我国公益性文化事业单位预算绩效管理研究.docx

我国公益性文化事业单位预算绩效管理研究 摘要：我国公益性文化事业单位主要由国家兴办，其占有的资源主要来源于国家财政的投入和部分社会捐赠。随着国家财政支持力度的不断加大，资金投入能否带来公益性文化事业单位的真正腾飞，能否确保其真正为社会公众提供高质产品和优质服务，日益成为人们关注的焦点。切实提高公益性文化事业单位对财政资金的使用效益，促进其健康可持续发展，加强预算绩效管理就显得尤为重要。本文在分析我国公益性文化事业单位预算绩效管理的必要性和基本思路基础上，探讨了当前我国公益性文化事业单位预算绩效管理现状和存在问题，并针对性的提出了推进我国公益性文化事业单位预算绩效管理的对策建议。 关键词：公益性文化事业单位 绩效 预算管理 预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。预算绩效管理涵盖了预算编制管理、预算执行管理、绩效评价管理、绩效评价结果反馈和应用管理四个环节，环环相扣缺一不可。 一、预算绩效管理的政策支持 党中央、国务院高度重视预算绩效管理，为切实推进财政科学化精细化管理，强化预算支出的责任和效率，提高财政资金使用效益，财政部先后出台了一系列预算绩效管理的相关规定。截至2014年底，现行文件主要包括财政支出绩效评价管理暂行办法(2011)、关于推进预算绩效管理的指导意见(2011)，预算绩效管理工作规划(20122015年)(2012)、预算绩效评价共性指标体系框架(2013)等，这些文件明确了预算绩效管理的指导思想和基本原则、主要内容和重点工作等重要事项，为绩效评价工作的开展提供指引并构建了绩效评价共性指标体系，对我们推进公益性文化事业单位预算绩效管理具有极其重要的指导作用和参考意义。 二、公益性文化事业单位预算绩效管理的必要性和基本思路 1、公益性文化事业单位推进预算绩效管理的必要性 公益性文化事业单位主要由国家兴办，其占有的资源主要来源于国家财政的投入和部分社会捐赠。近年来，为促进公益性文化事业的蓬勃发展，提高公共文化服务的能力和水平，国家财政加大了对公益性文化事业单位的资金投入。但是财政资金的投入是否真正应用于公益性文化事业的发展，是否真正取得了预期的效益和效果，能否从真正意义上提高公益性文化事业单位履行职能任务的能力，不能仅凭主观臆断，必须要有一套科学的管理方法来加以规范。 2012年，财政部在预算绩效管理工作规划(2012 2015年)中明确指出，加强预算绩效管理的根本目的是改进预算支出管理、优化财政资源配置，提高公共产品和服务的质量。党的十八届三中全会提出，构建现代公共文化服务体系，要明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制。2014年8月31日第十二届全国人大常委会第十次会议通过中华人民共和国预算法(以下简称新预算法)，新预算法确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，并明确要求各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。 因此，对公益性文化事业单位来说，推进预算绩效管理工作既是履行自身公益性文化职能的重要措施，也是贯彻执行国家财经法规政策的必然要求。 2、公益性文化事业单位预算绩效管理基本思路 公益性文化事业单位设立的目的是为社会公众提供公共文化产品和服务。发展公益性文化事业是社会主义制度下保障人民基本文化权益的基本途径，是实现文化发展成果由人民共建共享的制度保障。公益性文化事业单位的职能定位决定了其不应以营利为目的，在谋求发展的过程中决不能将经济效益放置于首位。因此在对其进行预算绩效管理时，应将关注点更多投射于其提供公共文化产品和服务的实现程度，在综合考查其所创造的效益时，应更多侧重于对其实现的社会效益、社会公众或服务对象满意度进行考察。 并且，公益性文化事业单位由于自身局限性，在推进预算绩效管理时不可能做到一蹴而就，因此应当采取由点及面、循序渐进的方式分步骤分阶段的实施，首先将财政项目支出全面纳入绩效评价管理，当条件成熟时，进一步将单位整体支出纳入绩效评价管理。 三、当前公益性文化事业单位预算绩效管理现状及问题 由于我国预算绩效管理推行相对较晚，虽然财政部也出台了一系列政策和指导性文件，但对于事业单位特别是公益性文化事业单位来说，预算绩效管理还处于一个相对模糊的初始探索阶段。存在的问题主要体现在以下方面。 1、公益性文化事业单位预算绩效管理意识相对淡薄 一些单位领导对预算绩效管理重视程度不够，导致在预算管理过程中，只关注资金申请而对资金的实际使用、管理随意性较强，认为只要钱到位、钱花光就是完成工作，就是达到了预期效果;抑或虽然认识到了预算绩效管理的重要性，但对其理解却存在一定的偏差，将预算绩效管理简单理解为就是绩效评价，认为只要做了绩效评价就是完成了预算绩效管理，以偏概全导致预算绩效管理难以起到其应有的效果。 2、公益性文化事业单位缺乏复合型预算绩效管理人员 一方面公益性文化事业单位诸如博物馆、图书馆等各类单位对于专业性要求较强，另一方面预算绩效管理涉及的知识层面较为广泛，这种情况下往往出现熟知文化业务的人员不了解预算绩效管理，而相对了解预算绩效管理的财务人员又对文化业务了解不多。此外，由于预算绩效管理的开展之前主要是将部分部门、单位作为试点，因此即使是财务人员，很多也对预算绩效管理一知半解。 3、公益性文化事业单位存在预算绩效管理环节缺失或有失严谨现象 由于预算绩效管理尚未全面展开，事业单位特别是公益性文化事业单位在预算绩效管理方面，普遍存在环节缺失或有失严谨的现象，主要表现在预算编制环节，设置绩效指标时敷衍了事，缺乏科学严谨的考证或干脆规避绩效考评;在预算执行环节，实际执行偏离预算绩效目标，只要不突破开支范围就随意花销，完全不考虑是否真正有助于绩效目标的实现;在预算绩效评价环节，应付了事或者大肆吹嘘，不以事实为依据，使绩效评价工作丧失其客观公正性;绩效评价结果反馈和应用管理环节形同虚设，评完了事等等。 四、推进公益性文化事业单位预算绩效管理的对策措施 针对当前公益性文化事业单位预算绩效管理的现状和存在的问题，建议从以下方面采取措施，以推进其预算绩效管理。 1、全面树立预算绩效管理理念 领导的重视和支持是做好预算绩效管理工作必不可少的条件。要在公益性文化事业单位全面树立预算绩效管理理念，一是要加大对单位领导的宣传力度，强调预算绩效管理工作对于促进公益性文化事业发展的重要性;二是要明确预算支出责任，硬化支出预算约束，强化预算绩效评价结果的应用，加大预算绩效考评的奖惩实施力度;三是要在单位内部大力培育绩效文化理念，为推进预算绩效管理创造良好的环境，使绩效管理理念深入人心，从而变被动参与、消极应对为主动参与、积极配合。 2、培养复合型预算绩效管理人才 公益性文化事业单位应当就自身事业开展特性，加快对复合型预算绩效管理人才的培养。一方面要加大对财务人员的培养力度，要有针对性地培养出既熟悉文化业务工作又具备丰富的预算管理经验，能够熟练掌握预算绩效管理工作方式方法的专门人才;另一方面，要对项目管理人员进行预算绩效管理方面的专门培训，增强他们的绩效管理意识，预算绩效管理关口前移，才能从源头上确保项目设计合乎本单位事业发展方向，符合公益性文化职能定位，切实提高财政资金的使用效益。 3、抓好一保四环节，切实提高预算绩效管理工作水平 (1)制度先行是提高预算绩效管理工作的重要保障。公益性文化事业单位在参照财政部发布的预算绩效管理相关文件执行时，还应当结合单位自身职能定位，研究制定切合公益性文化事业发展的预算绩效管理相关制度规定，同时设计符合自身业务特点项目规划的绩效评价指标体系，此外还可以引入第三方进行科学评估，确保指标体系的科学性、客观性、有效性、实用性和可衡量性，同时要兼顾成本效益原则。 (2)预算编制环节要严把质量关。科学编制预算，严把预算质量是确保公益性文化事业单位各项事业顺利开展，严格预算执行的重要支撑和保障。因此，公益性文化事业单位在编制预算时，应当严格遵循预算编制要求，同时重点关注以下几点：第一，预算特别是财政项目预算编制，应当与本单位的公益性文化职能相匹配，应当与本单位的发展战略相一致，应当有助于本单位总体目标、阶段性目标的实现;第二，项目支出绩效目标必须具体明确，项目绩效指标应当以定量指标为主定性指标为辅，应当充分考虑项目实际进行设计，既不能过高也不能过低;第三，全面预算严格来说应当是全民参与型，绝非是个别人、个别部门负责了事，应当涵盖本单位事业发展的方方面面，既包括业务开展也包括后勤保障，从某种意义上说，它是将每名员工的具体工作行为予以量化，从而最终形成本单位的全面预算;第四，绩效管理强调的是产出和结果，因此对于公益性文化事业单位来说，应当以实现最终提供的公共文化产品和服务最优化作为资金投入和资源配置重点方向，体现在预算编制上即确保资金优先且重点保障最优公益性项目。 (3)预算执行环节要强化过程管理。预算执行工作作为预算绩效管理的中心环节，是预算绩效目标实现的关键。要确保公益性文化事业单位的绩效目标实现，切实提高财政资金的使用效益，一方面要求单位自身严格按照批复预算设定的既定目标和规定用途使用资金，在发现执行偏离预算时及时调整、整改，因不可抗力等特殊原因确需调整时要严格履行财政规定的上报审批程序，未经批准不得擅自变更;另一方面，有必要实施事中审计，既包括内部审计也包括外部审计，与其等到既定结果已出再行整改，不如及时发现问题边审边改，更加有助于绩效目标的最终实现。 (4)绩效评价环节要确保客观公正实事求是。需要明确的是，不管是单位自评还是外部机构进行评价，绩效评价主体都是由人这一客观存在组成的，只要有人为因素存在，绩效评价结果就不可能做到绝对准确无误。要尽可能确保绩效评价结果客观公正实事求是，一方面要回归到绩效指标的设计，即首先在预算编制阶段就要确保绩效指标科学合理可考、定量为主定性为辅;另一方面不管是实施单位自评、主管部门或者财政部门评价还是引入第三方评价都需要确保实施评价的人员必须要德才兼备，既要有较高的道德修养又要有极强的专业素质，能熟练掌握各种绩效评价方法和评价工具有效实施绩效评价。 (5)绩效评价结果反馈和应用管理环节要落到实处。如果仅只是评价而没有结果反馈和应用，那么绩效评价最终只会沦为为评价而评价，完全背离我们在公益性文化事业单位推行预算绩效管理的初衷。要将绩效评价结果反馈和应用管理落到实处，有必要研究制定具体的实施方案，确保有反馈有整改有激励措施亦有惩罚措施。 五、结语 对于公益性文化事业单位，预算绩效管理尚处于探索前进中，