人民监督员制度法制化进程及立法建议.doc

人民监督员制度法制化进程及立法建议一、辽宁省开展试点工作的基本情况作为全国十个先行试点检察院之一，我省人民监督员制度试点工作是从2003年9月开始的。当时仅开展了对“三类案件”的监督。2005年9月，在取得经验的基础上，经高检院批准，在全省检察机关全面铺开了“五种情形”监督。目前，全省141个检察院全部开展了试点工作。2003年10月以来，我省共选任人民监督员1192人。其中，人大代表720人，所占比例为60.4。共监督“三类案件”1142件1331人。其中，不服逮捕决定的122件128人；拟撤销案件的332件404人；拟不起诉的688件799人。在监督的案件中，人民监督员评议后同意检察机关意见的1247件，不同意的31件。检察机关采纳人民监督员不同意见的14件，未采纳的17件。共监督“五种情形”38件。其中，人民监督员认为应当立案而不立案的20件、不应当立案而立案的5件；违法搜查、扣押、冻结款物的9件；不依法予以刑事赔偿确认的2件；检察人员在办案中有违法违纪行为的2件。检察机关已办理35件，向人民监督员反馈处理意见35件，人民监督员对检察机关的处理意见全部表示满意。开展试点工作对于全面贯彻“三个代表”重要思想、落实科学发展观、构建和谐社会，树立宗旨意识，贯彻宪法人权保障原则都起到了积极的意义，同时，促进了全省检察机关执法水平和办案质量的提高。我省检察机关职务犯罪侦查案件的撤案率、不起诉率从2003年的13.4%和9%下降到2006年的0.9%和1.2%，2006年自侦案件的有罪判决率达98.3%。二、辽宁省推进人民监督员制度法制化进程的主要做法我省积极探索和推动试点工作的法制化进程主要体现在以下三个方面：1、建立和完善试点工作制度，加强规范化建设。几年来，辽宁省检察机关坚持把加强规范化建设作为促进人民监督员制度法制化建设的重要基础，通过不断建立和完善符合辽宁省检察机关实行人民监督员制度特点和规律的多项工作制度，使试点工作始终沿着健康、正确的轨道发展，保证了人民监督员监督的权威性和公信力，切实防止试点工作流于形式。如在开展的试点工作初期，我们对人民监督员的资格作出明确的规定，要求人民监督员主要在人大代表、政协委员中选任，其中，人大代表要占总数的50以上。在去年开始的新的人民监督员选任工作中，针对一些基层院反映选任有一定法律知识的人有困难、一些人民监督员由于工作原因不能充分履行监督职责等问题，我们对人民监督员的数量和资格提出了新的要求：必须按照工作需要的数量选任人民监督员。要突出人民监督员的“社会性”，在保证一定数量的“专业化”人民监督员的同时，兼顾“平民化”人民监督员，防止“官员化”，以发挥人民监督员代表社会从公众角度开展监督的作用。在“五种情形”监督方面，2005年9月，在广泛调研和深入实践的基础上，我们制定了辽宁省人民检察院关于开展“五种情形”监督的意见。在高检院下发关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）（以下简称规则）后，我们进行深入学习和研究，对原有的意见进行完善，制定了辽宁省人民检察院关于执行最高人民检察院关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）的意见（共4章41条），对人民监督员开展“五种情形”监督的范围、保障人民监督员的知情渠道、人民检察院办理“五种情形”的程序（包括人民监督员监督意见的受理、分流、反馈等）、人民监督员的监督程序（包括复议、复核）等作出了明确规定。我们还制定了“五种情形”监督告知卡这一工作文书，列举了本院选任的人民监督员的名单及其联系方式，规定了办案部门应当送达的对象、送达的时间等，作为文件的一部分印发全省各院执行。目前，我们已经制定了包括关于试点工作的领导、人民监督员选任、“三类案件”监督、“五种情形”监督及人民监督员办公室工作规范在内的等多项文件，丰富了人民监督员制度的主要内容。由于规定明确，符合实际，可操作性强，我省试点工作得以规范深入进行。2、突出监督刚性，为推动人民监督员制度法制化提供实践依据。我省认真执行高检院关于试点工作的文件精神，努力实现监督的刚性，为推动人民监督员制度的法制化奠定坚实的实践基础。在“三类案件”监督方面，坚持“三防”原则，保证“三类案件”无一例外进入人民监督员的监督程序，保证参加评议案件的人民监督员独立、充分、自由发表意见，在处理案件时，检察机关认真听取和全面考虑人民监督员的意见和建议。在“五种情形”监督方面，全省检察机关广辟渠道，充分保证人民监督员的知情权，并认真办理人民监督员提出的监督意见。各院通过向人民监督员提供相关个案的法律文书、邀请人民监督员参加检察机关查办职务犯罪案件的专项执法检查活动及案件回访活动、定期向人民监督员通报本院一个时期办理职务犯罪侦查案件情况（包括受案、初查及立案）、邀请人民监督员旁听办案、组织人民监督员视察看守所，以及召开人民监督员座谈会、就在开展社会主义法治理念教育活动中查摆出的问题向人民监督员征求意见等，为人民监督员提供与检察机关交流、沟通的广阔渠道，保证人民监督员能够对检察机关办案情况及一个时期的检察工作情况，有比较全面深入的了解，为开展“五种情形”监督创造有利条件。对于人民监督员提出的监督意见，检察机关无条件受理，并认真办理，做到事事有着落，件件有回音。丹东市凤城县两位人民监督员反映，县检察院反贪局一位副科长在办案过程中收受了当事人赠送的礼品，后又退回。该院在调查核实后，立即在全院范围内对这名副科长通报批评，并免去了其副科长职务。在向人民监督员反馈办理意见后，人民监督员惊叹检察机关能够真诚接受监督、认真办理监督意见的态度和精神。加强了对试点工作的考核，将试点工作纳入到辽宁省人民检察院执法质量和队伍建设考评体系，对于没有按照规定开展监督工作的，要求改正，并在考评中给予相应的处理。对于出现“漏案”的，实行“一票否决”。3、积极争取，为实现人民监督员制度法制化提供政策依据。试点开展以来，全省各试点院积极向党委、人大反映汇报工作，听取指示，争取支持，为试点工作在我省深入开展、推进人民监督员制度的法制化进程提供政策支持。2005年3月，中共辽宁省委关于进一步加强和改进检察工作的意见（辽委发20059号）、中共辽宁省委关于贯彻落实中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院的决定的通知（辽委发200621号）都对试点工作提出要求。省委9号文件规定，“要积极推行和完善人民监督员制度，逐步将人民监督员制度纳入规范化、法制化轨道，保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使。各级单位要高度重视开展人民监督员制度试点工作，做到工作了解、情况熟悉、问题清楚、领导有方、支持有力。各级政府及其财政部门要将人民监督员开展监督工作所需经费纳入检察机关业务经费预算中”。省委21号文件要求深入开展试点工作。在人大的大力支持下，我省锦州市院在严格按照高检院有关实行人民监督员制度的规定的同时，本着少说多做、边试点边规范的原则，开展了对人民监督员选任和管理工作的探索。拟实行“人民监督员制度由市人大或者人大常委会通过决定或者决议，人民监督员由人大常委会任命并颁发证书，在人大常委会内设置专门机构，负责人民监督员的日常联系、培训和管理工作，以及确定参加监督工作的人民监督员”的工作模式。目前，这一工作仍在探索中。三、立法应当解决的问题人民监督员制度是中国特色检察制度的重要内容和组成部分。在多年实践中，我们也遇到了一些制约人民监督员制度发展的基础性问题，急需通过在法律层面上确立并固定这一制度，使这一充满生机与活力的创造性改革更加完善和规范，进一步推进中国特色社会主义检察制度的发展。1、人民监督员的地位问题。作为一项制度，作为监督检察机关某些司法权的人民监督员，其地位的合法性是首要解决的问题。即人民监督员只有在法律上得到确认，才能做到“师出有名”，切实发挥其外部监督作用。这也是人民监督员的要求。一般认为宪法、有关法律条文中赋予了人民的监督权。但是，很明显，人民监督员在监督过程中所处的地位与社会上的作为普通公民的一般群众是不同的。其行使的监督权与一般群众的“批评、建议”、“监督”无论在内涵还是外延方面也是不同的。特别是表现在监督所产生的后果方面，并不是每个公民对于刑事诉讼的某个环节、对案件的处理、对诉讼参加人行为进行评判的活动，必然引起国家法律监督机关的司法活动。宪法已经直接赋予了人民监督权，检察院的组织法明确规定检察机关必须接受群众的监督。当前的关键是在法律上将二者的规定统一起来，即在监督与被监督之间构建一座法律桥梁，使人民群众的代表人民监督员能够按照规定的内容、方式进行监督，实现权利对权力的监督，从而进一步使检察制度及民主化进程达到一个新的高度。也就是将宪法和法律规定的原则进一步具体化为明确的法律条文，作为人民监督员开展监督的根据。现在必须解决这一问题，而且条件和时机成熟。2、人民监督员监督的范围问题。根据人民检察院组织法、检察官法，检察机关及检察官的权力主要有检察权、侦查权、公诉权、刑事诉讼监督权等等。从建立人民监督员制度的初衷看，高检院从解决其中反映强烈的、容易产生问题的环节入手，规定了对检察机关的职务犯罪侦查活动进行监督。随着试点工作的深入，监督内容逐步扩大，从“三类案件”监督到“五种情形”监督到对刑事案件羁押期限的检察监督情况，目前还在不断完善。笔者认为，随着试点工作的深入，总结试点工作取得的经验，应逐步适当扩大人民监督员的监督范围，如将人民检察院要求公安机关立案、追捕、追诉以及作出逮捕决定以后，拟作不起诉处理的所有刑事案件，纳入人民监督员的监督范围，以提高案件质量，防止权力滥用，保障当事人的合法权利。（我省2003年至2006年，捕后作不起诉的439、432、345、265人。）此外，人民监督员监督的案件，有的是有关方面查办后移交检察机关作不起诉处理，有的是检察机关移送有关方面不作司法处理的，对于这些案件，在交人民监督员进行监督时间，应当的监督的内容进行界定。关于人民监督员监督的对象，根据高检院关于实行人民监督员制度的规定（试行）第二条“人民检察院查办职务犯罪案件，实行人民监督员制度，接受社会监督”。现在的工作程序为办案部门将案件报人民监督员办公室提交人民监督员监督，后提交检察委员会。这显然是对办案部门的监督，不是对检察机关的监督。解决这一问题，也有助于解决这种情况，如办案部门提出起诉意见，检委会认为应当不起诉，人民监督员评议的意见仍然是起诉，检委会再开会进行研究。否则，这类案件就不能提交人民监督员监督了。3、人民监督员监督意见的效力问题。所谓效力，是指人民监督员提出监督意见后所产生的后果。从目前情况看，其效力不及于案件的最终处理，也不存在实体方面的效力。但是，对于检察机关，可以作为处理案件的重要参考意见；对于“五种情形”监督，必然引发内部工作程序。人民监督员监督意见的效力还涉及以下两个问题，一是上级院选任的人民监督员的意见与下级院选任的人民监督员意见的关系。我们认为，上级院选任的人民监督员与下级院选任的人民监督员没有工作上的联系，其意见仅代表其个人，或者其所在地方的社情民意。而对案件的决定权最终在检察机关，因此，二者即不存在高低、对错的问题，都是检察院机关的参考。二是人民监督员是否可以对其他检察机关进行监督。对于“三类案件”的监督，只能是本院人民监督员进行监督。而对于“五种情形”监督，根据高检院规则第三条“人民监督员发现其他人民检察院的有关部门及检察人员有五种情形的，可以通过其担任人民监督员的人民检察院向有管辖权的人民检察院提出监督意见，有管辖权的人民检察院应当按照本规则启动监督程序”，据此，人民监督员已经可以对所有检察机关进行监督。由于各地情况不统一，可能产生法律上的“冲突”，如立案标准不同，必然导致人民监督员认识上的差异。辽宁的做法是人民监督员发现其他人民检察院的有关部门及检察人员有“五种情形”的，可以通过该院的人民监督员反映，提出监督意见。4、人民监督员监督的期限。人民监督员开展监督工作方面涉及两个工作期限。第一，在首办案案件中，人民监督员监督案件需要占用的期限。第二，在拟撤案和拟不起诉的报批过程中，如果上级院改变下级院的意见，将撤案（或者不起诉）变为不起诉（或者撤案），上级院应当提起人民监督员的监督程序，而占用报批的工作期限。人民监督员监督案件是否需要占用检察机关的工作期限，应当作出明确规定。5、人民监督员权利范围及保障。当前，人民监督员的权利主要有回避权、案情知悉权、独立评议权、知情权，以及开展工作所需要的物质保障权，等等。工作中，对于是否可以接触当事人，是否有适当的调查权，以及案情知悉的时间及范围，都需要作出规定。如对于“五种情形”监督，人民监督员接到有关材料后，与当事人进行交流，是否可以被认为是调查权？此外，有的人民监督员反映已经发生在知道哪个人民监督员参加评议案件开始有说情的现象。有的担心因为说真话会遭到报复，等等。希望在法律上对其纪律进行约束，并保障其人身权利。6、人民监督员的选任与管理。对人民监督员的选任、管理被认为是这一制度亟待解决的问题。同时，关于解除人民监督员方面，如果推荐单位与检察机关建议解除其资格的意见相左，如何办理？当事人不服，可以向哪个单位寻求救济？此外，还存在对检察机关颁发证书的认识问题。有的人认为，即谁颁发证书，选任与管理的机构就是谁，人民监督员就是谁的人。这种认识明显带有强烈的主观色彩。为防止现阶段对试点工作的不利影响，可以考虑将最后的确认机构变为其他机关或者同级检察机关的上一级检察机关。四、对立法的几点建议1、立法主体根据立法法，在我国，立法的主体为全国人大及其人大常委会。根据全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议（以下简称决议）规定，“凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释”，而最高人民检察院制定并发布的司法解释具有法律效力，因此，最高人民检察院具有一定的“造法”权能。2、立法形式(1)修改、补充现有法律。从人民监督员制度涉及的检察机关适用的具体法律看，包括刑事诉讼法或者人民检察院组织法。可以采取由全国人大及其常委会补充、修改这两部法律的方式，确定人民监督员制度。(2)形成专门法律。即全国人大或者常委会作出专门决定、决议，或者制定关于人民监督员制度的专门法律。(3)由有权单位制定司法解释。根据决议，“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定”。因此，全国人大常委会可以进行解释，高检院亦可申请全国人大常委会作出解释。同时，高检院也可进行解释。根据最高人民检察院司法解释工作规定，最高人民检察院制定司法解释的主要来源是：（一）省级人民检察院向最高人民检察院提出制定司法解释的请示、报告或者建议；（二）最高人民检察院领导同志关于制定司法解释的批示；（三）最高人民检察院法律政策研究室和其他有关业务部门提出制定司法解释的建议；（四）有关机关、单位提出制定或者商请最高人民检察院联合制定司法解释的建议；（五）全国人大代表、全国政协委员提出制定司法解释的议案、提案。我个人理解，高检院可以根据上述来源，决定检察机关对于执行人民检察院组织法、刑事诉讼法中的具体条文进行解释（刚才，大家已经在发言中提出了人民监督员制度的法律依据，这里不再详细引用条文）。事实上，高检院现行关于试点工作的规定，是高检院检察委员会制定的，带有司法解释的性质，具有广泛的效力，其基本框架合理、内容也非常具体全面。3、立法建议（1）修改、补充法律。一是修改、补充刑事诉讼法。