对金华市旧城改造的理性思考.doc

对金华市旧城改造的理性思考 余耀和从城市发展史看，区域经济的发展水平最终是要从城市发展水平上得到体现。当前，我市掀起的新一轮旧城改造热潮，实际上是顺应了当前经济社会发展的客观需要而进行的一次物质空间和人文空间更新的构建，客观上要求我们不仅要解决好城区中大量的物质性老化问题，注重物质环境的改善，而且需要通过旧城改造不断地调整、完善城市的结构与功能，并认真处理好与传统人文环境、历史文化环境的继承、保护和发展的关系。一、在旧城改造中应着重地把握的几条原则一是在旧城改造的规划上，要充分体现适度超前的原则。旧城改造规划对城市未来发展的影响举足轻重，因此制定旧城改造规划必须按照现代化建设的总体要求和区域发展的长远目标，立足当前，面向未来，统筹兼顾，适度超前。处理好局部与整体、近期与远期、需要与可能、经济建设与社会发展、城市建设与环境保护、现代化建设与保护历史文化等一系列的关系，运用先进的理念和超前的规划思路，对城区未来发展进行综合布局，并适当预留发展空间，努力规避规划中的短视和建设中的短期行为。特别是城市中心区域土地属极其稀缺的资源，坚持适度超前的理念尤为重要。二是在旧城改造中，要注重沿续城市的历史文脉。特色是城市的魅力所在，是城市文化积累、发展的结晶。在推进新一轮旧城改造时要根据地理环境、历史文脉、建筑文化等因素确定城市建设的特色和方向，导入以人为本的理念，建设现代化“绿色”住宅，营造“精品”城区。要从总体上来区别老建筑及其构成街区的不同特点，采取拆留并举的方针，精心编制保护保留的详细规划方案。对于那些结构严重老化、房屋十分破旧的区域，可以成片拆建。对于那些有价值、有生命力的建筑、建筑群和特色风貌区域，必须积极地、千方百计地加以保护，延续社区人文结构和历史文脉，体现城市的历史风貌，展现城市风采，使改造后的城区成为历史、现实和未来的和谐载体。三是旧城改造要体现社会可持续发展的战略原则。城市建设是一个系统工程，必须兼顾经济建设和社会发展，以及人口、资源、环境等各项因素。一定要遵循经济发展和城市发展的内在规律，与经济发展的实际相适应，积极、稳妥地推进旧城改造。土地做为城市的最大资本，是最为宝贵和不可再生的资源，要统筹考虑，盘活土地存量。既要抓住机遇，尽快改善居民的居住条件，又要从实际出发，确定合理的旧城改造近、远期计划，适度控制阶段时间内的土地投放量，提高土地的使用效率和效益。对近期改造有困难的地块可以通过政策支持推动改造，或实施土地储备，杜绝低标准改造。四是旧城改造要适应市场经济的内在要求，走市场化运作的路子。新一轮旧城改造必须要适应市场经济发展的客观需要，坚持市场化运作。政府通过规划引导，加强宏观调控，维护公共利益和社会公平。要逐步建立土地储备、项目引导、公用事业投入多元化。无形资产有偿使用等制度，引导市场力量跟进，遵循市场经济规律来经营城市。当前，要着重建立以企业为实施主体的旧城改造市场开发机制，以“土地拍卖、招标”为主导的土地供应机制和以“市场评估”为基础的拆迁补偿机制，努力实现旧城区土地资源优化配置和效益最大化。二、建立并完善旧城改造的商业运作机制，实现城建资金平衡、良性互动1、统一规划、成片改造是商业运作机制的基础按照政府统一规划，遵循开发资金总体平衡的原则，房地产开发企业积极参与旧城改造和房地产开发，形成政府与企业之间相互促进、良性互动的机制。企业作为市场主体，受经济利益驱动，总是优先选择区位条件好、投资回报高的地块进行开发，而一些居住密度高、区位条件差、资金难 平衡的地块，往往难以启动改造，甚至会形成一些开发“死角”，从而导致无序开发。对改造地区进行统一规划，实施成片改造，可以有效规避短期开发行为，提升改造地区的品位和开发档次，使企业在更大范围和更高层次实现开发资金的平衡，避免出现“开发成本高-提高容积率-开发档次低-销售价格低-资金不平衡”的恶性循环，保护企业长远利益。2、企业实施、综合平衡是商业运作机制的核心。企业作为旧城改造的实施主体，必须正确处理眼前与长远、局部与整体利益之间的关系，不能简单地考虑一个地块资金、收益的平衡，而应以实施品牌战略，提升地区开发品位和档次，来实现投资与收益的平衡，使品牌效应、环境效应与经济效益有机统一，这是新一轮旧城改造商业运作机制的核心。为此，需注重三个“平衡”：一是注重各类建筑总量间的平衡。在旧城改造中，可根据不同地块的性质和用途，从总体上平衡各类建筑物的规模和数量。在总容积率和建筑密度确定的情况下，各个地块间的容积率和建筑密度进行适当转移，优化改造整体效果，提高开发档次和品位，达到经济平衡。二是注重各类商业经营行为之间的平衡。根据市场需求和地区综合开发要求，合理分配经济资源，实现各类商业经营行业之间的均衡。对一些具有品牌效应的改造项目，要着眼于提高地区影响力和企业长远收益进行投资和经营，通过品牌项目的溢出效益，提升周边土地的开发价值，实现开发资金的综合平衡。三是注重商业开发与环境营造的平衡。企业参与旧城改造，进行商业开发，必须与环境营造结合起来，实现经济效益与环境效益的平衡。环境建设既具有巨大的社会效益，又能够显著提升地区开发品质，为企业带来可观的经济效益。如上海市卢湾区太平桥大型绿地的建成，大大改善于整个太平桥地区的环境面貌，虽然花费了巨额投资但却可以用未来增加的收益加以平衡。3、政府引导，企业参与基础设施的建设与管理。在旧城改造，在基础设施建设与运营中，政府应发挥主导作用，同时引入市场机制，吸引社会力量参与，形成多元投资主体。针对不同性质的基础设施，采取不同的投资与运营方式进行建设与管理。一是纯公益性基础设施建设与运营机制。对纯公益性基础设施，由政府负责投资，权益归政府所有，其运营管理费用列入政府财政支出范畴。引入市场竞争机制，降低运营成本，提高管理水平。如大型公共绿地，属公益性基础设施，应由政府投资建设，但绿地的日常运营管理，可以引入市场化运作机制，以节约养护成本，提高管理与养护水平。二是经营性基础设施建设与运营机制。经营性基础设施，属于社会投资范畴，在符合城市发展规划和产业政策导向的前提下，由社会多元投资主体融资、建设与运营，权益全部或在一定期限内归投资方所有。三是介于以上两者之间的基础设施建设与运营机制。有些基础设施项目既具有社会公益性质，又能给投资者带来直接经济效益，政府可以通过共同投资或资金补贴的形式，适当平衡企业投资建设与运营管理的成本，推动这类基础设施尽快建设。待条件成熟时，政府再取消资金补贴，成为社会纯经营性项目。三、建立完善的政府调控和监督机制，保证旧城改造的健康运行。1、加强政府的宏观调控。一是建立适应不同用地性质的配套政策体系。旧城改造地块的区位条件、居住密度、房屋质量等方面存在的差异，改造实施的难易程度明显不同；改造地块的使用性质不同，开发收益也明显不同。必须建立适应不同条件和不同用地性质的配套政策，对于开发成本高、收益低，资金难以平衡的地块，政府以财政补贴、土地出让金减免及扶持政策加以推动，并予以公示，变“暗贴”为“明补”。在有保留的建筑街区改造中，确实难以实现资金平衡的，给予必要的资金资助。二是建立推进旧城改造的投融资机制。结合公共财政体制的建立完善，推进城市建设投融资体制改革。政府财政主要投资于公共基础设施建设，产生的“溢出效益”实现城市用地增值。同时，财政资金要支持有利于提升城区功能的旧城改造项目，发挥政府投资引导私人投资的杠杆作用。2、建立严格的监督管理体系一是加强对城市用地监管，防止出现土地投机行为。开发商不得随意更改已审定的设计方案，购得的土地建筑工程未竣工前不得擅自转让。为保证开发商对竣工后的物业进行有效管理，必须保留一定比例的建筑面积自用或出租。开发商由于非客观因素未能在预定期限内完成开发项目的建设，应采取必要的处罚措施。二是加强对建设过程管理。推行工程项目建设全过程动态监管体系，从立项、报建、规划许可、施工图审查、质量监督、市政配套手续、投资许可、房屋拆迁、施工许可、竣工验收、税费缴纳等各个环节着手，加强监督审查管理，实现建设过程动态控制，确保建设工程项目质量符合国家和消费者要求。三是加强房地产经营行为管理。重点加强对房地产销售环节的管理，强化预售资格审查，不符合销售条件的商品房严格限制进入市场，维护购房者