是所引发严重的矿股关系问题。一些投资主体取得矿业公司股权后，不积极投入资金进行勘查作业，而只是为了圈占资源而倒卖股权，严重影响到矿业公司正常经营与发展。矿股关系问题，不仅涉及公司、金融等 法，而且也涉及矿产资源法，应当成为矿法修改重点内容。2 / 11 同时，为了适应矿业生产力发展需要，矿政管理必须提供新的公共服务，对于矿股关系给予行政规制，规范矿业权人的行为，控制矿业发展风险，监测矿业权走势。解决矿股关系问题，从本质来说就是加强矿业权的批后监管问题，既不是矿业权审批后的不作为，也不是对企业组织结构的粗暴干涉，而是讲究矿业权生命周期全过程的监督管理，是矿业管理的题中之意。单从矿产资源法角度来说，矿业权管理监控股权转让，也是矿产资源国家所有权交付政府进行行政分配后，国土资源部门应尽的监督义务，也相当于民事法 律关系当中财产受托人为了保全委托人的利益所作的尽职调查。所以，对手中掌握重要矿业权的资源性公司的股权转让，必须由国土资源行政主管部门予以矿政管理意义上的监控和规制，丝毫不能含糊，坚决不可懈怠。 矿股关系规制原因分析 坚持强调资源管理。近年来，人们的矿业权意识越来越强，特别是物权法颁布实行以来，矿业权财产属性更加明确，因矿产品价格飞涨而使得矿业权市场非常繁荣，但是对于矿业权人应当承担的法定义务强调的不够，加上社会上对矿业经济规律认识不够清晰，认为拿到矿业权就可以有经济产出，就可以发大财，全然不知这个行业客观 存在的投资风险，或者说只参与矿业权运作的 “ 击鼓传花 ” 而主观地忽视这些风险，因而矿业权炒作的条件基础就这样形成。同时，作3 / 11 为矿产资源新经济领域的矿业权市场以及矿业资本市场的繁荣，使得人们对矿业实体经济本身的关注度降低，矿政管理行政资源的分配不均衡，对上游勘查到矿权运作管得比较细，而对下游采矿及企业组织则关注不够，以至于对于通过股权交易实现矿业权转让的各种行为难以实施正当的管理。因此，这就需要我国矿政管理应当兼顾资源管理与矿业管理。进一步来说，如果矿政管理工作平衡性不强，忽视了矿产资源产业的全面发展，不能按照新形 势需要提供必要的和充分的矿业管理公共服务，那么矿股关系就会畸形发展，就会进一步引发矿业秩序混乱问题。任由所谓的矿业虚拟经济在冲击矿业生产中大行其道，矿业权成为社会游资（也可能有国际游资）炒作的对象，矿业权市场起伏跌宕，矿业实体经济将受到意想不到的打击，对于我国金融秩序和矿业权安全也会造成负面影响。如果不加以监控、管理和规制，其后果不堪设想。对矿股关系不进行规制的风险和危害，主要有以下表现： ）危害矿业权市场交易安全。以股权转让形式变相转让矿业权严重扰乱了矿业权市场的正常秩序，导致实践中产生大量的复议与诉讼 案件，使得矿业权市场的矛盾突出，问题较为严重，进而危害到矿业权交易的安全。 ）加剧矿产资源市场的震荡调整。矿法禁止炒卖采矿权，但投机商通过炒卖矿业公司股权方式变相炒卖矿业权，4 / 11 实质性违反了矿产资源法。投机资本操纵矿业权市值，低进高出，转手套利，使矿业权市场震荡加剧，加大了矿业经济风险。 ）逃避法定责任的风险增大。矿股关系恶性发展，矿业权隐形流转频繁，投机商规避矿业权流转管理，非法炒卖不断发生，矿业权人宽泛化和不稳定性，矿山企业就难以全面承担生态环境、社区发展、安全生产和劳动保护等法定的责任。 ）国家矿业 权转让税费流失。矿业权转让需要经过国土资源管理部门审批并缴纳相关税费，名为股权转让，实为矿业权转让过程逃避缴纳相关税费，造成国家矿业权转让过程中税费的流失。 矿股关系规制的法理基础 所谓规制就是行政部门依法 “ 订立规范规矩，加以管理控制 ” ，是现代政府依法行政的一种说法，也就是行政管理的概念。其中规范和规矩大多以行政部门规章的形式出现。就规制权行使的实践来说中外大同小异。以美国为例，总统内阁总体上不制定法规，内部来说规制权分属于各个阁员部；对外来说规制权与立法权泾渭分明，联邦政府部门行使规制权制订规章，国会行 使立法权制订法律，司法机关受国会立法约束而不受行政机关规章拘束。我国司法机关受行政法规拘束但不受行政规章拘束，从这个意义上来讲国务院具5 / 11 有了与立法机关相当的准立法权。从狭义上讲，规制权小于立法权，也小于准立法权（行政法规制定权）。因此，所谓的规制权应当专属于能够制定规章的国务院组成部门，不应以国务院名义行使。矿业领域各类问题复杂多变，从根本上决定了法律不可能对矿业经济生活全部内容规范全面和具体，而行政法规也难面面俱到，矿政管理工作面临的大量新鲜的实际问题就需要矿业规制加以解决。特别是，矿业权法律属性与事实属性 容易模糊，法律法规对矿业权本身的规定不够细致，矿业权转让则更缺乏法律法规层面的明确规范，导致矿业实践中产生大量的法律空白和法律真空。如，矿股关系的界定，必须由矿政管理规制工作首先解决无法可依的问题，然后再进行上升为行政法规或者法律的完善工作。依法进行的矿业规制，既要准确承担法律、行政法规要求的具体行政实施和行政执法任务，也要大胆承担矿产资源和矿业的法的创制工作，即以 “ 无中生有 ” 的方式制订矿业经济法律规范，实现国土资源部门宏观调控功能目标，促进矿产资源法律改革的现代化、法典化和司法化。实际上，我们的矿政管理工 作也正在进行主要是感性上的行政规制工作，包括矿业权管理的一系列规章。特别说明的是，我国现行矿产资源的法律和行政法规中使用的都是探矿权、采矿权，并没有矿业权的说法。正是国土资源部的部门规章首先使用了矿业权的说法，并规定矿业权是探矿权采矿权的合称。可见，矿6 / 11 政管理规制的创制作用。同时，矿股关系规制的内容出现在国土资源部规范文件当中。如，关于印发矿业权出让转让管理暂行规定的通知（国土资发号），其中，第四十四条规定： “ 出售矿业权或者通过设立合作、合资法人勘查、开采矿产资源的，应申请办理矿业权转让审批和变更登记手续。不设立合作、合资法人勘查或开采矿产资源的，在签定合作或合资合同后，应当将相应的合同向登记管理机关备案 ” 。矿业公司转让股权的，无论属于上述规定的那种情形，都应当将相应的合同向登记管理机关备案。只要承认矿业管理规制的法理基础，国土资源部关于矿股关系的部门规章就具有了鲜活的应用性，不管是现有的，还是经过反复论证后即将制定出台的。同时，矿业管理规制不能坐等矿产资源法修订。在矿法修改前后，矿政管理规制都要进行。修订之前的规制可以视作 “ 打补丁 ” ，修订之后的则是 “ 镶金边 ” 。 矿股关系规制呼唤强化 矿业管理 年月日，温家宝总理明确指出，国土资源部政府职能转变要切实到位，依法管理矿产资源和矿业。中央领导加强矿政管理促进矿业发展之心可鉴，是对国土资源部落实矿业管理职能的又一次明示。对于矿股关系问题，国土资源部已经明确要进行管理。从长远来看矿股关系问题本身的最终解决还是应当在矿业管理这个大局中加以解决。如7 / 11 果国土资源部进一步加强矿业管理，那么对资源企业的组织及行为的监测和规制自然就显得相对容易一些。矿业管理必须梳理各类法律关系，包括矿产资源上的法律关系、国家宏观经济上的法律关系以及工商管理上的法律 关系，因而应当重新认识矿政管理职能定位，该落实的一定落实好，该增加的必须扩大。学习温家宝总理讲话精神，还要在矿业管理、矿业立法与矿业发展上进行深入的理论思考。笔者初步拟定以下个讨论的问题： 矿产资源法律改革； 矿产资源经济体制改革与产业发展； 矿产资源国家行动战略以及地质调查任务； 矿产资源全球化战略与国际关系； 矿产资源领域自然资本问题与可持续发展； 矿产资源产权体系建设与权力救济机制； 矿产资源市场体系建设与矿业融资； 矿产资源综合利用与用途管制新思路； 矿产资源储备体系建设与国家经济安全； 矿产资 源产品替代与新资源新能源新生态；瑏瑡 矿产资源勘查开发对生态环境影响；瑏瑢矿产资源政治经济价值匹配与内政外交联动；瑏瑣 矿产资源社会影响与产权人权关系。其中， “ 矿产资源法律改革 ” 要讨论的内容包括：现代化、法典化和司法化；本法的修正和修订；行政管理规制与技术标准规范；伦理学问题；政府法制与国家法治；资源收益与分配；环境保护；比较法研究；国际组织和双边多边条约。 “ 矿产资源产业发展 ” 要讨论的内容包括：资源产业分类政策；产业组织与行为监管；8 / 11 产业规划布局；政府规制与解制；企业并购融资与资产证券化；企业社会责任；跨国 矿业公司；国际资本市场；产业发展有关的外国法特别是矿法。 “ 矿产资源产权市场 ” 要讨论的内容包括：产权分类定钟与体系建设；探矿权采矿权价值评估与风险评估；矿产资源储量及其标准规范；产权交易形式与协议规则；物权体系与信托体系。 走向全面的矿业规制 政府规制是针对市场变化情况而将相关的管束措施加以适当变化的过程，应当是有增有减，减少管束的称为解制。规制与解制，英文分别是和，正好是两个方向使劲。包括矿业权等要素市场在内的矿业市场变动频繁，政府管理措施也应当随机应变，该规制 的要及时规制，该解制的要及时解制，这样才能促进矿业生产力的发展。从矿股关系规制的正方向来看，有很多工作要做，包括但不限于以下三个内容。 ）强化股权转让备案制度。股权转让导致控股股东发生变化的，可能影响矿业权人的经营策略，应当将此类股权转让协议报矿业权原登记机关备案，备案审查中发现股权变化影响矿业权合理利用的，发出整改建议，督促矿山企业整改，影响严重的，向证券监管部门提出相应监管建议。未按规定备案的，有关矿业权不予通过年检或不予延续。 ）建立矿产企业资本结构动态评估制度。国土资源管9 / 11 理部门定期或不定期对矿业 公司股权结构情况进行评估。股权变化影响矿业权人矿业勘查开发相应的资质和能力，正常行使权利和履行义务的，或者不符合国家产业政策的，应当及时整改。监管机构应有权要求矿业公司及时提供控制权变更的报告。 ）完善矿业权登记制度。探矿权及采矿权登记中，应将控股股东情况进行列入登记内容，并在探矿权及采矿权证件上予以注明。控股权变动没有到国土资源部门进行变更登记的，基于矿业权产生的有关权益，国土资源管理部门将不予认可。从矿股关系规制的反方向来看，也有很多工作要做，主要是甄别过去制订的不利于矿政部门进行矿业权市场监测监管的 一些规章、规范性文件以及某些条款。这个方面工作，随着研究课题的深入可以不断细化内容，可以结合国土资源部法规司主导的 “ 法规清理 ” 进行。当然，矿股关系规制后的解制，也是本项工作克服矫枉过正的法律机制。需要强调的是，矿股关系规制有并行不悖的二条工作线路：一是对矿股关系订立规范规矩；二是对矿股关系加以管理控制，也就是具体执法行动。 在矿业管理执法行动当中，可以依据的法律就更加广泛。以下举两个的例子。 ）合同法第五十二条规定： “ 以合法形式掩盖非法目的 ” 的合同无效。矿业公司股权转让协议中，对于名为股权10 / 11 转让，实为矿业权 转让的，其目的在于规避矿业权转让审批程序，属于 “ 以合法形式掩盖非法目的 ” ，在矿业管理执法当中这样的股权转让协议就可以被矿政机关叫停，使之归于无效。 ）公司法第二十条规定： “ 公司股东 不得滥用股东权利损害公司或者其他股东的利益；不得滥用公司法人独立地位和股东有限责任损害公司债权人的利益。 ” 根据这一条款，对投机商披着公司法人 “ 独立人格 ” 面纱通过股权转让掩盖其非法转让矿业权的，矿政管理机关可以根据 “ 经济实质重新认定 ” 原则进行处理，从是否损害矿产资源国家所有权益以及是否符合矿业权国家安全标准等方面，对股权转让行 为行使否决权。总之，矿股关系规制不仅具有深厚的法理基础，而且具有一定的法律、行政法规依据，具有大量的矿政管理实践根据。当前进行矿股关系规制工作具有充分必要条件，是可行的。同时，对矿股关系规制实践，也必定会推动全面的矿业规制。 结语 回想当年矿产资源法的起草颁布，法律名称虽然没有选择矿业法，顺应资源立法的潮流，也反映了资源立法优于产业立法的学理判断，但本法第一条还是亮明了发展矿业的立法宗旨，赋予矿产资源法一个矿业法的历史使命。这说明立法者们（也是矿政管理者们）深刻认识着和把握着资源11 / 11 管理与矿业管理的辩