新农村建设中空心村整合与土地资源利用研究.docx

新农村建设中空心村整合与土地资源利用研究 摘要:把农民从占地甚多的旧宅移到规划的宅基地上,置换出更多的可用耕地,是新农村建设的重要内容。采取切实可行措施对空心村进行整合是推进建设新村镇、努力提高土地资源的节约集约利用水平的必然要求。以许昌市为例对空心村整合的可能性及可行性进行了调查分析,在此基础上提出了整合空心村,提高土地资源利用效率的具体对策。 关键词:新农村;空心村;土地资源;许昌市 中图分类号:F323.2 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)26-0030-02 2000年以来,随着农民收入的增加,农村住宅空间结构形态发生了新的变化,村庄外围大量涌现出结构优良、装饰华丽的楼房,而村庄内部多为破旧、老式甚至于闲置的住宅。这种外围新建、内部闲置的农村住宅空心化的聚落现象,许多学者称之为“空心村”。目前,空心村问题既造成大批土地浪费,也严重影响村容村貌,已经成为村庄建设中亟待解决的一个突出问题,根据河南省委、省政府提出的社会主义新农村建设的重大意义、总体要求,为贯彻关于推进社会主义新农村建设的实施意见,必须要对空心村进行整合,合理利用土地资源。 许昌市地处伏牛山余脉向豫东平原过渡地带。东经11303-114190、北纬3316-3424,东西长117公里,南北宽75公里,面积约5 002平方公里,2008年许昌市辖3县(许昌县、鄢陵县、襄城县)2市(禹州市、长葛市)1区(魏都区),总面积4 996平方公里。 1许昌市空心村现状和存在问题 1.1内部布局混乱,土地利用结构不合理 目前,许昌市农村普遍存在危房、闲置房,造成道路闭塞,环境卫生条件差;大多数旧房子为土木结构,建筑简陋,极易引起火灾;且先富先建,后富后建,经济困难无力建,多是自筹自建,产生规划跟着建房走的现象,造成盲目用地,宅基地面积不断扩大;公共基础设施缺乏,许多村庄不按规划建房,规划实施难度大,且建设用地和农用地杂乱分布,影响了农村生活环境状况的提高和城镇化进程。 1.2 空心村用地数量大,土地利用率低 由于没有切实可行的土地利用规划和城镇、村庄规划,或对规划执行不力,造成土地利用失控,建房向村庄四周扩展,造成村庄膨胀,闲置土地面积过大,土地浪费严重。且宅基地用地分散,土地利用粗放程度高。居民点逐渐向交通沿线和中心村迁移,村中旧有建筑仍然保留,“空心村”现象日益严重。 1.3 空心村污染严重,环境质量差 一些村民环境保护意识不强,垃圾满地现象普遍,农村垃圾已不再限于残羹冷炙、枯枝败叶等自然之物,多种塑料制品、化学药瓶、废旧电池、果壳纸箱等堆积房前屋后、大街小巷,自由占地严重。 2空心村整合的必要性和可能性分析 2.1 空心村整合的必要性 2.1.1 土地的有限性决定了空心村的整合 土地利用面临的突出问题是:人口不断增加,为确保粮食安全,解决“吃饭”问题,现有耕地数量不能再减少,另外,随着经济建设的发展及工业化、城市化进程的加快,还要占用部分土地,而宜耕后备土地资源开发又受到数量少、质量差、开垦难度大和环境保护的限制,潜力非常有限。 2.1.2 空心村整合是改变土地利用粗放现状的现实要求 针对这种粗放利用状况,开展空心村整合,增加有效耕地面积,以实现土地利用由粗放型向集约型转变已迫在眉睫。同时,实现土地集约经营,实现土地合理利用规划的目标,都需要对空心村进行整治。因为土地利用总体规划确定的目标要经过逐级分解最终落实到地块,它通过迁村并点,退宅还耕等工程措施,把土地利用总体规划确定的土地用途落实到地块上。空心村整合的过程就是实施土地利用总体规划,落实土地用途管制的过程,从而从根本上改变土地利用粗放的现状。 2.1.3 空心村整合是建设社会主义新农村的必然要求 建设新农村,要全面开展村镇规划设计工作,进一步加大对空心村的规划。只有把空心村规划好、建设好,农村的“脏、乱、差”、残垣断壁才能有效解决。加大对“空心村”改造的力度,给农民一个安静、舒适、文明、健康的生活环境。 2.2 空心村整合的可能性 2.2.1土地管理法为空心村整合指明了方向 新修订的土地管理法第四十一条明确规定,国家鼓励土地整理,县,乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织,按照土地利用总体规划,对田、水、路、林、村综合整治,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境。第五十五条又明确规定:自本法施行之日起,新增建设用地的土地有偿使用费,20%上缴中央财政,70%留给地方人民政府,都专项用于耕地开发。这既为空心村整合工作指明了方向,也说明治理空心村对促进我国经济社会发展具有重要的意义。 2.2.2 土地公有产权制度为空心村整合提供了制度保障 我国现阶段实行的土地公有产权制度,既有利于对农村土地从整体上进行规划,发挥公有制的制度优势,又有利于调动国家、集体、个人三者的积极性,以实现各类要素的最优组合,使国家有能力在较大范围和较高程度上对土地利用实行统一规划和统一安排,以提高土地的生产力和引发劳动者生产的积极性。可见,现有土地公有制是空心村顺利整合的制度保障。 2.2.3 经济的快速持续发展是空心村整合的基础 我国经济持续快速发展使人民生活水平不断得以提高,生活水平的提高必然使人们对生活质量的改善有了进一步的要求,这为空心村整合创造了一个相对较为宽松的环境。一些钱袋子鼓起来的农民急需改善居住环境,据调查,他们或多或少相信风水之说,对老宅基地仍情有独钟,对此,政府如对空心村的土地资源进行整合,高标准进行规划,必然推动新村镇建设,起到宣传教育、提高村民综合素质的作用,进而使空心村整合成为农民群众的自觉行为,为有效开展土地整合奠定了经济基础。 3 空心村整合及土地资源合理利用 3.1 加强节约土地资源意识的宣传 进行空心村整合改造,关系到农民的切身利益,也是进行新农村建设的一个契机,农民对于改善村居环境的愿望十分迫切。在工作中应利用广播、电视,组织干部深入农村进行宣传,使其充分认识土地资源的稀缺性,树立强化节约土地资源的意识,调动广大农民参与改造空心村、建设新农村的积极性、主动性和创造性。 3.2 搞好村镇规划,加强宅基地管理 开展空心村整合,把有限的土地资源充分利用好,就要认真搞好村镇规划,制定实施细则。有了规划标准,村镇街道、村民房屋建设就有了依据。科学的规划是现代化新农村建设的基础,也是土地集约化利用的前提。在制定规划时要根据目前土地利用现状,坚持因地制宜、统筹安排的原则,以改善和美化居住环境,提高土地利用率和增加有效耕地面积为目的,兼顾广大农民的利益,先易后难,有步骤、按顺序的进行。 而搞好宅基地整理,主要是要转变观念,让土地资源可持续利用的理念深入人心,从思想上牢固树立土地资源是有限的,合理利用每寸土地、切实保护耕地是我国的基本国策,保护耕地就是保护我们的生命线,保护居住环境就是保护我们生存空间的基本理念。可以采取以下方法:一是将农村建房审批和宅基地整理工作紧密结合起来,不搞好规划不进行宅基地整理的不给用地指标。二是要严格掌握一户只能拥有一处宅基地的政策,拆旧建新的原宅基地一律由村集体收回,进行统一安排。三是要制定相应的优惠政策,如子女的立户年龄可以放宽到18周岁、旧房拆除后给以一定的经济报偿、允许收取一定的土地级差费、制定相应的奖励政策等。四是在经济上给以补偿,可以将整理后增加的耕地折抵指标所收取的费用全额返还给各村。 3.3积极筹集资金 促进空心村整合 空心村整合,需要相当多的启动资金,据粗略估算,平均每亩地的整治成本大约需要2 000元,而财政能够用于整治的资金十分有限。所以,依靠政府投入是不现实的,只有依靠制度创新,采用竞标等方式解决资金困难。 一是土地划块,向社会公开招标。中标者对这块土地享有年限不等的承包使用权,承包结束后,这块土地将归村民所有。中标者所投入的资金由政府部门管理,主要用于整治空心村,这样一来资金问题得到了初步解决,实现了群众和承包者的“双赢”。 二是政府发挥垄断土地经营的优势,以地生财,对规划区内的集体土地分批次统一征用;对县城建成区内的闲置和低效利用土地、新增建设用地等,有计划地依法统一收回或收购,实施政府储备,合理控制城镇土地供应总量,运用市场机制,有效调控地价。 3.4 全面实行农村宅基地有偿使用 长期以来,我国对土地采取无偿、无限期地划拨使用制度造成土地资源的极大浪费。农村宅基地有偿使用以来,逐步显示出较强的积极作用。农村宅基地有偿使用制度是指对农村中超标宅基地(包括一户多房)的超标部分根据不同情况分别采取不同的收费政策,并对宅基地使用面积不足的农民家庭实施合理补贴,以体现公平,遏止农村超占宅基地的现象。 宅基地的有偿使用应当与土地产权制度建设与管理相结