由宅基地换房引起的思考.doc

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一对宅基地换房和宅基地使用权的认识在推动城乡一体化的小城镇建设过程中，最大的制约因素就是土地和资金了，许多小城镇的建设就是因为这两个因素止步不前。从二00五年下半年开始，天津市围绕破解土地和资金双重约束的难题，在广泛征求农民意愿和大量调研基础上，推出以“宅基地换房”加快小城镇建设的办法，并在“十二镇五村”开展试点，涉及津郊近十八万农民。至二00八年末，将有十万农民告别乡间老屋，住上有产权的商品房，过上进工厂上班拿工资、有社保医保的“城里人”生活。其实，所谓“宅基地换房”办法，即农民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住。原村庄建设用地进行复耕，而节约下来的土地整合后再“招”、“拍”、“挂”出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。这样的一种方法，关键点就在于利用农村宅基地作为交易的支付对价。今年10月12日，党的十七届三中全会胜利结束，会议审议通过了中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定。针对这个具有划时代意义的文件，会前和会后都有专家对此进行了很多猜测和解读。香港文汇报的文章引用经济学家厉以宁的说法：中国农民宅基地房子按照市场价值估计，高估有20万亿元，少估一点也有15万亿18万亿元，改革“将释放万亿土地财富”。甚至有的专家已经开始评估宅基地上市，可能对房地产市场造成的冲击。给人的感觉就是，农村土地可以流转了，就等于打开了农村土地向城市流转的口子，事实上是如此吗？中央电视台焦点访谈栏目连续两天推出“农村改革新起点”，请来国务院发展研究中心农村经济部部长韩俊，对决定进行权威解读。他批评现在许多专家的猜测和解读是不准确的。最大的问题是，许多人混淆流转的主体，流转的是农村土地承包经营权，而不是农村土地集体所有权。而且这种流转是有底线的，就是“三个不得”：不得改变农村集体所有性质；不得改变土地的用途；不得损害农民土地承包权。另外，国家对征地作出了更加严格的规定，在坚持18亿亩耕地红线的基础上，土地征用要严格区分公益性用地和经营性用地，减少强制征地比例，同时大幅度增加土地出让收入对农业投入的比例。 众所周知， 作为农村工作的“三台戏”之一的宅基地，是千家万户的立足之地，它在农村生活中的住房方面占据着重要的方面。为了保证广大农民的切身利益，使农民“居者有其屋”，我国实行了宅基地无偿分配制度，该制度直接关系到我国亿农民的立身之本，而且关系到农村经济的繁荣和稳定。物权法将宅基地使用权作为一项不动产用益物权予以单独规定。根据我国物权法条的规定，宅基地使用权是指：宅基地使用权人对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权利用该土地建造住宅及其附属设施。即指农村集体经济组织的成员依法享有的在农民集体所有的土地上建设住宅的权利。依据上述概念，可将宅基地使用权的特征概括如下几点：1 权利主体的身份性我国只有农村集体经济组织的成员才可以享有宅基地使用权，这是一种具有严格身份限制的政策。1988年修订的土地管理法曾在第41条规定城镇非农村户口居民经过批准并参照国家建设用地标准支付相关费用之后，可以作为宅基地使用权人。结果导致一些农村集体经济进行房地产开发。因而，1988年再次修订土地管理法时删除了这一规定，这就意味着城镇居民不能成为宅基地使用权的主体。2权利取得的无偿性 农村宅基地属于集体建设用地的一个重要组成部分，宅基地使用权建立在农村集体所有的土地上，所以，具有集体经济组织成员的身份是无偿初始获得宅基地使用权的根本原因。农村集体经济组织通过无偿分给农民宅基地，能够有效的保障处于弱势群体地位的农民的基本生活居住条件，这是一项维护农民根本利益，减轻农民负担，维护农村社会秩序的福利政策，这种无偿取得的方式， 是根本区别于基于交易行为以支付对价的方法的 。3. 限制流通性我国的宅基地是无交易市场的，即不具有流通性。这是由于身份性的初始取得排斥市场化的规则，所以农村集体所有土地禁止买卖。同时，我国现行法律对于宅基地的转让给与了极为严格的限制，如禁止宅基地使用权单独转让，禁止宅基地使用权单独成为抵押权标的物，宅基地使用权不可以作为出资入股等等。这主要是基于宅基地使用权的无偿分配制度和保护耕地和从农民基本生存权利的角度出发，以及鉴于我国农村社会保障体系尚未建立等各方面尚未成熟考虑。 二宅基地换房引起的思考“宅基地换房”的方法实质就在于通过宅基地换房，让农村的宅基地流 动起来，使资源资本化进入交易市场。根据我国现行的法律法规的规定，作为农村集体土地的一个重要组成部分宅基地，是不允许直接进入市场进行流转的。那么，我们不禁要问：宅基地换房这种方法是否违反我国现行法律法规的规定，是否会有损于农民的利益？农村宅基地的流转就是指宅基地使用权在使用人与他人之间的转移，主要方式有转让，抵押，继承等方式。农村宅基地使用权能否转让，一直是个两难的问题，在物权法起草过程中也是一个争议很大的问题，这也从一个侧面反映我国农村土地权利制度存在一个变革的过程。物权法草案第六次审议稿曾规定：“宅基地使用权人经本集体同意，可以将合法建造的住宅转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住宅转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。”有学者认为这种规定简单的禁止城镇居民到农村买房，不利于城乡之间人口的双向对流，也不是真正保护农民利益，而是在客观上让农民的房屋财产变成“死产”。而在全国人大常委会审议时，就这一规定仍存在很大争议，争议之下，提交全国人民代表大会十届五次全体会议审议并最终获得通过的物权法，就这一问题的规定成为：“宅基地使用权的取得，行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”立法机构再次回避了这个问题。对此，全国人大法律委员会的解释是：“我国地少人多，必须实行最严格的土地管理制度。目前，我国农村社会保障体系尚未建立，农民一户只有一户宅基地，这一点与城市居民是不同的。农民一旦失去住房及宅基地将会丧失基本生存条件，影响社会稳定。为了维护现行法律和现阶段国家关于宅基地的政策，并为今后修改有关法律或者调整有关政策留有余地，将第六次审议稿进行了修改。”目前，我国学者对宅基地使用权能否流转的问题有不同的看法，归纳起来有两种意见。（一）赞同流转说 此种主张认为，建立在农村宅基地使用权上的住宅所有权属于农民，对该住宅农民有权处分，从增加农民的融资途径考虑，应当“肯定农村建设用地使用权流转的合法性，赋予其法律效力，明确转让、抵押、出租、入股等都是流转方式。”有的学者还认为：“农民宅基地使用权在市场经济体制下，由于农村经济结构的调整，受非农化过程中利益的驱动，流转已成为普遍现象。”赞同宅基地使用权流转的主要理由表现在：1允许农村宅基地的自由流转是适应城乡双向流动，促进城乡融合的客观要求和解决“三农”问题的需要。目前，消除城乡二元化社会和解决三农问题是一个长期的任务，通过宅基地的流转，有利于农村劳动力进入城市和城市人口反向流向农村，推动城乡文化层面的沟通，加强城乡之间的物质文明和精神文明的沟通和交流，加快农村小城镇有关教育、文化、医疗和乡村工业的发展方面的建设。2. 放开宅基地使用权流转的限制，在我国目前城市化快速发展的进程中是一个势在必行的趋势。大规模的城市化进程，已经是不争的事实，而且，在未来的较长一个时期，大规模的农村人口城市化，是我国经济、社会发展的必然。目前，农村的发展需要大批农村人口、劳动力离开农村和农业，进入城市从事第二、第三产业，而非单纯通过农村自身来解决农村的现代化问题。同时城市化也有利于我国经济的可持续发展和和谐社会构建。按照经济学家的实证性研究，大城市在节约资源、保护环境、提高经济效益以及提高生活水平等方面都比小城镇要具有明显的优势。在农村人口大规模进入城市定居的情况下，如果不允许农民利用宅基地使用权抵押、出资，进行商业化利用将严重限制农村经济发展和农村城市化进程，也不符合市场经济的基本原则。因此，必须向农民开放其宅基地商业化利用途径和规则。3房屋是农民的合法私人财产，原则上可以自行处分。城镇居民可以自由处分用于居住目的的“建设用地使用权”，而同样是私人的合法财产，为何农村宅基地使用权就是一个没有市场价值的权利，这是对农民利益的一个大的损害，这不符合民法平等和公平的基本原则。4.宅基地的转让有较强的现实需要。在现实生活中，农民致富需要资金发展生产，唯一可以取得融资的，只有房屋和宅基地。另外，为了改善和提高生活水平，也都可能涉及农民房屋及宅基地使用权转让的问题，如举家搬迁、经商务工等。 （二）反对流转说 该观点认为，农民的宅基地是无偿取得的，是农民生活的基本保障，农民出门打工的，可能回乡，如在城里落户，其宅基地应当归还集体，宅基地上的住房可以在集体内部转让，但不能在集体之外转让宅基地上的住房。即宅基地使用权只可以在本集体经济组织内部自由转让。反对宅基地使用权转让的理由主要如下：1.农村宅基地不得交易是农村宅基地分配制度的有机组成部分，农村宅基地分配制度是有效维系亿万农民基本生存权利的重要制度，开禁或变相开禁农村宅基地交易的主张不过是强势群体的利益诉求，不具有正当性和公平性，将导致农村不安和社会动荡。2.农村农民一般是无偿获得宅基地，因此宅基地使用权具有一定的社会福利性质或者社会保障性质。另外，这种无偿取得，也是基于农民的身份性质，所以，宅基地使用权尽管是一种财产权利，但是具有严格的身份性质，不适于随便转让。一旦允许宅基地可以向任何人转让，则宅基地就不再与农村集体的成员联系在一起，这不符合宅基地使用权的固有属性。所以宅基地只能在集体经济组织成员之间进行自由转让。 这能够有效的保障农民基本生活居住条件，最终维护农村社会秩序的稳定。3.禁止农村宅基地使用权转让，有利于维护集体土地所有制，防止集体土地流失。我国有关法律规定所体现的对农村宅基地转让行为虽未直接作出允许或禁止性规定，但其立法精神及价值取向是明确的。“实行最严格的土地管理制度”“保护耕地，严格控制耕地转化为非耕地”“到2010年我国耕地保有量必须保持在18亿亩，这是一条不可逾越的红线”。而控制农村建设用地规模，是防止耕地减少的最有效手段。从1998年至2006年，全国耕地面积已有19.45亿亩减少到18.27亿亩，平均每年减少1311万亩。照这样的速度，到2010年，我们很难守住18亿亩耕地保有量底线。而城市的扩张 、征地规模的扩大、农村建设用地需求增长，则是耕地减少的主要原因。如果允许宅基地自由流转，必将刺激建设用地的需求，并加速耕地减少。（三）个人观点随着城市化进程，农民宅基地的商品化越来越显化，这是一个不可逆转的趋势。2005年5月，广东以省政府令形式发布了广东省集体建设用地使用权流转管理办法，该办法允许广东省内农村集体建设用地直接进入市场交易，打破了农地非经政府征用不得转为非农用地用途的旧制，也开创了征地制与农地直接入市制并存的新时期。虽然有人认为办法直接挑衅了土地管理法，然而更多的人持肯定的意见，如经济学家周其仁就给予了高度评价，认为这将是“可能青史留名的地方法规。”从社会主义市场经济的基本要求和发展的必然趋势看,集体建设用地流转是整个建设用地市场的有机组成部分,而宅基地的流转是集体建设用地流转市场的重中之重,一定要将其融入社会主义市场经济中。为此，我们必须尊重市场经济规律，打通城乡资本、土地和住宅市场双向流通，研究乡村房地产与城市国有房地产两个市场接轨的政策和法律问题。当然，从目前全国范围看，完全放开宅基地使用权流转的条件还尚未完全成熟，我国目前也缺乏相应的法律法规对农村宅基地使用权如何流转等具体相关操作程序的明确规定，但现在中国社会正处于一个急剧变化的转型期，现实中很多改革措施，都是经过事后修改法律来“追认”。这是中国转轨时期制度变革的典型路径，即实践先于法律。如国有土地有偿转让，1987年深圳敲响拍卖国有土地使用权的第一槌，然后是其他城市试点，然后是总结经验，最后才是人大立法修改宪法，直到1998年土地管理法重新修订，前后历时11年。实践又一次走到了前头，希望法律不要“追认的太晚。目前在天津等发达地区农村进行的宅基地换房这种“以新房置换旧房”试点，事实上已承认了农民的房屋具有财产的性质。有关专家已经建议要增加“农民宅基地及其房屋所有权人依照法律规定享有占有、使用、收益和处分的权利。”必须正视住宅商品化是城市化进程中农民财产权利的不可分割的部分，尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”、转让限于本村的半商品化状况，赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权。 三宅基地换房面对的困境天津宅基地换房的探索得到国家相关部门的肯定和支持。国家发改委认为，天津用宅基地换房办法建设小城镇，符合中国保护耕地的基本国策。国土资源部把天津列为全国土地挂钩试点城市，并专门安排了土地周转指标。按照天津市总体规划，该市未来将建设或改造11个新城和30个中心镇、70个一般镇、100个文明生态村。2008年4月，天津市东丽区华明镇在世界87个城市106个报名项目中脱颖而出，入选上海2010年世博会的最佳实践区。但是目前宅基地置换还面临着一个法律难题：农民宅基地安置房产权问题存在制度空白。按现行土地法规，无论是农民之前的宅基地还是被重新调整的安置房，仍是集体土地产权证，不能直接上市交易，相应权益难以保证。因此，宅基地“流转”面临着产权破题要求。在给农民补偿时，往往只考虑房屋价值，未考虑宅基地的财产价值， 宅基地征用以后的级差收益数倍增加，但与原住集体组织成员无关。这是对农民宅基地权利的直接侵害。因此应当明确赋予农民宅基地以完整物权，防止新一轮剥夺农民，必须赋予宅基地完整的使用权，发放统一的、具有法律效力的宅基地证书，进一步完善农民宅基地的统计和登记工作，同时，积极试点，探索宅基地的入市流转办法。 再说第二个问题。宅基地置换的一个前提是，相比之前宅基地住房，农民新搬入的住宅地，具备了完善的公共基础配套设施，如道路、引用水管道等，而这些公共服务配套设施需要大量资金。资金不足已成为引导农民集中居住的突出难题。 由于置换资金存在缺口及无法落实社会保障，出现了参与置换的农民特别是老年农民生活得不到保障等现实问题。另外，居住方式的改变，并不是换个房子那么简单。居住方式改变，有着深刻的社会改变，主要是人们生活方式和工作方式的改变。在人类发展中，一些民族可以从游牧状态到农业状态，就在于粮食的丰富以及家禽的圈养等，多余的粮食和家畜足可以让他们告别游牧而选择定居。应当说，生活和工作方式决定了居住方式。同样，“宅基地换房”，农民从独家小院里搬到商品套房里，其生活方式和工作方式能适应这种居住方式吗？中国农业的现代化远未达到彻底的机械化，农业种植和经营的手工化和细碎化还很普遍。在独家小院里，农具有地儿放，还可以养殖家禽等。但在搬到商品套房里，农民的生产工具放在何处，家禽怎么养？商品套房是工业社会、城市社会特有的居住方式，如果农民不能告别农业职业，让其住进商品套房，实在无法想象。 这种种的问题折射的正是各地风起云涌的宅基地置换，所面临的进退两难的尴尬处境。四宅基地使用权流转改革发展之路就目前不规范的宅基地使用权流转现状来看,为了保障我国土地资源的可持续发展,切实保障农民的合法权益,提高宅基地的配置效率和集约利用程度,就必须探索与市场经济相适应的农村宅基地管理和有偿流转的相关对策。1.建立和完善关于农村宅基地使用权流转的法律法规。我国现行土地管理法中只是简单规定“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。这一规定随着时代的进步,其操作性已逐渐变弱,且很难适应经济发达地区,特别是适应即将实施农村城市化的地区的经济发展需要。但是比土地管理法更为重要的一部法律物权法如果不能对关于农村土地制度作出实质性的修改，土地管理法也仍将无法修改。事实上，法律上的缺陷是目前农村土地入市的最大瓶颈，法律可以尝试塑造生活，但不可漠视现实生活。宅基地流转具有不可忽视的现实生活意义 ，国家目前相关法律法规的滞后是对农村发展的一种障碍。 2. 尽快着手和加强宅基地确权登记发证工作,明晰宅基地产权产权明晰是流转的前提。应加强宅基地的登记工作,依法确定宅基地的权属范围,明晰宅基地使用权的产权主体,保障交易的安全性,做好流转的管理。在具体的登记过程中,要加强登记的规范化建设,特别是在“一户多宅”和超标准面积的处理上,要依法进行,坚持“一户一宅,面积法定”的原则,针对不同的情况采取不同的措施。 3.开放农村地权市场，恢复集体所有权的民法属性农民的城市化，只能从他们脚下的土地的城市化开始。目前，我国国土资源部所进行的以农民地权直接进入市场的“芜湖模式”，广东省正在进行的以农民地权直接进入土地市场的立法，将大大有利于恢复农民集体土地所有权的财产属性和民法属性。这其实不仅在立法理论上，而且在立法的本原上更符合我国法律的人民民主的本质属性。如果农地入市能够得到未来立法的肯定，这将是对原先农地土地制度有关束缚的一个解放。 五总结土地是人类社会最重要的生产资料和生活资料，如果离开了土地，人类财富的创造将成为空中楼阁。土地是人类共同依赖的资源但同时它也是稀缺的，土地不像空气那样富有，土地必须有效利用，获得最大化的效益，才能造福人类。土地问题的冲突和矛盾的解决其实就是靠立法者来配置完成，合理构建一个土地权利体系，土地权利体系的构建中其实面对就是以下几个主要价值冲突：经济效益和社会保障、归属和利用、安全和效率、私人利益和社会利益。 农村土地制度的改革在国家发展的新形势下将是举国上下一个不可避免的话题，无论是农村宅基地的流转还是农村土地其他方面的改革都是农村土地改革进程中不可避免的问题，改革是艰难的，任何一项改革都将面对既得利益者的反对，然而，改革不会因此踌躇不前。我们期盼在不久的将来能看到立法者能作出理性公平的改革，这不仅是农民的福祉，也是中国改革进程中的一个里程碑。 参考文献1. 王利明：中国民法典学者建议稿及立法理由（物权篇），法律出版社2005年版，第272页。2. 申建平 孙毅：建设用地使用权.宅基地使用权，中国法制出版社2007年版，第270页。3. 朱岩 高圣平 陈鑫：中国物权法评注，北京大学出版社2007年出版，第496页。4. 杨立新主编：民商法理论争议问题用益物权，中国人