浅析控制性详细规划和目前存在问题.doc

浅析控制性详细规划和目前存在问题 摘要：对于控制性详细规划在新时期的认识和理解，以及控制性详细规划详细规划在我国目前所存在的问题。关键字：控制性详细规划 城乡规划法 科学控制性详细规划在20世纪80年代初以“土地分区规划管理”这一概念引入我国的。随着社会体制和经济体制改革的不断深化，传统的规划设计方法明显地显示出对新形势的不适应，在这种情况下，上海和北京等地的城市规划管理部门和规划设计单位借鉴国外“土地分区规划管理”方法，在详细规划中引入区划的思想，并结合我国城市规划的实际情况，逐步形成了适合我国城市规划编制和管理的基本方法控制性详细规划。而2008年元月一日正式实施的中华人民共和国城乡规划法，法律层面上更加规范了我国的城乡规划，进一步为科学合理的安排城乡各项设施，尤其是科学合理地使用城市土地，提出了更严格的法律要求，为城乡规划的编制、实施和管理，提供更为全面的法律保障，也更强化了控制性详细规划的法律作用。1控制性详细规划的法律地位和作用1.1控制行详细规划的的法律地位控制性详细规划是法定规划之一，是城市规划行政管部门做出建设用地规划许可的法律依据。城乡规划法强调：城镇人民政府根据城镇总体规划的要求，组织编制控制性详细规划，经城镇人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。批准的控制性详细规划作为核发建设用地规划许可证、出让地块的规划条件及修建性详细规划的依据之一。城乡规划法赋予了控制性详细规划严格的审批和修改程序和高位的备案制，更加提高了控制性详细规划的法律地位和现实作用。1.2控制性详细规划的作用控制性详细规划是规划与管理、规划与实施之间衔接的重要环节。从规划到管理，控制性详细规划是依法行政的依据；从规划到实施，控制性详细规划是控制、引导、监督的依据。控制性详细规划是宏观与微观、整体与局部有机衔接的关键层次。从宏观到微观，控规是总体规划的细化，是修建性详细规划的依据；从定性到定量，控规是对土地使用的定性和建设强度的定量；从整体到局部，控规是对城市基础设施和内部配套设施的细化落实。控制性详细规划是城市设计控制与项目建设管理的重要手段。从二维到三维，控规实现了平面控制与空间控制的结合；从规划到设计，控规实现了规划要求与设计条件的结合；从消极到积极，控规实现了控制与引导的结合。控制性详细规划是协调各利益主体的公共政策平台。从个体到群体，控规是各方利益协调的平台；从分歧到统一，控规是城市公共政策的具体化。2控制性详细规划目前所存在的问题自城乡规划法以后，控制性详细规划在全国各地都得到了空前的重视，但是重视不代表就做得好。通过自己的一点学习和一点微薄的实习经验，我觉得就目前控制性详细规划的很多方面都存在一些问题。2.1控规自身的科学性问题尽管控制性详细规划越来越重要，但当前实施过程当中碰到的最重要问题是，很多控规在使用中都需修改，有时候甚至修改的很多，虽然这其中不乏由于一些利益关系的原因，但是更大程度上说明当前控规的科学性不足，至少它适应发展和市场变化的科学性不足。由于这种问题的普遍存在，导致很多时候，地方政府对控制性详细规划的强制性规划不敢批，而且在编制规划的过程中，编制单位也常常应地方政府要求和建议对规划方案进行一轮又一轮的修改。这样就造成一个矛盾，一方面提出了立法很重要，必须赋予其法律效应，一方面编制的规划又不敢批，不敢赋予它法律效益。产生目前这种问题、原因是有很多方面的，包括指标的确定，编制方法，资料调查，还有突击式的编制和控制性详细规划本身的控制体系。所以这样编出来的一个规划，城乡规划法给了它一个非常高的法律地位。一个需要由政府审批的，要报人大和上级政府备案的，执行非常严格的，所有行政许可，规划设计的条件必须要依据已经批准的控规来制定，如遇调整，还有非常严格的调整程序要求。这样一个对控规法律地位的要求，对控规本身的科学性具有挑战，我们现在的这种编制能不能达到法定地位的要求，这是一个难题。2.2编制方法的科学化问题控制性详细规划应该是综合、协调、整合所有其他的设计，在这里主要不是设计，而是综合。目前编制方法的问题是一些地方在编制控制性详细规划的时候仅仅是依据上位规划，由此开始进行编制设计，经常用总体规划直接落下来，缺乏专项深入的规划和设计研究作为依据，这样的编制犹如空中楼阁，和实际的需求往往是矛盾的或者无关的，脱离了其作为一个详细规划的本质意义。特别是在一些中等城市和小城市当中，没有或缺少各种专项研究和设计的积累，基础资料的全面性也不够，更多的是依据总规直接编控规，导致控规的实际控制意义不强。就目前而言，现在的控规编制工作量和进行的内容编制下来的控规也肯定不科学，存在很多草率、不合理的成分。虽然说现在有了更多新技术的应用，如三维仿真技术，GIS分析、信息数据化平台等，可以综合利用多方面的知识把控规做得更科学，可以从地形、地貌一直到建筑物的相关内容都进行较科学的分析，并可以提供系统地管理。但是过度依靠新科技方法也是过于死板的，城市是具有活力的，城市也是不断变化的。有时候的控规编制不是科学的问题，其实是一个博弈的过程，不存在哪一个更科学，哪一个更好的问题，只是存在哪个方案更合理的问题。城市规划是很多利益的协调和博弈的结果。规划部门，编制单位作为一个中立的机构在研究或者在编制这个规划。但即便是一个中立的机构或者有学科的背景，空间的理想，也不可避免地掺杂个人的意图。而经济部门也有理想，地区政府也有自己的理想。最后这些理想交织在一起，他们对空间都发生了作用，最后出来一个结果。而由于一些利益和关系以及自身能力和个人感情，最后的结果的也会发生理想偏差。2.3修改的科学性问题现在修改规划，老是担心政府在当中有什么交易，或者把规划改得不好，所以主要的设想就是怎么能够让修改程序变得困难一点，而较少考虑怎么改得快一些，更科学一些的问题。有规划管理部门指出，事实上，控规在使用中面临的挑战就是非常复杂的执行和调整情况，而规划法的单一和复杂的调整程序与此相矛盾。控规涉及到的要素非常多，执行过程中碰到多样的调整和变化。比如说一条道路，在遇到拆迁等实施问题时，调半米，调一米就能让出一栋房子，这也是调整。但如果问题大一点，这条路也许就被取消掉了。在规划法里面，它们的修改都是首先要组织必要性的论证，征求利害关系人的意见，申请原审批机关的同意，然后编制控规修改方案按原审批程序报批，这是否科学，能否区别对待，提高管理与使用的实效性。2.4控制方式与公共政策的不适应控规不像公共政策而更像一个技术文件，这两者有很多差异，公共政策是一个目标和过程的导向，有很清楚的目标，但是这个过程也是有执行它的阶段性，控制性详细规划则相对只是一个终结蓝图形式的目标。另外公共政策是普遍适用性的通则，多用通则的方式来规定，体现了人人平等的公平性，但是我们的控规每个地块一个图则，千差万别，许多问题无法用统一的标准来解释。另外公共政策是可读和可识别的，大家理解得相对统一，但控规如果没有解释，普通市民就理解不了，它是一个技术文件。再者公共政策都是公开的，开发商和建设单位可以自己看，有执行的自觉意识和义务，控规就很难做到这一点。因此，如何使控规更适合公共政策的要求还需在未来的发展中进一步探索。2.5改革的合法性问题事实上对控规大家都在探索，在合肥很多规划院就常常把“控规”分成两个层次，先是为街区，再是叫地块，而在南京就没有街区这个概念。不论如何探索是非常有意义，非常积极的，是推动行业发展的动力。但是，也有的地方的规划为了要执行和操作，没有原则来放宽控制指标，使下一步规划怎么调也不会超过它。另外一种就是，规划法要求规划局一定要有法定批过的控规作为审批的依据，有的地方就变通把地块的规划条件改成所谓的控规来批了。在实践中碰到的这些方方面面的“变通”与“修正”，如何界定合法与非法也成为控规发展的关键性问题。2.6控制指标的确定问题这也是大家比较集中关心的问题。可以说至今还没有成熟的方法。总结目前的使用大概以两种方法为主，一个是经验法，通过编制者自身经验，做完形体设计之后反算指标。这从逻辑性上来讲是非常差的，但是当前大多数地方恰恰用的就是这种方法。还有就是进行大量的调查、评价，对于环境容量作全面的调查，建立了一个数据库，在这个基础上，进行容量分配。应该说这个方法更科学，因为它做了大量的调查分析。尤其是容积率的确定，这里面不仅是景观的问题，一定还要加强经济的分析，包括土地价值，区位等不同性质土地的使用要求，要研究土地利用的规律是什么，包括现在产权的问题，不同利益的博弈、权衡的问题都要在指标里面表达出来，这都需要专业人员做深入的研究，但是这样的做法所需要的大量数据资料在一些小的县镇是不好得到的，而且对于庞大资料的博弈和权衡也存在一定技术困难。2.7规划缺乏系统性规划不是成系统的编制，而是就事论事，哪里要改造、开发了，急急忙忙的编制控规，缺乏区域统筹；规划的范围有大有小，控制的要素有多有少，控制的区域与城市的行政管理区域相差较大，造成规