浅议优化民事执行职权配置与规范执行行为.doc

浅议优化民事执行职权配置与规范执行行为作者：周东岳郝青文章来源：岳西县人民法院更新时间：2010-11-16 点击率： 110浅议优化民事执行职权配置与规范执行行为岳西县人民法院 周东岳 郝青松【内容摘要】 统一管理、统一协调的执行工作体制，有利于破解执行难、树立法制权威。但亦存在权力过于集中、缺乏监督机制、当事人救济途径不畅的问题。在执行权分权构造理论的指导下，一些法院探索了执行机构分权运行模式。基于这一考虑，本文从当前我国民事执行职权的配置和运行模式出发，审视民事执行职权的优化配置问题，思考我国民事执行体制和民事执行机构改革，试图探求我国执行职权合理配置、运行高效之路径，同时对规范执行行为中的几个问题提出若干建议。（正文5952字） 【关键词】 民事执行职权执行行为 配置 规范统一管理、统一协调的执行工作体制，有利于破解执行难、树立法制权威。但亦存在权力过于集中、缺乏监督机制、当事人救济途径不畅的问题。在执行权分权构造理论的指导下，一些法院探索了执行机构分权运行模式。本文拟结合执行工作实际，从当前我国执行职权的配置和运行模式出发，审视民事执行职权的优化配置问题，思考我国民事执行体制和民事执行机构改革，试图探求构建我国执行职权合理配置、运行高效之路径，同时对规范执行行为中的几个问题提出若干建议。一、我国民事执行职权现行配置模式反思及域外借鉴 民事执行职权配置是指民事执行职权内部各项权力的合理分配，以确保各权力之间既互相配合又互相制约。（一）、我国执行权的现行配置模式及缺陷 1、我国目前的执行权配置模式 1951年人民法院暂行组织条例、1954年和1979年人民法院组织法都规定民事执行工作由人民法院负责。1982年民事诉讼法（试行）和1991年民事诉讼法都专篇规定了执行程序，民事执行权仍配置在人民法院。11991年的民事诉讼法规定：“基层人民法院、中级人民法院根据需要，可以设立执行机构”。之后，全国各地方法院逐步实现审执分立，建立了专门的执行机构-执行庭、执行局，配备了执行员。最高人民法院于20世纪90年代初在经济审判庭设立执行组后，于1995年3月设立执行工作办公室。2000年1月最高人民法院颁布关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定，明确高级人民法院在最高人民法院的监督指导下，对本辖区执行工作的整体部署、执行案件的监督和协调、执行力量的调度以及执行装备的使用等实行统一管理。之后，以各高级人民法院为单元、统一管理辖区法院执行工作的新体制在全国逐步建立。 2、现行执行职权配置的缺陷 根据现行有关法律规定和执行实践可以看出，我国的执行权由执行员行使。执行员包办一切，也就是说，执行实施权和执行裁决权集于一身，执行员既是裁判者，又是执行者。执行职权内部没有分权，没有区分执行权能。相对统一的执行职权配置存在许多弊病，主要体现为：第一，权力过于集中。依现行法律规定，在执行程序中，执行财产的调查、执行方式方法的选择、具体执行措施的采取、对执行财产的评估、拍卖活动的委托，以及执行过程中许多实体问题如执行异议的处理，甚至执行第三人到期债权、变更追加被执行主体等重大问题，几乎全部由执行员负责。统一管理的执行体制建立后，更加强了这种权力的高度集中；第二，当事人救济途径不畅。目前，执行救济制度作为一项完整的制度在我国仅处于理论探讨中。在现实生活中，执行救济存在的突出问题有：没有规定执行程序的救济制度，在实体上没有规定被执行人的救济制度，尽管对第三人的救济制度有规定，但对其利益的法律保护的法律规定很是不够，在操作上有所欠缺。高度集中的执行权力，不但容易产生消极执行、久拖不执等不良现象，而且会经常导致滥用强制措施、超职权执行、违规执行案外人财产等违法现象，严重损害人民法院和法官的形象；第三，缺乏监督机制。我国现行民事诉讼法对民事执行中的监督却缺乏法律依据。在实践中，其他机关包括人民检察院都无法监督民事执行行为。虽然，法院组织法规定上级法院有权监督下级法院的工作（包括执行工作）。但由于监督程序不清，监督机构不明，上级法院对下级法院执行工作的监督流于形式；因此，要使执行权受到约束，就必须建立一种分权制约的执行新机制，以确保执行权的正确行使。（二）、域外国家和地区民事执行权配置状况的借鉴 实践证明，法律具有可移植性。我们有必要对各国执行权配置和运行模式进行比较研究，以资借鉴。综观世界各国的模式，主要有“法院内设执行机构执行”和“法院外设执行机构执行”两大类型。德国、法国、日本等国家都是在法院内部设立执行机构。法院外设执行机构的国家有英国、美国、瑞士等国。又可大致将其分为“法院外设非专门执行官型”与“法院外设专门执行官型”两类，2在英、美等法院“外设非专门执行官型”的国家，法院外的执行官员隶属于行政或警察系统，仅仅负责诸多非法律裁判性事务的执行，而执行过程中的裁判性事务仍属于法官的职权范围。法院外设执行机构仅专门负责执行措施的实施，而法院则负责执行中异议的裁判以及对法院外执行机构的监督，代表为瑞典和瑞士3。二、当前民事执行职权配置模式改革理论及现状分析 （一）执行职权分权理论的发展从法理学角度来说，权力客观上存在着易腐性、扩张性以及对权利的侵犯性。从政治学的角度来说，分权原则是国家管理活动的重要原则，也是符合现代宪法精神的。4执行实践中产生的种种问题的深层次原因是，权力行使过程中的不良运行。执行权这一公权力在运行过程中成为某些人可以进行权钱交易的私有资源。为了防止权力的不良运行，有必要对权力进行分解、限制和约束即分权制约已经成为共识。但对于如何分权存在不同认识，有“两权说”、“三权说”甚至更多。影响较大的有“二权分离说”，主张将执行职权分离为执行实施权和执行裁决权，分别由不同的机构和人员行使。执行实施权主要包括：送达执行法律文书；调查被执行人财产；实施强制执行措施等。执行裁决权主要包括：审查仲裁裁决、公证债权文书等是否不予执行；审查案外人异议；变更和追加被执行人；对罚款、拘留决定的复议。“三权分离说”主张将执行职权细化分解为执行命令权、执行实施权、执行裁决权，由内设的三个部门具体实施。在执行过程中，对产生的争议做出裁定是裁决权，对执行实施的启动、对被执行人、协助执行人或有关人员发出通知、做出决定等是命令权，对做出的裁定予以落实或完成是实施权。“四权分离说”主张民事执行权应按照执行案件的不同环节进行分权运行，即将民事执行权分为执行财产调查权、执行司法审查权、执行财产处分权、执行监督管理权。主张设立四个执行内设机构分别行使上列四项权力。 随着民事执行权构造理论研究的深入，目前，民事执行权划分为执行实施权和执行裁决权的二权分离说成为主流观点。 （二）民事执行职权配置模式在执行权分权构造理论的指导下，一些法院开始探索执行机构分权运行的模式。5归纳起来主要有如下几种模式： 1、执行局内部分权。有两种具体做法： 一是执行局内设执行庭。下设执行一庭、执行二庭和综合处。其职能分工是：执行一庭侧重行使执行实施权，负责执行案件的执行工作；执行二庭侧重行使执行裁决权，负责集中执行、专项执行工作和执行工作的业务指导、监督、协调、请批、复议、委托执行、提级执行、指定执行及其他有关执行案件管理工作；综合处负责调查研究、工作指导、法制宣传、情况综合、业务培训、考评、执行装备、司法统计、业务经费管理等工作。二是执行局与执行庭两块牌子一套人员。即在原来执行庭的基础上成立执行局，保留执行庭（牌子），在执行局内设组或室，分别由副局长兼任。如执行局下设执行综合管理室、执行监督室和执行实施室。2、执行局外部分权。也有两种具体做法：一是执行局与执行庭分离。将执行裁决机构从执行局中剥离出去，成立了一个专门行使执行监督、救济的司法性质的部门执行裁决监督庭。执行裁决监督庭具有独立的地位，与执行局不再是隶属关系，不受其领导，与其他业务庭室是平行机构。其职责是专司执行中属于司法裁决性质的执行裁决权，并对本院和所辖法院的执行工作进行监督。执行命令权和实施权留在执行局。执行裁决监督庭的主要职责包括两大部分，即执行裁判权和执行工作监督权。裁决工作包括：（1）对案外人异议的审查处理；（2）变更、追加被执行主体；（3）中止执行的裁定工作；（4）暂缓执行的复议审查；（5）不予执行仲裁裁决、公证债权文书的审查裁定；（6）终结执行裁定工作；（7）对妨害民事诉讼强制措施复议的申请进行审查处理；（9）对在执行过程中发现下级法院确有错误的生效法律文书，审查决定是否暂缓执行；（10）执行回转的裁定工作。对执行工作的监督，主要是依法督办久拖未执案件，监督和纠正执行中的错误：（1）对执行局可能存在的不作为进行监督，对超期未执结而执行局未采取有效措施的案件进行审查，根据不同情况，决定是否换人执行或指定其他法院执行；（2）对执行局的执行统计进行监督；（3）当事人对具体执行措施提出异议，在向执行局申请复议后，对逾期不复议或当事人对复议结果仍不服的，由执行裁判监督庭进行审查并做出决定；（4）对执行局所采取的具体实施行为（如冻结、查封裁定，以及对执行财产分配方案的异议等）不服的，可有裁判监督庭复议并做出决定 。二是执行局行使执行实施权，执行裁决权由其他业务庭兼顾行使。在执行局内不设裁决机构，也不另设执行裁决机构，执行裁决权由其他业务庭如民事审判庭或审判监督庭行使。3、两级法院分权。这种模式其主要特点是，在中级法院对执行工作统一管理、统一指挥、统一协调的基础上将执行裁决权和执行实施权分由中级法院和基层法院行使。即“统一管理，两权分离，两级分权”，简称“统管分权”。中级法院成立执行局，下设执行裁决处、执行工作部、综合事务办公室。执行裁决处主要负责辖区两级法院：案外人异议的审查；被执行主体的变更或追加；仲裁裁决、公证债权文书是否不予执行；对妨害执行行为人采取民事强制措施的复议；执行监督、请示、复议等。中级法院执行案件除少数必须有本级法院执行的外，指定辖区法院执行，中级法院执行工作部主要职能是指导辖区法院开展执行工作。基层法院执行局内设执行实施科、执行裁决科、综合事务科，执行裁决科仅负责需报送中级法院裁决、复议事项的审查，除中级人民法院负责裁决的以外需要作出裁决的事项等；执行局的主要力量用于执行实施工作。 两级法院分权模式是由基层法院行使执行实施权，把一些本属于基层法院行使的裁决权由中级法院行使，这可能有利于执行公正，但缺乏理论支持，又突破了民事诉讼审级管辖的规定，没有法律依据，在实践中也难以操作，可能影响执行效率。执行局内简单分权模式容易流于形式，达不到分权制约的目的。三、优化民事执行职权配置及规范执行行为之建议 （一）、优化民事执行职权配置之选择 执行庭也行使裁决职能，“不仅与执行独立的要求相冲突，亦抹煞了执行行为所具有的司法性”。6笔者赞同在执行局内设立独立的执行裁决监督机构。独立设立执行裁决监督机构有如下好处： 第一、独立设立有利于保护当事人执行中的实体及程序权利。设立独立的裁决监督庭，由具有审判职称的法官组成合议庭行使执行裁决权，以审判的思路处理执行裁决案件，有利于保护当事人执行中的实体及程序权利，避免执行局统一管理模式下司法裁决权独立性的影响。另一方面，执行实施机构行使单一的执行实施权，便于法院对人员实行分类管理和考核，执行实施权具有的行政权属性便于上下级法院之间统一管理和调配。第二，独立设立有利于强化监督。执行程序中涉及复杂的权利义务关系，由于各种因素的制约和影响，执行程序中难免会出现违法或不当的执行行为，从而对当事人或其他利害关系人的合法权益造成侵害。独立的裁判监督庭可在对本级和下级法院的执行监督中发挥更大的作用，以类似二审的程序设计进行监督，最大限度保护当事人的合法权益，实现对法院执行工作监督的制度化。 第三，独立设立有利于维护司法权威。给予执行案件当事人正式的救济渠道有利于保护当事人的合法权益，维护司法权威。有侵害就需要有相应的救济。执行裁决监督庭通过依法纠错，可以保护执行案件当事人的合法权益，从而也就维护了人民法院公正的司法形象。 （二）、加强执行监督，规范执行行为，实现司法公正民事执行职权配置应当遵循审执分立、权力制约、执行实效的原则。7据此，笔者认为，执行裁决监督庭应当受理具有司法性质的裁决，即在执行过程中负责对具体执行行为的异议，以及对仲裁和公证司法审查和法律规定的对强制措施复议审查及答复。基于以上理由，应将执行裁决权确定为以下十类：1、立案后发现不符合执行立案条件，需审查、裁定驳回执行申请的；2、需变更、追加被执行主体的；3、案外人提出执行异议的；4、执行交付财产案件中被执行人无法交付财产，需审查、追究赔偿责任的；5、被执行人或其他人擅自处分已控制财产，需审查、追究赔偿责任的；6、负有协助义务的人未尽协助义务，擅自向被执行人履行到期债权、协助被执行人转移财产等，需审查追究赔偿责任的；7、需审查、裁定执行担保人在担保责任范围内承担责任及执行担保财产的；8、第三人在履行通知指定的期限内没有提出异议，而又不履行的；或其擅自履行，造成已履行财产不能追回，需审查、裁定强制执行或承担连带清偿责任的；9、对不予执行国内仲裁裁决、公证债权文书的申请进行审查、裁定；10、对采取的妨害民事诉讼强制措施不服的复议申请进行审查、决定。 1、加强执行监督，规范执行裁决行为执行裁决监督庭负责对本院和本辖区内法院实行执行监督，包括：1、裁定、决定、通知或具体执行行为不当或有错误的；2、迟于做出裁定、决定、通知或迟于实施具体执行行为的；3、其他需要监督的事项。为了体现对执行实施权的监督，防止裁决权的滥用。执行裁决监督庭对执行实施机构的监督应体现两点：一是执行实施部门必须服从执行裁决部门所做出的生效裁决；二是执行实施权要始终处于当事人及执行裁决监督部门的监督之下，对执行实施机构的执行行为，有关当事人提出异议，均由执行裁决监督部门做出裁决。