论文-存款保险制度和中国银行业转轨.doc

存款保险制度和中国银行业转轨 存款保险制度是指为从事面对公众的存款性业务的金融机构建立一个保险机构各机构成员向保险机构交纳保险费当成员金融机构面临危机或经营破产时保险机构向其提供流动性资助或者代替破产机构在一定限度内对存款者给予偿付的制度目的在于防止存款者因个别金融机构倒闭而对其它金融机构丧失信心由此导致挤兑并引发银行危机目前存款保险制度在全球有了长足发展对存款保险是否可能导致道德风险、是否能增强银行体系的稳健性等多方面的理论争执也渐成趋势21世纪初期中国银行业的准入和利率市场化等转轨进程均显示出中国需要构建一个市场化的、渐进的和多层次的存款保险机制一、存款保险制度渐成国际趋势追溯存款保险制度的起源在19291933年大危机期间当时美国共有9096家银行破产关闭广大存款人的利益和信心均遭到重创迫使美国国会随后迅速通过了格拉斯一斯蒂格尔法并建立了世界上第一个存款保险机构联邦存款保险公司（FederalDepositInsuranceCorporationFIDC）美国的存款保险制度并未立即得到其它国家的效仿直到1980年前全世界只有6今国家建立了存款保险制度80年代到90年代末全球金融危机事件频频发生给发生危机国家的经济造成了严重的破坏有些国家甚至由此爆发了社会动乱人们意识到了建立存款保险制度的必要（FIDC2000）因此从1980年到2000年这二十年间建立存款保险制度的国家骤增到85个此外以明确的存款保险制度取代政府隐含的存款保险制度更成为全球新的发展趋势截止到2000年已有67个国家采用明确的存款保险模式惟一的反例仅有日本从2002年4月1日起日本将分两步逐渐解除银行存款保险制度这可能是日本政府为缓解自身的压力不得已而为之的措施就存款保险基金的筹资方式来看在存款保险的实践中许多国家发现应该为存款保险机构建立一个基金水平目标（通常以占总存款额的百分数或者投保存款的百分数表示）这一目标是对存款性机构确定适当的保险费率的基础世界上有58个国家收取的存款保险费是以银行状况和未来的预测为标准但收费差别很大1999年美国联邦存款保险公司对资产状况最好的成员银行只收取零保险费孟加拉国收取其存款总额的0.005最高为委内瑞拉的2引人注目的是在全世界有29个国家保持的存款保险基金要低于其目标水平目前平均只达到其目标水平的13.可见大多数存款保险机构所收取的保险费并不能满足实际需要存款保险公司的基金目标和实际收取的基金费用之间存在相当大的差距为了尽量改善存款保险公司的运作效率并防范该制度给存款性机构带来的道德风险目前各国都在努力促使存款保险制度从费率收取和公司运作本身的市场化基本做法之一是收取费率和存款性机构的资本金充足率等挂钩并强化信息披露；之二是存款保险基金的来源尽量避免完全由政府出资成立而由政府和私人部门共同出资以缓解存款保险机构工作的低效率和浪费另外完全由私人出资而由官方担保也不失为好的办法；之三是存款保险公司本身有时候是公私合营或政府委托给私人部门运作在全球67个实行明确而有限担保的存款保险制度的国家中绝大多数国家则采取官方和私人共同出资或私人出资官方担保的模式设立并运作在大多数设立存款保险制度的经济体中该制度通常是为保护私人部门的小额存款人而设立的除了大额存款人之外还有相当多的存款不在存款保险公司的保险范围之内这些不受存款保险的存款人和存款种类包括（1）其它银行和金融机构的存款；（2）中央、地方政府或者政府部门的存款；（3）公司存款；（4）破产银行董事、经理、股东和审计人的存款因其对银行破产负有管理责任他们的存款不受保险也会对其道德风险有所限制；（5）与破产银行属于同一集团公司的存款；（6）属于洗钱行为的银行存款；（7）对破产银行持有类似资本性质的次级债券的债券人目前有54个国家对银行间存款不予保护33个国家对政府存款不予保护34个国家明确规定不给银行内部人员的存款提供保险全球有26个国家对外币存款都不予赔偿（欧盟国家对非欧盟国家的货币不予赔偿）23个国家不为非法存款提供保护；9个国家拒绝对高息存款提供保险20世纪90年代之后存款保险制度出现了一个新的趋势即一些经济体在发生系统性银行危机时对所有的存款都给予赔偿这往往是为应对金融危机而采用的非常措施当时的韩国、墨西哥、土耳其等国在危机时对全部存款都给予了赔偿这实际上超越了存款保险制度的限额赔偿原则属于一种有争议的非常措施泰国、印度尼西亚和马来西亚因在金融危机时还没有存款保险制度但政府却做出了全额赔偿存款的承诺以挽救危机危机过后这些国家建立了有限明确的存款保险制度（Cillian.Garcia2000）尽管迄今为止对存款保险制度还存在相当广泛的争议但20世纪80年代以后该制度被越来越多的经济体所采纳二、关于存款保险的理论反思存款保险制度的设立就是为了保护存款人的利益增强银行体系的稳定性但存款保险自建立伊始就引发了众多的争论争论的主要问题集中在存款保险制度能否降低银行失败所带来的损失存款保险制度能否规避道德风险等方面对于厌恶政府干预的经济理论而言存款保险通常是难以容忍的（郭研1999）越来越多的理论分析倾向于认为由政府设立的存款保险制度还是较好地弥补了市场缺陷并增进了社会福利对存款保险制度的再认识和日益频繁的金融危机交织在一起才造就了存款保险制度的流行第一关于存款保险和银行失败政府在建立存款保险制度时显然应该考虑银行失败所导致的风险蔓延和存款保险本身所导致的道德风险成本到底哪个更高些尽管在有存款保险时一般存款人对银行的监督弱化但由此也带来了存款保险公司代替存款人对银行进行监督并且有效地树立了存款人的信心使存款人对银行挤兑的概率趋近为零而如果没有政府提供的存款保险银行系统可能因无法阻止存款人对银行的挤兑而使得某一家银行失败就可能导致银行体系的无序倒闭（Dia-mondDouglasW.andPhillipH.Dybvig1983）从这个角度考虑存款保险是保证银行有序倒闭防止银行失败无节制的风险蔓延所不可或缺的第二关于存款保险和道德风险对于存款保险制度最富争议之处就在于该制度可能引发的道德风险20世纪80年代美国的储蓄与贷款协会危机充分暴露了存款保险可能引发的道德风险它一方面使存款人对银行经营状况的关注程度下降；另一方面则对参与存款保险的银行提供了过度冒险的激励但是政府在斟酌是否需要存款保险制度时却需要考虑如果不存在存款保险银行是不是就不存在道德风险传统上对银行系统中的道德风险的认识一直是与存款保险联在一起的似乎因为有了存款保险才产生了银行经营中的道德风险行为这可能是个误解事实上银行业本身的特点就使得银行天然地具有道德风险对存款人而言其分散性、对银行披露信息理解的非专业性以及协同监督的难度都使得存款人实际上并没有足够的能力去监管银行事实上大多数存款人在选择银行时只是以银行的声望和规模为依据很少有存款人能对银行实施有效监督即使部分存款人有足够的动机去监督银行也难避免存款人彼此之间的“搭便车”行为小储户总是以大储户的行为为依据结果是理性的存款人在观察到一定数目的存款人在提取存款时也会认为别人比自己掌握了坏消息而加入挤兑的行列依赖存款人来行使银行监督在现实生活中几乎是难以想象的（KarekenJohnH.andNeilWallace1977）与存款人直接对银行进行监督相比通过政府出面组建存款保险公司可以较为有效地对银行进行监管由政府支持的存款保险公司的监督激励历来被认为是不足的它们有可能按自己的利益而非存款人的利益去监管银行但我们不应该忘记保持自身的存续就是存款保险公司最好的激励约束制度在对银行进行监管时无论在技术水平上还是在专业化水准上都较分散的存款人更有优势而存款保险公司所进行的信息披露又可以传达给存款人银行风险等级的信息这样在管制者有效的信息搜集、分析和发布过程中为银行系统创造了更完善的竞争环境随着信息和网络技术的发展监管的成本会大大降低由政府实行集中统一的监管较市场监督更具有优势（谢平、王素珍等2001）同时存款保险制度本身也有可能引入市场化因素来弱化其产生的道德风险防止参加存款保险的银行铤而走险自该制度创立30多年来各国政府的确摸索出了相当有意义的市场化存款保险制度方式使得存款保险带来的道德风险问题大为降低第三存款保险和社会福利存款保险可通过准备金的形式将单一银行失败风险在银行体系内进行分摊尽管过分慷慨的存款保险制度可能会造成令人难以接受的道德风险它可能鼓励被管制的银行过分冒险因此存款保险制度仅能补充和支持而不代替市场约束但由于有了存款保险存款人不再因风险厌恶而过度限制银行对风险项目的投资结果实际部门的投资增加因此社会净福利有增加的可能（LandskronerYoramJacobParoush1994）三、中国建立存款保险制度的现实理由中国长期以来并不存在明确的存款保险但从近年来所发生的各种金融机构破产案中政府所采取的处理方法来看可以认为中国存款性机构的各类存款均享受政府的隐含保险前文我们简要回顾了存款保险制度在全球范围内兴盛及其理论基础结合中国的金融转轨有五个现实理由显示中国的确需要明确的、尽可能市场化的存款保险制度理由之一是利率市场化往往会导致中小金融机构的倒闭潮；理由之二是存款保险如果不予以明确化可能导致外资银行享受“搭便车式”的政府隐含担保；理由之三是存款保险制度是规范民营银行生存土壤的必要机制；理由之四是央行和银监会的分离使得在市场化监管下的银行应通过存款保险来事后分摊银行失败的风险；理由之五是国有银行的存款享有隐含政府担保往往是国有银行同时必须承担大量的政策性负担确立明示的存款保险制度也有助于国有银行的商业化第一中国推进利率市场化需要存款保险制度“十六大”报告明确提出“稳步推进利率市场化改革优化金融资源配置加强金融监管防范和化解金融风险使金融更好地为经济社会发展服务”利率市场化可能是“十六大”报告中表述得最为清晰和明确无误的金融改革信号中国目前已具备利率市场化的基础目前包括国债、金融债券在内的非存贷款工具和银行业拆借市场、银行间债券市场包括贴现、再贴现市场在内的货币市场以及外汇市场都基本实现了利率市场化道路勿庸置疑利率市场化有其一系列的益处但它也伴随着一系列风险（1）利率市场化最直接的负面影响就是因竞争加剧导致银行破产从国际经验来看有一些国家在利率市场化后出现了银行倒闭增加的情况例如美国从1982年开始到1986年3月大约用了5年的时间完成了利率市场化在利率市场化的初期美国每年倒闭的银行达两位数1985年达到了三位数此后则急剧增加在19871991年每年平均倒闭200家最多的一年竟然有250家银行倒闭其它国家也不乏利率市场化失败的例子韩国从1981年开始推进利率市场化结果到1989年市场利率大幅上升利率重新被管制起来第一次利率自由化改革宣告失败印度尼西亚在1983年一次性放开所有存贷款利率限制结果导致其国内实际贷款利率长期高达10-15高度垄断的银行体系坏账愈积愈重并最终在1991年爆发银行支付危机（2）举凡利率市场化拖延得太久的经济体利率市场化基本都失败了例如日本和韩国日本利率市场化一拖20余年经济拖成了泡沫经济银行体系拖成了坏账堆积如山的坏典型；韩国则是利率市场化完成不久就爆发金融危机因此推进利率市场化除了要考虑时机的选择和利率渐进放开的步骤还必须前瞻性地确立存款保险制度防范此进程中个别银行倒闭给银行体系带来风险蔓延另外在利率市场化之前推进存款保险可能是较为理智的选择因为经验分析表明利率自由化会使存款保险下的道德风险问题更加严重理由是在利率控制下银行从事高风险高收益项目反而受到抑制（AsliDemirguc-kuntandEnricaDetragiache；2000）故在利率管制下构建存款保险机制似乎更为妥当第二中国加入WTO和外资在中国银行体系中重要性的上升需要存款保险（1）外资银行在华展开经营活动时享有品牌和管理上的优势如果目前隐含的存款保险制度不予以明确化那么民众就有可能理解为在外资银行的存款也是享有政府隐含担保的这就可能产生两个问题一个问题是中国央行并不具有除了本币以外的其它货币的创造能力因此它并不必然具备为外汇存款提供隐含担保的能力；另一个问题是政府隐含担保本应只覆盖国有银行这样不在此列的非国有银行包括外资和民营银行的资金存贷利率将高于国有银行非国有银行系统和国有银行系统之间资金来源与运用的利率差是银行体系是否享有政府担保的成本显性化若不确立起明示的存款保险制度那么非国有银行体系是否享有政府担保是暧昧的或者至少对于存款人而言是暧昧的这将造成非国有银行体系的“搭便车”行为以及央行对经营失败的非国有银行体系是否应救助的被动（2）关于东道国中央银行是否应充当境内外资金融机构的最后贷款人角色在国际金融界迄今为止一直是模糊不清的巴塞尔银行监管委员会一直在回避这个问题美国法律规定了联邦储备银行可以向外国银行的分行和代理机构提供信贷欧盟存款担保指令却规定对在欧盟成立的银行机构的分行由母国提供存款保险对于外资银行分行中国央行是否会单独或伙同母国的最后贷款人一起共同对外资银行的失败充当最后贷款人这些问题悬而未决那么相应地外资银行在华失败时就很难期望央行行使最后贷款人职能促使这些外资银行有序破产并防范风险的传疫（3）在这样的背景下央行是否确立起明示的存款保险制度几乎就是外资银行失败的最后一道风险隔疫机制国民待遇原则决定了必须对外资金融机构的存款保险通常是采用东道国原则即外资金融机构参加东道国的存款保险制度由东道国的存款保险机构提供存款保险但迄今却没有明示的存款保险制度如果暗示外资银行享有政府隐含担保几乎是不可思议的第三民营银行的设立更需要明确的存款保险民营银行在资本金、从业经验和人员素质等诸多方面更需要存款保险否则其失败几乎就无法处置（钟伟、巴曙松等2002）第四目前中国央行和银监会开始分立此背景下存款保险制度的推出非常必要货币政策是逆经济周期的需要灵活抉择；而银行监管始终是市场中立的需要一以贯之央行因货币创造职能而天然地享有对本国金融体系的最后贷款人职能在银监会分立并以完整的市场化理念监管存款性机构时央行以通货稳定的层面作为其利益取向银监会以银行体系的有序稳健作为其利益取向而谁体现存款人的利益趋向这就必须有存款保险机制第五国有银行转轨必须辅之以存款保险制度政府并不是无条件地对国有商业银行提供隐含担保由于隐含担保央行在货币政策决策和银行监管方面基本丧失了独立性货币政策的政策性负担日重而政府则取得了对四大国有银行业务的干预权从要求国有商业银行为国债项目提供准财政性的配套资金为国有企业提供流动资金到要求其发放“安定团结贷款”等国有银行的存款在享受政府隐含担保的另一面就是其贷款体现政府意志的政策性负担因此政府隐含担保和政策性负担是互为因果的国有银行如果希望摆脱政策性负担的沉重束缚就必须支付丧失政府隐含担保的成本而以明确的存款保险制度取而代之四、中国存款保险制度的基本架构通过以上讨论不难看出明示性的存款保险制度的兴起有其合理内核中国建立该制度也和其金融转轨密切相关其实早在1993年国务院发布的关于金融体制改革的决定中就明确指出金融机构经营不善允许破产要建立存款保险基金保障社会公众的利益等等在1995年颁布的商业银行法中也明确规定“商业银行不能支付到期债务经中国人民银行同意由人民法院依法宣告其破产”可见实现存款保险制度从隐含向明确的渐进转轨并不存在政策障碍结合中国金融实践一个市场化的存款保险制度的基本架构应包含哪些基本内容第一中国存款保险制度是集保险、银行监管和破产处置为一体的制度央行、银监会和存款保险公司之间既有分工又有合作央行专司货币政策的制定和执行并对有流动性困难的银行系统以最后贷款人的姿态补充流动性银监会负责银行系统的准入和监管而存款保险的重点在于保护存款人而不是银行在于保障银行的有序破产而不是其存续因此它扮演的是银行体系的“有序退出”角色存款保险机构对银行体系的监管是该制度演化近70年来逐步形成的其本意是恢复公众对银行体系的信心但它的确在银行监管方面发挥着重要作用以美国为例目前联邦存款保险公司和美联储、货币监理署等共同构成了管理美国银行业的三大机构存款保险机构独特的监管职能体现在当金融机构倒闭时FIDC常被美联储或者货币监理署指定为接管人对金融机构进行破产处置并创造和完善了一系列处理手段像收购与接管交易、过渡银行、不歇业银行援助、收入维持协议等等使美联储和货币监理署摆脱了复杂的处置程序分别专司货币政策和监管政策而FIDC因专司破产银行处置也形成了高度专业化水平使得存款保险在保护存款人利益的同时增进了银行体系的稳定性（林维义1999）在中国强调存款保险机制不是为了保护银行而是为了保护存款人不是为了避免银行破产而是为了促其有序破产这决定了存款保险制度本身的定位第二中国存款保险制度是渐进、多层次和明示的制度（1）所谓渐进是指国家隐含担保并不能全部迅速撤除毕竟公众认为其在国有银行中的存款天然地享有国家担保要立即对中国银行系统的全部存款实施明示存款保险不仅可能导致银行体系的振荡对公众也欠缺公正性目前可将国有和非国有银行区分开来继续维持政府对国有银行的存款保险而以对非国有银行系统建立存款保险为突破口等待公众对存款保险有涉外认知之后再维持对国有银行存款存量部分的国家隐含担保而对增量部分实施明确的存款保险最终随着国有银行商业化和非国有银行的发展实施对整个银行体系的明示存款保险（2）所谓多层次是指中国在银行业改革进程中可以区别对待大银行和中小银行对于大型国有银行在不良资产和政策性负担难以真正缓解之前目前要立即建立一个覆盖国有、外资和民营银行的存款保险制度的确过于昂贵对于外资银行作为东道国的中国央行应和外资银行总行所在的母国央行就在华分行是否应该纳入中国存款保险系统以及两国央行如何分摊对该分行的共同监管和救助职能达成协议对于中小银行尤其是民营银行目前可先行设立专门针对中小存款性机构的存款保险专门为中小银行设立存款保险机构并不奇怪在美国实际上储蓄性机构的存款保险分两部分一部分是银行业保险基金（BankingInsuranceFundBIF）另一部分是储蓄性金融机构协会保险基金（SavingsAssociationInsuranceFundSAIF）SAIF创建在1989年主要为中小存款性机构提供存款保险都由FDIC来管理毕竟目前中国银行失败的风险集中在中小银行而非大银行在全国强制性存款保险制度确立之前对区域性、互助性的存款保险也可持扶持和引导的态度中国存款保险机制应以明示性的存款保险为目标国家隐含担保可渐次退出目前以明确的存款保险制度取代隐含的存款保险制度已成为全球新的发展趋势2000年已有67个国家采用明确的存款保险模式当然全世界存款保险机构有不同的管理方式有些机构由政府官方管理；有些则由投保机构成员组成的私人协会管理；还有的由银行代表和政府官方共同管理据国际货币基金组织最新的调查表明有37个国家由政府管理12个由私人管理16个是共同管理在中国鉴于社会信用的发展水平、央行和监管当局所享有的银行信息优势以及中国银行业转轨的巨大风险存款保险仍宜以政府管理为主至于存款保险机构是集中还是分散尽管有学者建议可考虑建立一个或几个银行存款保险公司或者按照中央银行的几个大区分别建立几个银行存款保险公司以在存款保险公司之间引入竞争机制但其可行性仍有待深入研究（徐滇庆2002）第三中国存款保险机制是充分考虑市场化因素的（1）中国存款保险必须充分注重已有的教训和经验保证存款保险费用收取的公平性以美国联邦存款保险公司为例在1991年之前联邦存款保险公司对每个银行都收取同样的保费造成稳健的银行补贴冒险银行的实质1991年之后联邦存款保险公司改进法得以通过结果联邦存款保险公司就转向考虑资本充足率和银行CAMEL评级这两个因素的所谓“风险调整保险费率方式”（Risk-RelatedPremiumSystem）这个新制度矫枉过正好的银行几乎不需要支付保险费结果次一等的存款性机构承担了全部保费例如在1999年底只有7的银行支付保险费在中国存款保险费用的收取必须非常谨慎地进行设计以免造成存款性机构之间的苦乐不均（2）中国存款保险费率的收取必须考虑银行转轨之需除了对四大国有银行目前已有的存款存量部分沿用国家隐含担保外对非国有银行的全部存款和国有银行的存款增量部分建议央行可允许银行进行两种差别对待一种存款完全由政府经营的储蓄存款保险系统来保险；另一种则不受此保护存款人可以选择未被保险的存款担负风险以获得较高的存款利率；或者不冒风险获得较低利率存款人也可以转换两种存款但需要支付两种存款的利率差异部分这样存款保险就具有了高度市场化因素（3）对于中国银行系统而言这样分别设置受保险和不受保险的存款顺应了利率市场化之需银行则通过利率差别化争取存款这样持有较多保险存款的银行将支付较高的存款保险费用每家银行支付的存款保险费不仅取决于保险存款的规模还取决于保险存款和非保险存款的利率分布银行无论是否参与存款保险费用分摊都相当公平依据IMF基金组织的推荐此时存款保险费由以下公式计算出P=Amax（r1r2）/1-