社区建设与中国城市基层社会管理方式的变革.doc

社区建设与中国城市基层社会管理方式的变革杨贵华*作者简介：杨贵华教授，男，1957年生，哲学硕士，现任集美大学社会科学系（部）副主任、集美大学学报哲学社会科学版副主编、集美大学社区建设与社会发展研究中心负责人，从事社会发展理论、社会学教学研究。通信地址：福建省厦门市集美大学社会科学系（部）。电话：05926182203（宅） 05926180477（办）手机邮政编码：361021，E-mail：ghyang 。提要：中国城市社区建设的实质是要使社区从国家领域中分离出来，回归到社会领域。社区管理是社区正常运行的重要基础，完善社区管理就要实现政府依法行政与社区依法自治的有机衔接和良性互动。社区治理代表了社区管理的新走向，治理包含管理又超越管理，它是管理、服务、建设的有机统一。在社区治理中，除了发挥政府和社区居民及其自治组织的作用，还要重视和发挥其他社区组织、驻区单位、社会服务机构、社会工作机构在社区治理中的作用。城市社区管理由行政主导的传统体制，发展为以居民自治为主导的多主体参与的社区治理，顺应了社会主义市场经济和现代公民社会发育的要求，是中国大陆基层社会整合机制的一次创新。 关键词：社区建设 国家 政府 社区居民社区建设是社会建设和管理的重要内容。上世纪90年代以来，城市社区建设在中国大陆蓬勃发展，已成为一场波澜壮阔的伟大实践。社区建设立足于基层，关注百姓的常态生活，它的兴起和发展预示着中国基层社会整合机制和管理方式的深刻变革。本文拟就此作一探讨。一、社区建设：国家与社会关系调整的必然选择现代社会是一个领域分化的社会。国家与社会作为两个既相关联又相互区别的领域，如何在合理分工基础上实现二者之间的良性互动，这既是现代化的重要条件，也是社会和谐的重要标志。近代以来，由于国力衰弱，中华民族犹如“一盘散沙”，饱经内忧外患之苦。中华人民共和国的成立，建立了以中国共产党为领导的人民民主专政的国家政权。新中国依靠强有力的国家政权，消除了旧中国的散漫无组织状态，迅速实现了国民经济的恢复和社会的稳定，并形成了空前的全国的团结，但也由此走上了“强国家、弱市场、弱社会”的发展道路。适应高度集中的计划经济体制的需要，党和政府控制了几乎所有的社会资源和权力，由此建立起了权力集中的行政管理体制和社会管理体制。高度集中的管理体制虽然在特定的历史条件下发挥了重要的作用，但也造成国家与社会关系的严重失衡以及社会对国家的高度依附，突出表现为：“行政全能型”政府以国家的身份将社会生活的各个领域、各个层次的管理权集于一身，并通过组建各种全能型“单位”将绝大多数社会成员吸纳其中加以组织和控制，由此导致了政企不分、政事不分、政社不分，单位依附于政府，个人依附于单位。政府管辖范围过于宽泛和超强控制严重抑制了包括社区在内的社会领域的成长发育。五十年代，为了加强城市居民的管理和基层政权建设，各级城市基层政权组织设立了派出机关街道办事处，并按居民的居住地区成立了居民委员会。在当时的历史条件下，街道办事处在组织动员群众、实现对基层社会的管理和控制、维护社会稳定等方面，居委会在开展邻里纠纷调解、治安保卫、公共福利、居民管理、协助政府开展工作以及向政府反映居民要求方面发挥过积极的作用。但就整体而言，街道办事处和居委会的职能十分有限，充当的只是“强国家、弱社会”格局下“单位”体制拾遗补缺的角色，是当时党和政府实现社会管理和社会控制目标的手段。街道办事处居民委员会的管理体制也基本上以行政管理为主。街道办事处从早期的居民事务综合管理发展为对辖区内社会性、群众性工作服全面责任，行使组织领导、综合协调、监督检查等行政管理的职能。居民委员会作为基层群众性自治组织的地位被“虚化”，实际上成为执行行政指令的“准行政机构”。如果说当时居民的居住地具有社区的某些功能的话，也只是一种“内在价值被严重低估、社会角色不清、社会功能萎缩、社会机制发育不良、居民参与度较低、单一行政化了”“准社区”或“亚社区”。（徐永祥，2000）进入改革开放的新时期，特别是以市场为取向的经济体制改革的推进，使我国社会开始由计划体制向社会主义市场经济体制转变。这一变革促使国有企事业单位的职能发生变化，企事业单位各自的组织目标和职能定位越来越明晰，逐渐告别“大而全、小而全”的“单位办社会”的模式，并将其原先承担的社会性事务剥离出来推向社会。与此同时，适应建立社会主义市场经济新体制和“小政府、大社会”管理体制发展的要求，政府的职能也开始转变，不仅要实现“政企分开”，而且要实现“政社分开”。企事业单位剥离和政府转移出来的社会性职能该由谁来承接？这个问题现实地摆在人们面前。其次，随着城市化进程的推进和改革的深化，大量农村人口涌入城市，社会流动人口增加，再加上退休、下岗和无业人员，以及个体经济、私营经济、三资经济中的从业人员，使得城市基层社会的人口管理和服务问题日益繁杂。而城市经济和社会结构的变化，又带来了大量市场解决不了、政府又解决不好的问题，这些问题本质上都关系到居民的切身利益，迫切需要加以解决。在这一背景下，社区作为居民生活共同体的地位受到重视，作用日益凸显。社区服务和社区建设也正是在这一背景下提出的。诚如有些学者所言：我国的城市社区建设“是在全能政府失效和万能市场失灵的背景下发生的，是在国家与社会分离、作为国家与社会联结点的单位制解体的基础上出现的，其重要目标之一就是重新进行社会整合和社会再造” （徐勇，2001）。实践证明，社区建设的推进增强了城市社区的功能，承接了社会转型过程中企事业单位剥离出来和政府转移出来的许多社会职能，已经成为突破政社不分的城市社会管理体制的重要切入点，成为重构中国城市社会管理的一项基础工程。回顾新时期我国改革和社会主义现代化建设的进程，我们就会发现，就社会结构层面而言，都是围绕调整变革政府、市场、社会这一全局性关系而展开的。在由易到难的渐进式改革进程中，我们以经济体制改革为突破口，我们打破了僵化的计划经济体制这块坚冰，实现政府与企业分开，初步建立起社会主义市场经济的新体制，实现了中国社会结构的基本分化国家与市场的分化。但是，改革又不能停留于国家与市场关系的层面，还要进入到国家与社会关系这一层面。从社会结构分化的视角而言，就是要从国家与市场的分化过渡到国家、市场、社会三者之间分化。后一方面的分化虽然任务更为艰巨和复杂，但意义更大。中国城市社区建设的实质是要使社区从国家领域中分离出来，回归到社会领域，并使社区逐步进入自我管理、自我教育、自我服务、自我约束的有序状态。二、完善社区管理，政府依法行政与社区依法自治的有机衔接和良性互动社区管理是社区正常运行的重要基础，是建设和谐社区的重要保障。和谐社区的一个重要特征是“管理有序”， 而“管理有序”应该是政府依法行政与社区依法自治的有机衔接和良性互动。目前中国城市的社区管理，是一个含义复杂而又往往产生歧义的概念。按照通常的理解，社区管理是对社区公共事务的管理活动，从管理主体考察，现阶段我国社区管理既有社区居民和社区组织对本社区公共事物和公益事业的自我管理，也有政府对社区层面上的社会事务的行政管理。前者是面向本社区提供半公共产品，后者则要面向众多社区提供纯公共产品。社区建设的目标是要实现居民自治，要推进社区居民自治，就必须改变国家包办社会的旧格局，使国家权力从包括社区在内的社会领域适当淡出，实现政府与社会、政府与社区的分开。但政府对社区的依法管理始终是必要的，这是国家履行社会管理职能的必然要求。特别是在市场机制不完备，社会自我组织和自我管理的能力还比较薄弱的条件下，政府的管理责任更是不可缺少的。在社区管理中，政府要有所为有所不为。一方面，政府不能越位。凡是居民和社区组织能够自主解决的事项（除法律法规另有规定外），政府不能越位干预；另一方面，凡是属于政府及有关职能部门自身应完成的行政性任务，政府不能缺位。政府要转变职能，切实担负起社区建设掌舵者的责任。包括建立健全社区建设和管理的政策和法规；用民主、法制、引导的方式方法来指导社区居委会和其他社区组织；为社区建设提供经费支持；协调社区组织与社区单位开展社区共建活动；建立社会治安综合治理机制；推进社区管理体制改革。公安、工商、税务、计生、卫生、城管、消防等部门要按照“立足社区，重心下沉”的原则，切实做到工作任务到社区，人员配置到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，经费划拨到社区，确保政府行政管理的到位。但政府的行政管理不能取代社区居民的自我管理。作为地域性社会生活共同体，社区有与居民生活息息相关的公共事务和公益事业，它们是社区公众生活共同需要的体现。而对这些公共事务和公益事业管理的最有效而简便的形式就应该是由居民“自治”。自治的基本含义指的是非外部强制。社区居民自治就是社区全体居民依法自己决定和处理与自身利益相关的公共事务和公益事业，即自己决定和处理自己的事务。社区居民自治具有如下特点：（1）自治的主体是全体居民。（2）自治的范围是本社区。（3）自治的内容是社区的公共事务和公益事业。为什么要实行居民自治呢？社会主义民主就是要让人民当家作主。如何让人民当家作主，行使民主权利，一个方面是通过人民代表大会制度行使管理国家政治实事务、管理经济文化事业的权利，另一方面是在基层实行群众自治，让群众依法办理自己的事情。彭真就此曾明确地指出：“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事物和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础”。（彭真，1991）社区居民自治的实践证明：由社区居民对社区公共事务依法进行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，既符合社区作为居民生活共同体的本性，也符合居民的利益和意愿，从管理学的角度分析，又具有成本小、收益大的优势，因而成为基层社会管理的有效形式和合理的制度安排。既然，政府行政管理与社区居民自我管理对现阶段我国大陆的社区管理来说都是不可缺少的，这就要求我们“努力实现政府行政管理与社区居民自我管理的有效对接，政府依法行政和社区依法自治的良性互动”，（李学举2005）实现“政社分开”与“政社协调”的统一。当然，社区管理从本质和发展趋势上说是一种自治性的社会管理活动。现阶段社区管理中存在的主要问题依然是行政化色彩浓重而自治不足。因此，必须以增强自我管理能力为着眼点，一方面要创造条件弱化行政主导型社区管理的惯性，另一方面要继续大力推进并不断完善社区居民自治，“在作为国家治理空间的社区与作为日常生活空间的社区之间建立连接机制，使二者形成相对平衡关系”（杨敏，2005） 实现政府行政管理与社区居民自我管理的有效对接一项重要内容，是要合理界定政府与社区居民自治组织的角色。政府的职能，如涉及全社会的公共管理和公共服务事项，政府必须自己履行。而社区内部的公共事务和公益事业则是社区自治范围的事务，理应由社区居民依法自我管理，政府不能“越位”干预。企、事业单位在改革中剥离出来的社会职能需要社区和其他社会组织承接，而剥离出来的行政管理职能只能由政府自己收回。我国宪法和居委会组织法规定，居委会是城市基层群众性自治组织，依法享有自治权。居委会是由居民选举产生的，它的权源就只能是本社区的全体居民，而不是政府的授权。居委会既不是政府机关，也不是政府机关的派出机构。它与基层政府及其派出机构的关系是“指导与协助、服务与监督”的关系，那末，政府转变职能就不只是要实现由“领导”向“指导”的归位，政府还要主动为社区提供便捷、高效、优质的公共服务，并自觉接受社区居民及其社区组织的评议和监督。社区居委会有协助政府开展与居民相关工作的责任，在非营利社会服务组织尚未得到充分发展的条件下也必须如此。但基层政府及其派出机构不能直接给社区居委会下派工作。确实需要社区协助并且社区做起来有优势的工作，除法律有明确规定的外，要实行“工作准入制度”，即必须经过同级社区建设组织协调机构批准，并采取“费随事转、权随责走”的运作方式，实现责、权、利的配套统一，保证社区有权力、有人力、有财力完成协助的事项。一些公共事务虽然发生在社区，但它们往往是整个社会公共事务的一部分，如社区治安、社区公共卫生、计划生育、社会保障。对这些公共事务的管理政府及其相关职能机构负有主要的直接职责，社区起协助作用。武汉市江汉区等一些城市社区管理体制改革的积极成果之一就是政府及其职能机构通过下派社区警察、市容监察队员、司法特派员等专职政府公务员、聘用社区干事等方式负起了上述公共事物的管理的主要责任，政府与社区组织之间的关系朝法理化的方向迈出了可喜的步伐。三、社区治理：社区管理的新走向治理是近年来学术界讨论较多的一个概念。人们给出了许多界定，使之具有了丰富的内涵。但就其基本含义而言，治理是国家和公民社会在认同和合作的基础上，共同管理社会公共事物的过程（潘小娟，2004）。有的学者进一步指出：“治理就是各种利益相关者共同参与共同事物管理的过程，它特别强调治理是一个持续的过程，这种过程的核心是平等的协商和对话，并通过协商对话形成一致性的契约，约束各方参与者的行为。从而实现某种公共利益的最大化。”（陈伟东，2004）可见，治理也是一种管理，但更强调在公共事务管理过程中多重管理主体之间平等的合作和协商，即多重管理主体之间良性互动，强调管理与服务的统一。相对于传统的街道居委会管理体制，社区治理的特征集中体现在：1、 治理主体的多重性由于社会转型和群体利益的分化，作为居住区的社区已成为各种矛盾的交汇点，要解决和化解这些矛盾，协调各方利益，满足社区需要，除了发挥政府和社区居民自治组织的作用，还要充分重视和发挥其他社区组织、驻区单位、社会服务机构、社会工作机构在社区治理中的作用。随着改革的深化，“单位”的社会管理和服务功能不断弱化，驻区“单位”和社会组织与社区的关系越来越密切，已成为社区建设中的重要组织力量。这就要求在社区建设中，不仅要实现共驻共建和资源共享，还要让这些社区“单位”参与社区公共事务的治理，成为多重治理主体之一，从而真正融入社区共同体之中。在社区组织中，除社区党组织、社区成员（代表）大会、社区居委会、业主委员会等法定组织外，社区民间组织也是社区管理和服务的重要组织形式，将大量的具体的社会事务交由社区民间组织承担，有利于转变政府职能，减轻社区居委会的工作负担；有利于提高居民参与意识，促进社区居民自治活动的开展。随着社区的发展，将有越来越多的社会服务和社会工作机构进入社区，这些机构在接受国家委托或社区委托的基础上，也承担着对自己从事的专业性的社会服务和社会工作事务的管理职责。（吴亦明，2003）如物业公司既是业主委员会聘用的物业服务机构，同时又承担着物业管理的职责。社会工作机构 多重管理主体以不同的职能角色对社区公共事务进行治理，这是社会职能高度分化的客观要求。由于不同的治理主体权力的来源不同、组织的性质不同和功能不同，因此多重治主体之间是平等的合作关系（或伙伴关系），需要建立协商对话机制。当然，这些治理主体不都处于同一层次上。如政府和社区居委会，政府管理具有宏观性、普遍性和间接性，而社区居委会的管理具有微观性、具体性和普遍性，所以，政府要指导社区居委会开展工作，社区居委会也要代表社区居民监督政府及其派出机关的工作。再如社区居委会和业主委员会，二者都是社区自治组织，但业主委员会是由业主选举产生的对物业进行自主管理的组织，而社区居委会是社区层面上群众性自我管理、自我教育、自我服务、自我约束的组织，所以社区居委会要指导业主委员会开展工作，要协调业主委员会与物业公司的关系，业主委员会和物业公司也要参与和监督社区居委会的工作。2、 公共权力配置的合理化行政主导下的社区管理体制是一种金字塔式的权力配置模式，更多地体现了自上而下的社会控制。而在多重主体参与的社区治理下，公共权力依据规则在政府组织和社区组织、社会中介组织之间得到合理而有效的配置。政府以其行政主体的地位负责社区建设和社区管理中的政策制定和宏观决策，负责社区建设规划和资金支持，指导社区组织开展工作。社区自治权力成为社区权力的主体部分，而社区居民代表大会是社区自治权力的中心。它拥有社区居委会成员的选举和罢免权，拥有对社区公共事务和公益事业的重大问题的决策权，拥有对社区居委会工作的监督权。社区居委会是社区民意的执行机构，行使社区公共事务的组织与管理权，对政府不合理摊派的拒绝权以及对政府组织的管理行为的监督权。（窦泽秀，214）业主委员会是由全体业主大会或业主代表大会选举产生的代表业主对物业进行自主管理的组织，而物业公司则由业主委员会来聘用进行物业管理。社区民间组织、社会服务组织、社会工作机构负责社区公共服务和公益事业的生产。这样，政府组织、社区组织、社会服务机构、社会工作机构、社区单位、社区居民依据各自的职能角色共同参于社区治理，建立多重治理主体下的社区秩序。从长远发展来看，还需要在街道的层面创新社区权力运行机制，成立社区委员会，代替目前的街道办事处，从而突破街道居委会管理体制。这一体制创新的意义在于，既在更大的地域范围实现了社区资源整的整合，同时又将目前的社区居民自治发展为社区自治。在这一方面，西方国家的社区自治已有成功的先例，我国一些城市也在原街道层面实行社区自治的探索，如青岛市的浮山后社区、北京市的鲁谷社区。我们要认真总结这方面的经验，条件成熟后，修改街道居委会体制设置的相关法律，从而为社区治理可持续发展发展进一步拓展空间。3、 治理手段的多样化社区管理体制，更多地