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流浪乞讨人员社会救助中存在的问题和对策研究 【摘要】 对于流浪乞讨人员这一个特殊群体，我国一直在探索一套能够解决问题的制度方案。2003年8月1日，国务院颁布实施城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法，同时废止了收容遣送办法。将强制性的收容遣送改为关爱性的救助管理。这是我国社会救助制度的重大改革，体现了社会进步和人文关怀。但是该政策也有其缺陷，救助管理办法在实施过程中出现一系列的问题，需要通过进一步完善修正救助管理办法和建立健全各种配套法规措施来加以解决。 【关键词】 流浪乞讨人员；社会救助；问题；对策 一、引言 我国是一个发展中国家，拥有世界上最多的人口。改革开放以来，人们的生活水平确实有了显著地提高，但是由于经济发展的不平衡和社会再分配制度的不完善使不同地区之间、城乡之间及不同社会成员之间的贫富差距日渐扩大，我国基尼系数已经达到国际公认的警戒线。经济发展不平衡是导致贫困地区农民和城市无业人员大量涌入发达地区，特别是大城市寻求生路的主要原因。而由于生存技能的原因使得他们不能在大城市很好的生存下来，得不到生存保障，只能走上流浪乞讨的道路。一个国家的发展不能撇开一部分人来谈，对于流浪乞讨人员的社会救助，是国家稳定和谐发展的需要。 现有的社会救助管理办法还不够完善，相关部门在实施过程中出现了各种问题，本文通过对现有乞讨流浪人员社会救助管理办法进行分析，并提出完善对策，有利于相关主体部门进一步更好的进行工作，有利于社会的和谐稳定。 本文从政府的角度剖析了政府的角色定位以及法律监管的必要性，可以为政府部门进一步修订乞讨人员社会救助管理办法提供一定的理论参考。 二、流浪乞讨人员社会救助现状简介 2003年6月国务院公布的城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法规定：“县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站。救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。” 不可否认，政府制定城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法是为了保护城市生活无着的流浪乞讨人员这一明显弱势群体的基本生活保障，是为了保护人权所为。然而，实施现状和执行效果呢？办法颁布实施以后，结果却出乎人们的意料。一方面，大量流浪乞讨人员不愿意接受救助而继续选择在街头流浪，使得救助管理站大量资源闲置。而另一方面，一些大中城市繁华路段的流浪乞讨人员的数量有增多的趋势，以武汉市为例，学校周边，地铁站，公交上，各种形式的乞讨现象层出不穷。强讨恶要现象突出，组织利用未成年人进行乞讨和从事非法活动的情况明显增加，且绝大多数流浪乞讨人员不愿意接受救助，给社会治安带来一定的冲击。 三、流浪乞讨人员社会救助中存在的问题 从收容遣送制度到社会救助制度，是一大进步。然而，社会救助制度并未达到预期效果，还存在一些问题。 （一）救助的针对性不强 新的救助管理办法规定救助的对象是城市生活无着落的流浪乞讨人员，赋予他们在特殊困难条件下享受国家救助的权利。各地救助站普遍反映，如果严格按照政策规定来甄别救助对象，能够同时符合实施细则中所规定的4个条件的流浪乞讨人员很少。求助者中很多人并非是生活无着的流浪乞讨人员，而是一些流入城市务工无着、寻亲访友未果、出门在外遭遇偷盗、上访多日无力解决生活问题等临时有困难的人。工作人员面对这些前来求助的人员，参考规定的资格条件考察之后往往是出于人道主义而做出变通处理，救助对象目标与现实发生了偏离。没有针对性的为那些需要救助的人提供帮助。 （二）对职业乞讨人员的法律监管不完善 救助办法与实施细则正式颁布以来，对于以谋利为目的的职业乞讨人员等特殊人群的救助处于法律真空状态，没有具体性的法律与法规进行参照和借鉴，不能实现有法可依、有章可循。而职业乞讨人员这一特殊群体，显然不应该属于社会救助的范围。从一定程度上来说，因为他们的存在使得流浪乞讨现象变得愈发严重，甚至出现违法犯罪现象。 （三）救助的资金来源渠道匮乏 救助管理办法及其实施细则规定实施救助管理的经费一般由地方政府给予保障，救助站不允许收取任何费用。各地救助站不但负责暂时性的救助例如提供食宿、购买火车票等，还负担长期滞留站内人员的生活费用、医疗费用等，如此规模的资金使用仅依靠当地政府拨款，对于发达地区的政府尚可承受，部分经济欠发达地区在筹措和落实救助管理经费方面确实存在困难。资金的匮乏给社会救助的实施造成了很大的阻碍作用。 （四）各方相关主体职责不明确 流浪乞讨人员社会救助的首要问题是明确救助主体与客体。对于救助主体而言，根据救助管理办法和民政部细则规定，公安、卫生、交通以及城管等部门在各自的职责范围内配合协助民政部门做好相关工作，但是并未针对参与部门从事哪些具体性工作作出明确指示和规定，这种标准缺失的规定导致救助工作中相关部门相互推诿、互相扯皮；行政不作为与行政乱作为现象屡见不鲜，混乱不堪，最终把责任推卸给“势单力薄”的民政部门。 （五）救助的深入性不足 救助管理办法体现了党和政府对流浪乞讨人员的人文关怀，但它实际上只具有治标的意义，是一种低层次的救助。因为城市相关救助管理机构对流浪乞讨人员的救助是临时性的生活救助，以满足救助对象的生存需求为主，在有些救助站甚至简化为仅提供食宿，再加一张返乡火车票。某种意义上来说与之前的收容遣送制度并没有多大的差别。这种做法原则上还是把乞丐赶出城市，对他们后续的生活问题缺乏考虑。限制了救助工作的深入性。使救助工作简单化、粗放化，从而降低了救助的有效性。而这些流浪乞讨人员不得已而乞讨的原因仍然存在，如果户口所在地没有相应的政策解决他们的实际困难，他们还会到城市继续流浪乞讨，大多数乞丐则干脆拒绝或逃避救助机构提供的救助。因此，治理乞丐问题还必须从治本上下工夫，从根本上解决流浪乞讨问题。 四、完善流浪乞讨人员社会救助的思考和建议 （一）分类救助，按需施救，突出救助的针对性 1.合理划分被救助人群。对于遭遇天灾人祸、意外突发事故以及基本丧失谋生途径符合救助的人群可以直接进行救助，后续帮扶工作要与相关制度衔接起来。对于主动乞讨的群体，要进行深入的剖析与调查，做好备份和登记，既要彻底清除因谋利为生存的乞讨分子，也要根据法规救助暂时迫于生计而流浪的人员。 2.对于弱势群体中的特殊人群进行针对性救助。未成年人、残疾人、精神病人以及妇女是流浪乞讨人员中的特殊人群，要分类对待进行管理。女性流浪乞讨人员除了在救助中进行特别对待以外，要充分进行思想教育，规劝其自谋职业或是进行安置；未成年人处于思想未成熟阶段，极易受到犯罪分子的诱骗和利用，对于他们要进行系统登记和反馈访谈，进行重点救助，确保他们受到监护人以及政府的有效安置；对于残疾人的安置，要本着特殊对待的原则，及时与当地民政部门联系，结合实际安排相关工作，没有条件的优先给予最低生活保障；对于最为棘手的精神病人，要科学划分为被遗弃的还是有亲属照管的，前者根据国家相关法规进行人道主义救助和医务治疗，后者可以联系亲属，与当地民政与医疗部门联系，共同救助。 （二）加强对职业乞讨人员的法律管制 对职业乞讨人员应该加强治理。鉴于在当前的流浪者中有相当一部分属于职业乞讨人员，这部分人员本来就不属于救助范围，他们中有一些人以流浪乞讨为名实施违法行为，但我国暂时还没有专门的法律法规对其进行规范，处于一种制度真空状态。为了维护必要的公共利益，有关机关应该通过完善和利用治安管理处罚条例，刑法等相关法律，规范某些流浪乞讨行为。 （三）鼓励多方主体参与社会救助 流浪乞讨人员的救助资金仅仅依靠政府投入难以保证救助工作顺利开展，要充分调动社会各界参与流浪乞讨人员救助的积极性，呼吁公众参与到救助工作体系中。通过对社会救助工作的广泛宣传，让各方了解社会救助的重要性以及他们可以如何发挥作用。如社会公益组织可以通过募捐进行资金筹集，个人可以作为志愿者，义工到救助站提供服务。倡导富裕人群献爱心。通过这些方式争取更多的款项和物品，缓解资金缺口与压力。 （四）明确各部门职责，提高救助的有效性和协调性 救助制度的执行不仅是救助管理站的职责，也需要城管、公安、财政、交通、卫生等部门的配合，这直接关系到救助的进展和成效。为此需要加强各部门之间的联系，明确救助站与民政、公安、卫生、交通等部门的权属关系，明确有关部门职责，如城管公安部门负责打击有组织的欺诈性乞讨行为，财政部门负责流浪乞讨人员救助管理工作经费的落实，卫生部门负责流浪乞讨人员中危重病人、精神病人和传染病人的救治，交通运输部门负责为流浪乞讨人员返回住所地或者所在单位提供交通便利。只有各个部门切实履行各自职责，并在此基础上建立各个部门配合工作的机制，形成协调配合、分工协作、齐抓共管的管理体制和工作机制，才能保障救助工作的良性运转。 （五）探索解决城市流浪乞讨问题的根本途径，增强救助的深入性 城市生活无着的流浪乞讨人员基本上具有一个共性特征，即贫困。救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性的救助措施，主要是解决救助对象临时的生活困难，并使其返回户籍所在地。但是这种临时的短期救助无法解决流浪乞讨人员的根本问题，不能实现真正的生存保障。要从根本上解决流浪乞讨人员的社会救助问题，还有赖于全国和各地方政府从治本上下工夫，通过一系列的社会保障措施解决贫困问题，保证有关人员的基本生活权益。从源头上看，广大农村地区是乞讨人员的流出地，各地政府应通过国家现行扶贫政策减少农村贫困人口数量，完善落实农村最低社会保障制度和农村五保、医疗救助等各项社会保障措施，保障农村困难家庭的基本生活，不使其流离失所。城市地区是乞讨人员的流入地，容纳了大量流动人口，政府除了加强对流浪乞讨人员的救助管理工作外，应建立完善针对进城农民的就业与社会保障措施，逐步给予符合相关条件的进城农民以市民待遇，建立统一的劳动力市场，降低他们在城市就业的门槛，引导有一定劳动能力的贫困人口走上自食其力的道路。因此，从流浪乞讨人员最迫切需要解决的问题出发，建立完善相应的社会保障制度，是解决城市流浪乞讨问题的根本途径。 五、结束语 总的来说，对于流浪乞讨人员的社会救助是一项惠国惠民的工程，要真正解决流浪乞讨人员的生存保障问题，可能还有很长的路要走，政府要发挥其主导作用，同时也需要社会各方力量的大力支持，为真正的实现全民小康而努力。 参考文献： 任振兴.社会救助的概念及原则J.社会福利，2003（3） 陈良瑾.中国社会工作百科全书M.北京：中国社会出版社，1994 时正新，廖鸿.中国社会救助体系研究M.北京：中国社会科学出版社，2002 汤秀娟.城市流浪乞讨人员救助的理论依据