2013年闵行区本级绩效预算前评价总报告.doc

2013年闵行区本级绩效预算前评价总报告目录一、工作意义与背景2（一）提高预算管理绩效已成为我国财政管理改革的重要内容2（二）加强绩效全过程评价是预算绩效管理的核心内容4（三）开展财政支出绩效评价是当前我国各地财政部门的重要实践5（四）开展绩效预算前评价是加强绩效目标管理的重要手段6（五）加强评价结果应用成为各地绩效评价工作的重要推手8二、闵行预算绩效管理的实践与主要特点9（一）闵行区开展绩效预算改革的的必要性与主要路径9（二）近几年闵行绩效前评价工作简介11（三）闵行预算绩效管理的主要特点12三、2013年闵行绩效预算前评价工作简介19（一）加强评价实施与管理工作20（二）参加2013区评项目的基本概况21（三）改进的评价工具与方法22（四）评价结果24四、2013年闵行预算绩效前评价的主要创新26（一）绩效评价方法更加科学化规范化，可操作性明显提升26（二）评价指标体系更加量化，结果更客观27（三）更加重视结果应用，深化全过程评价27（四）更加注重的能力建设，第三方市场培育更加成熟28（五）公众参与度提高，参与能力显著增强28（六）预算部门更加重视，评价取得了进一步成效28五、本次评价的主要难点与问题29（一）部分项目设计与计划的科学性和合理性仍有待加强29（二）部分项目的管理规范与监管程度仍有待完善29（三）部分项目预算的精细度和透明度仍需要提高30（四）部分项目绩效目标的科学性和有效性仍有待提升30（五）部分项目描述文件的明晰性和一致性仍有待提升31六、对策建议31（一）进一步拓展前评价范围，扩大评价的覆盖面和影响力31（二）进一步提升评价类型，逐步从项目评价向政策与部门评价过渡32（三）进一步加强评价质量管理，保障结果的客观性与有效性33（四）进一步探索多种方式，重视评价结果的应用34（五）进一步加强信息系统建立，实现评价知识的共享35（六）继续加强“四库”建立，加强绩效评价的工具有效性362013年闵行区本级绩效预算前评价总报告为进一步深化闵行区以结果为导向的绩效预算改革，根据区委区政府有关会议精神，区财政局于2012年10月29日-11月1日组织了“2013年闵行区绩效预算项目前评价”，现将评价结果与有关建议报告如下。一、工作意义与背景（一）提高预算管理绩效已成为我国财政管理改革的重要内容预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是财政科学化精细化管理的重要内容和结果要求。加强预算绩效管理的根本目的是改进预算支出管理、优化财政资源配置，提高公共产品和服务的质量，有利于深入贯彻落实科学发展观和党中央、国务院关于经济财政工作的各项要求，有利于进一步完善政府绩效管理制度和加强财政预算管理工作，有利于推动政府职能转变和公共财政体系建设。近年来，党中央、全国人大、国务院高度重视预算绩效管理工作，多次强调要深化预算制度改革，加强预算绩效管理，提高财政资金使用效益和政府工作效率。党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”,十七届二中、五中全会分别提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”、“完善政府绩效评估制度”。国务院还专门批准建立了由监察部牵头的政府绩效管理工作部际联席会议制度，推进政府绩效管理试点。在制度建设上，近几年中央财政对预算绩效管理进入了新的制度化、系统化和全面化的阶段。为加强对全国预算绩效管理工作的指导，2011年，财政部出台了关于推进预算绩效管理的指导意见、财政支出绩效评价管理暂行办法、预算绩效管理工作考核办法(试行)等，提出了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理模式；2012年又制定出台了预算绩效管理工作规划(20122015年)，进一步明确了今后一段时期预算绩效管理的总体目标、主要任务和重点工作。在各地实践中，近年来，随着各地财政局对预算绩效管理工作的日益重视，预算绩效管理取得了许多实质性的重要进展。首先，预算绩效管理工作更加制度化。各级财政都相继制定了相关制度，不断健全了组织机构，增强了相关工作保障；其次，预算绩效管理范围不断扩大。坚持以目标为导向的绩效管理已经成为各级财政基本共识，并逐步落实到各地评价实践中去，绩效评价范围不断扩大，促进了财政资金使用效益的提高；再者，绩效评价结果应用性不断加强。加强评价结果的公开，逐步以评价理念加强预算分配、执行、监督与管理能力已经成为当前各地财政与预算部门的重要工作，并进行了各种有益探索；最后，全过程预算绩效管理框架逐渐清晰，中央与地方协同推进的工作格局初步形成，推动了预算绩效管理工作的有序开展。（二）加强绩效全过程评价是预算绩效管理的核心内容在近阶段，随着我国财政支出规模的日益扩大与财政支出管理改革的不断深化，尤其是民生财政的投入逐步加大，如何提高公共财政资金的使用效益成为当前我国财政管理和预算管理改革的主要议题。财政支出绩效评价既是加强绩效预算管理的基础，同时也是促进各行政部门提高管理效率的重要手段。因此，现阶段我国开展财政支出绩效评价工作对于加强预算绩效管理具有十分重要的意义。一方面，财政支出绩效评价是提高政府行政效率的有力保障。财政支出绩效评价将财政局和资金使用部门的行为置于评价机构和社会公众的监督之下，可及时发现支出管理和行政管理的薄弱环节和突出问题，有利于明确各相关部门应承担的支出责任，督促相关部门及时改进和完善。绩效评价能够强化政府部门在履行职能时的成本效益意识，促进政府部门创新管理理念与管理方式，进而推动高效政府的建设。财政支出绩效评价是市场经济发展和政府职能公开化对财政支出管理提出的新的要求，要建立服务型、公开化、透明化政府，就要把群众最关心的资金支出问题放在重要的位置。对财政支出进行绩效评价既是提高政府部门运行效率、增强政府部门责任意识的需要，又是群众加强对政府职能监督、加快政府职能转变与推进社会民主建设的需要，是政府编制绩效预算的前提条件。另一方面，财政支出绩效评价是全面提升公共财政资金使用效果的必然选择。对财政支出进行绩效评价，建立财政支出绩效评价制度，有利于政府部门合理配置资源、优化支出结构，促使各部门关注财政资金的使用结果，使财政资金分配公开化、透明化，切实保证关系民生的重大项目和综合效益好的项目得以优先考虑，从制度上保证了财政资金分配的科学性和公正性，以最低的成本最大限度满足经济和社会发展的需要，促进财政资金发挥最佳效益。（三）开展财政支出绩效评价是当前我国各地财政部门的重要实践近年来，各地财政部门大力推进财政支出绩效管理，不断地实践与探索，使得财政支出绩效评价的项目范围和数量不断拓展，项目资金规模不断扩大，增强了预算单位的支出责任意识和绩效观念，提高了财政资金使用效益。从全国各地推进财政支出绩效评价实践的范围与力度看，目前中央部门纳入预算绩效管理的项目数量逐步增加，资金数额不断增大，已从2011年的242个项目70亿元，扩大到2012年的372个项目近160亿元，并已基本覆盖所有166个中央一级预算单位，实现了“横向到边”，还开始了中央对地方转移支付绩效评价试点；地方的绩效评价工作持续推进，2011年省及省以下部门开展绩效评价的资金总额7000多亿元，达到地方财政支出的8；在此基础上，开展了多元化的绩效评价试点，绩效评价逐步从项目支出向部门整体、财政政策等方面扩展，并创新出竞争性资金分配等先进管理模式。天津市颁布实施了天津市财政支出绩效评价管理办法。根据办法，绩效评价的对象是各预算单位主管部门管理的预算资金和市对区县转移支付资金。绩效评价以项目支出为重点，重点评价财政预算安排金额达到500万元以上、与本部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的项目。四川省各级财政部门围绕“整体推进、上下联动、深化拓展、提升质量”工作目标，有序推进财政支出绩效评价工作。目前，省级项目支出现场绩效评价工作基本结束。在四川省，按照财政部绩效评价“横向到边、纵向到底”的要求，有序推进财政支出绩效评价工作。省财政厅处室工作组和联合工作组对6个片区、21个市州、145个县（市、区）的76个项目共568个项目点进行现场评价。在现场评价过程中，评价工作组通过查阅项目申报、建设、竣工资料、财务报表，实地查看项目实施及运行情况，走访座谈及发放满意度调查表等方式，综合运用多种评价方法，认真实施项目现场评价，收集绩效评价第一手基础资料。（四）开展绩效预算前评价是加强绩效目标管理的重要手段在现阶段的全国预算绩效管理改革实践中，以目标为导向的绩效预算评价是推动工作的重要抓手。按照项目实施的不同阶段，绩效预算评价可以分为绩效预算事前评价、绩效预算事中评价和绩效预算事后评价。预算绩效管理要落到实处，发挥实效，就必须处理好计划和预算、预算和绩效、绩效和管理这三大关系，从而能够为公共资金的分配、执行与管理提供扎实有力的支持。要破解这一难题，做好预算项目前评价是其中的关键。绩效预算事前评价是指在预算申报阶段进行的评价，主要是对申报项目预算的可行性、绩效目标合理性，以及项目的预期绩效和预算明细进行评价，以确定是否立项、拨付的预算额度、设定相应的绩效目标等。在改革初期，预算绩效管理在一定程度上偏离预算分配和执行工作，重在后期评价，绩效评价面临“前期无目标、后期做总结”的尴尬局面。对此，一些财政部门开始尝试将绩效理念融入预算管理全过程，以绩效目标管理引领预算绩效改革，积极主导项目前评价工作，并逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理新思路。以绩效目标的设定、审核、批复作为核心，系统推进预算的编制、执行、监督改革。这一思路有效地解决了绩效目标与绩效评价前后衔接呼应、预算绩效管理与部门预算管理有机融合等关键问题，极大地调动了各级政府的积极性和创造性，推动各项工作走向深化。当前，有北京、河北、广东、海南、云南等19个省启动了绩效目标申报工作，加强项目前评价，并将绩效目标作为预算安排的重要依据。同时，进一步加强绩效目标的审核、反馈、管理等工作，绩效目标管理的作用日益显现，如广东省要求所有500万元以上项目都要填报绩效目标，并在2012年部门“一上”前50天启动了申报、审核、确认、反馈工作，共审核51个省级部门457个项目绩效目标材料，涉及金额138亿元，否决了其中58个项目“一上”资格，涉及资金16亿元。自2008年起，闵行区重要专项开始尝试采用前评价的方式，利用美国的PART模型（项目评价评级工具），开展绩效目标管理并实施了前期评价，优化了资源配置。（五）加强评价结果应用成为各地绩效评价工作的重要推手 绩效评价结果能否应用、能否落到实处是评价工作的生命力与长期可持续性的源泉。事实上，全国各地政府都进行了评价结果应用的有益探索，并在以下方式上取得一定突破：一是评价结果在一定范围内公开。如北京市将评价结果在市级行政事业单位在财政办公平台的专题网站公开，便于单位之间相互比较、借鉴和监督，确保评价结果的公开、公正。广东省将项目绩效管理结果情况向省人大财经委、省审计厅、省监察厅、省人力资源社会保障厅等部门通报，并向相关省直部门和单位反馈，逐步建立绩效约束与激励机制。四川省政府对绩效评价结果予以通报，评价报告函送相关部门，同时选择部分具有典型意义的项目在公开媒体予以公示。 二是上报政府或人大，提供决策参考。浙江省将评价结果向政府或人大等部门汇报，引起领导重视，为领导决策提供参考。广东省将每年度省级财政支出项目绩效自评结果、绩效督查、重点绩效评价情况上报省政府，为省政府领导和相关综合部门，为相关经济社会发展重大决策提供绩效参考。三是评价结果作为预算安排主要依据。山西省在编制年初项目支出预算时，将绩效评价结果作为编制和安排预算的重要参考依据，凡绩效考评不合格或较差的项目，相应核减或取消项目预算。浙江省将评价结果提供给预算编制部门，作为预算编制和审核的重要依据，同时，将对评价项目总结的问题和建议抄送厅相关业务处和预算局，供预算审核参考。四是评价结果应用于行政问责。如北京市制定了12项专项考评实施细则，将绩效评价结果纳入政府行政问责体系；河北省制定了河北省预算绩效管理问责办法，明确对政府及其授权部门在预算编制和执行过程中，由于故意或者过失导致预算绩效管理未达到相关要求，以致财政资金配置和执行绩效未能达到预期目标或规定标准的下级政府、本级公共部门（单位）及其责任人员实行绩效问责。五是完善和加强项目管理。浙江省将重点评价项目和自评抽查项目的评价结果及时反馈被评价单位，要求其针对评价发现的问题进行整改落实，不断完善项目管理。四川省针对绩效评价发现的问题，督促省级相关部门完善管理办法，创新项目资金管理模式。二、闵行预算绩效管理的实践与主要特点 （一）闵行区开展绩效预算改革的的必要性与主要路径作为全国最早开展预算绩效改革和开展预算前评价的试验田之一，闵行区的公共预算改革进行了非常有益的探索，摸索出了一条行之有效的道路，并形成了一些非常宝贵的经验，具有鲜明的闵行特色。闵行处于城乡结合部，人口导入压力巨大。除了上海市政建设所致的从市区迁入的动迁户外，外地大量流动人口也居住在此，国家统筹城乡发展保证基本公共服务均等化战略给闵行的公共服务提出了更高的要求，也给财政带来了众多的挑战。尤其对于闵行这样的非核心城市区，工业与商业相对有限，以房地产为主的第三产业对当地税收贡献显著，近年来频出的地产调控政策也给地方财政增收带来压力，为此闵行财政积极应对挑战，主动推进预算改革。早在2003年，闵行就开始走向了预算管理改革探索之路。2006年闵行区开始与财政部财政科学研究所、中国政法大学宪政研究所和复旦大学等机构合作，启动了以“公共预算审查监督制度改革”为核心的公共预算改革。公共预算改革围绕预算编制模式、预算编制过程、预算公开与透明，到人大审议、预算执行监督等多个方面进行全方位的探索，旨在建立一套科学的、富有闵行区特色的预算编制模式，形成高度透明的、公开的和民主的预算编制决策过程，完善分层分类、繁简适度和清晰易懂的人代会审议预算报表体系。从2006年起闵行区正式启动绩效预算管理改革起，经过六年时间的实践，已初步建立起一套具有闵行特色的全过程绩效预算管理框架。2006、2007年闵行以项目绩效预算管理为重点，初步建立起项目事前、事中、事后的绩效评价机制。2008年结合“以结果为导向”的预算编制，开始将项目绩效预算管理推向深入。而2009年在闵行特色预算绩效管理改革道路迈出了有重要意义的一步：在编制2010年度预算时，全面实行“以结果为导向”的绩效预算管理。自当年起，闵行区各预算单位申报的专项资金项目，都要经过财政的绩效“前、中、后”全过程的评价和监督，同时实施“参与式”的绩效评价方式，即社会各界专家学者、人大代表、公众代表、政协委员以及各相关职能部门共同参与评审过程，为项目改进建言献策，优化预算配置和项目管理。自此，闵行正式摸索出了一条较为有效的、具有闵行特色的绩效预算管理之路，其主要特征就是“重视制度建设、理论与实践充分结合、以结果为导向、实施全过程评价与监督、重视参与式评价”。（二）近几年闵行绩效前评价工作简介2009年预算闵行区选取了教育（义务教育阶段）、卫生（公共卫生与农村基本医疗）、劳动就业与社会保障、公共安全（社会治安、食品卫生、安全生产）、农民增收等五大直接关系的民生领域九个部门，试行以结果为导向的预算编制模式。从最终的评价的27个项目来看，大部分项目为“有效项目”或“基本有效”项目。其中：项目等级为“有效”的项目占总项目数的51.9%，项目等级为“基本有效”的项目占40.7%，项目等级为“一般”项目占3.7%，没有项目等级为“不及格”的项目。2010年闵行区就预算金额在500万元以上的民生项目、公共产品项目进行了部门绩效预算项目的自评，在此基础上区财政局组织了对14个2000万元以上的民生、公共项目的重点绩效评估工作。从项目区评评审结果级别分布情况看，项目编制的质量比上年有了明显提高，绝大部分项目为“有效”和“基本有效”项目，两项占到总项目数的78.57%，“一般”的项目占项目总数的21.43%，没有项目等级为“不及格”或者“无法显示成效”的项目。2011年预算中48个项目在500万元，其中2000万元以上项目21个较上年增加7个。其中有17个被评为“有效”，占项目总数的80%，4个为“基本有效”，占项目总数的20%，没有被评为“一般”、“无效”或“无法显示成效”的项目，项目总平均分为88.3分。2012年纳入预算前评价的14个项目中，有3个项目被评为“有效”，占总数的21.4%，9个项目被评为“基本有效”，占总数的64.3%，2项被评为“一般”、占总数的14.3%，没有项目被评为 “无效”或“无法显示成效”。项目平均分81.59分。从这几年的工作经验来看，闵行的预前评价工作取得了显著的成绩，并且逐步呈现以下几大特点：一是评价方法与技术越来越成熟，对项目打分的标准进行了严格的规范与指导，“基本有效”的项目总数增加，对专项资金的使用与管理更加重视；二是各预算单位自评能力逐步增加，且更重视前评价的质量，因此参加区评的项目个数逐步减少，从而保证对重大民生项目的充分评价。（三）闵行预算绩效管理的主要特点1、重视制度建设与指导，制定绩效评价操作办法闵行区财政局为积极推动预算项目展开前期绩效评价，制定了闵行区区本级部门预算支出前期绩效评价管理办法(以下简称办法)， 进一步提高预算资金分配的科学性。办法中规定了前期绩效评级的范围、原则、依据、内容、方法、组织管理、工作程序及评价结果的运用，并且重点明确了前期绩效评价的工作流程。办法明确要求经济和社会影响较广、具有明显的经济和社会效益的公共性项目必须进行单位自评，并且在单位自评的基础上，将抽取社会公众关注的、与群众利益息息相关的重大民生、公共项目组织专家进行区级评价。办法为闵行顺利有效地开展绩效预算改革提供了良好的制度基础。2、坚持目标导向原则，打造了具有闵行特色的全过程预算绩效管理体系闵行绩效评价一直坚持以目标为导向，这也是以目标为导向的绩效管理的重要工作。绩效评价是绩效预算管理的重要内容，闵行区在改革中把项目支出的预算绩效评价扩展到预算管理的全过程。与各地开展的绩效评价不同的是，从2008年至今，闵行模式采取的是事前、事中、事后的全过程绩效评价，着力打造“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理模式，包括预算项目前期评审、中期过程评估和后期结果评价以及结果运用这一全过程的管理框架模式，逐步形成了闵行特色的绩效评价管理体系。特别是在前评价阶段，闵行以结果为导向的绩效预算编制要求根据区委区政府制定的战略目标，各部门分别确定工作目标，并根据工作目标确定预算项目的绩效目标。前评价的核心就是再根据实现绩效目标的需要计算确定财政投入、制定相应管理措施及设计相关评价指标。预算绩效改革的开展使得预算资金分配的目标明确量化 能够更好地反映社会经济发展的需要并且这一改革有利于财政部门加强在民生项目中开展结果导向的绩效预算编制，使得目标公众受益、老百姓受益，从而真正达到“建设民生财政，坚持为民理财”的财政管理目标。3、理论与实践相结合，改进PART项目评级工具闵行区的绩效预算评价体系的基础是美国联邦政府绩效预算改革的成果“PART”项目评级工具。该工具实质上就是一套用来评估政府机构某个项目的管理与绩效的自评问卷，它将政府的绩效与预算决策正式统一起来，涉及项目的目的与设计、战略、规划、管理、结果与问责等多个方面，所有这些方面的得分汇总之后，就得到该项目的评估等级，从而确定它的整体有效性，进而由项目所获得的评级来影响其能否继续获得预算。闵行区在引进国外PART工具这一先进理念同时，通过多年实践，积极主动地将PART进行了本土化的创新，会同有关方面专家开发了一套富有特色、体现结果导向、简炼科学的评价工具和方法，并将美国的PART方法经过本土化的改造，应用于事前评审中。闵行在最早应用绩效预算的“PART”工具时，采用经过改良后的14个问题，任何部门申报的项目，都必须先回答这些问题，给项目自评，得出“有效”、“基本有效”、“一般”或者“无效”的标准评定，“无效”的项目可能就被筛去。2012年，闵行区又在结合具体实践的基础上，再次改革并创新了PART工具，将14个问题细化为11个一级指标，为PART工具指导实践提供了明确的评价框架。在这一套绩效评价体系中明确地体现了结果导向的要求.从项目定位、项目计划、项目管理和项目结果四个方面建立了三级评价指标体系，例如对项目是否具有具体的绩效量化目标、该目标是否具有挑战性、有无避免重大设计性缺陷等进行具体的评价。为充分体现“民生财政为人民”的思想，在结果评价中还特别要求包括社会公众、服务对象及利益相关者的满意程度评价，并在评价后形成较高质量的评价报告。4、坚持科学规范原则，提高资源分配的效率与效果为保证评价结果的科学性与客观性，以及改进公共资源分配决策效果及提高公共管理效率，就必须要保证财政支出绩效评价工作的科学性与规范性，使得不同财政支出项目能够得到全面系统的客观真实评价。闵行财政支出绩效评价，为保证评价结果的直观可比，要求尽可能以量化的形式表述指标，难以用定量标准衡量的，可以适当结合定性分析。闵行财政在开展绩效评价工作时，非常重视“科学规范“的原则。在评价方法上，采取了项目单位和部门启评与重点项目区财政集中评价，以及聘请第三方中介机构进行事后预算绩效评价，并探索将第三方中介机构的评价与专家库专家评价，以及相关职能部门行家、人大代表、政协委员和社会公众的评价进行有机的结合。在评价证据上，坚持科学规范的原则同时也要求评价机构必须提供客观真实的数据、案例、政策文件，以全面保证指标数值的客观性。在指标体系中，要求加入受益群体满意度等指标作为社会评价的必须指标，评价人员要本着实事求是的原则，在进行大量的数据分析、问卷调查等相关工作后，重点考量社会公众对项目实施效果的感知度与感受度，使得决策层通过绩效评价能够更多地了解项目的真实信息，并判定项目的成败。5、坚持公开公正原则，积极探索前评价结果的应用机制随着我国政府部门陆续公开部门预算，社会公众在逐步了解政府帐本以及政府支出合适性与合规性之后，将更关心公共财政资金的实际使用效果。闵行及早地意识到公开公正的重要性，将财政支出绩效评价列为该区继预算公开后又一财政改革的重点领域。首先，评价结果公正。财政支出前评价涉及多个被评价单位，评价结果可能会影响下一年度资金审批情况或地方政府绩效情况，因此，客观公正的评价结果对政府的决策和被评价单位的发展都具有重要意义。闵行财政聘请了多家有资信的中介机构等独立的第三方对各预算单位绩效评价进行全程跟踪监督，包括财政资金申请、审核、到位及使用的全过程，为日后实现全过程的绩效评价工作奠定基础。在申请预算时要求项目单位出具规范的自评报告，重点体现预算资金的使用方向、管理措施及预期效果等内容，为判定绩效评价结果、改进预算分配标准提供参考依据。此外，在预算执行过程中，做好项目的事中监督， 对项目单位进行定期与不定期检查，以确保财政资金使用的合规性，评价用数据的准确性和可靠性。其次，评价信息公开。在开展预算绩效管理工作之前前，闵行财政局要求预算“一上”时就尽可能要求项目单位提供真实可靠的信息，并在评价过程中注意搜集受益群体、实施单位与管理部门的公开信息。闵行区绩效预算改革中还有一个重要特征就是参与式预算。除了绩效评价过程中的民众各方代表参与外，区财政局还在闵行区门户网站上，将重点绩效评价项目过程进展及最终结果向全区民众公示，并通过电视、报纸等媒体，动员民众积极参与评论；邀请人大代表、政协委员、社情民意联络员通过座谈会等方式进行评价，最广泛地吸纳各方意见。这些都体现了参与式预算的特征，绩效评价信息的公开透明以及公众的广泛参与，必将对预算管理形成有力的外部监督，这将提高政府资金使用效率。最后，评价结果公开。在评价结束后还可以通过媒体将评价结果向社会公布，真正做到评价的真实客观、公正公开。闵行财政局一直非常重视评价结果的应用，认为结果公开是结果应用的重要方式，并将绩效评价结果作为财政资金分配的重要依据：对绩效优良的项目给予鼓励和支持，在预算安排中优先考虑；对绩效低差的项目提出整改意见，减少或不再安排同类项目的预算。情况严重的予以通报，并将重点绩效评价最终结果书面报告上报闵行区人民政府、闵行区人大常委会和中共闵行区委全委会。6、坚持公众广泛参与，体现公共民主参与式预算的本质绩效预算改革和预算公开及民主参与的改革,是闵行区公共预算改革的两个方面，这两个方面存在着紧密的联系.闵行区的预算公开和民主参与始终坚持了以人大为主导、制度化有序参与的方向。政府和财政部门改进了向人民代表大会提供的预算信息。从改进向人民代表大会提供的预算报表入手，由提供较少信息到向人民代表提供全部预算报表，再到提供可理解的有效信息，包括提供分部门的预算分报告信息。根据人大对预算审议的要求，以及社会公众对绩效预算相关信息的理解程式，闵行财政一直努力探索分层分类、繁简适度、清晰易懂、突出重点地向人代会和人民代表提供预算信息。接受人代会进行预算审议和对预算执行情况监督，在预算编制阶段充分听取各方的意见建议。为了增加预算的透明度和合理性，闵行区的公共支出预算除了接受人大代表的审议以外，还接受专家和公众的审议。2011年，闵行区财政局颁布了有关专家评审和公众代表审议的要求，对专家评审及公众代表评审的人数、来源、资格、权利与义务进行了较为详细的明确，对参与评价的人员进行了初步的规范化管理。再者，闵行区财政局对预算单位申报的民生项目实施为期一个月的网上公示，每一位老百姓都可以在公示期间登陆闵行区政府门户网站，查看民生项目信息，并可以很方便地自由留言发表意见和建议。目前，闵行区500万元以上的民生项目全部向公众公示，2000万元以上的项目全部采用以结果为导向的绩效预算编制模式。此外，闵行预算绩效管理的另一重要特征是人大组织部分重要民生项目的民主听证会，并且其相关制度正在逐步完善，已经得到公众越来越多的关注。特别有意义的是，通过听证会政府各有关职能部门得到了很多有价值的、建设性的意见，提高了预算分配的合理性。7、坚持“职业化、专业化”导向，加强前评价的能力保障由于财政支出范围广泛，支出对象层次复杂，支出效益表现多样，决定了财政支出绩效评价是一项复杂的综合性系统工程。闵行前评价乃全国较早进行的有益实践，没有其他可值得借鉴的经验，且由于系统、规范的指标体系和标准值体系尚未建立，因此可能会影响绩效评价的权威性、客观性、科学性，闵行财政作为资金分配部门，又是评价的主管部门，为加强评价公信力、客观性与权威性，闵行财政局积极引入专家参与绩效评价工作，确保绩效评价工作客观公正、规范有序，提高预算前评价工作的质量和专业化程度。为保证评价效果和质量，避免流于形式，闵行财政局积极引入外部专家参与评价，同时也不断加强会计师事务所等中介机构的评价能力，先后对多家会计师事务所，如立信、沪港金茂等事务所的评价服务进行了政府采购。正是在专家指导下、各中介机构的长期合作与实践下，闵行绩效评价的职业化、专业化的程度越来越高。将财政支出绩效评价工作机制化、专业化、职业化是保持其可持续发展的重要保障。三、2013年闵行绩效预算前评价工作简介2013年，为进一步落实区委四届十三次全会关于继续深化公共预算改革的有关要求，深入推进区本级以结果为导向的绩效预算改革，进一步开展和完善重点领域、重大预算项目的自评、区评工作。在预算单位自评的基础上，选取了14个与群众利益息息相关、关注度较高、代表性较强的项目纳入区级以结果为导向的绩效预算管理重点评价项目。此次绩效预算前评价工作时间紧、任务重，区财政精心组织，相关部门充分准备，确保评价工作顺利进行，落实到位。（一）加强评价实施与管理工作1、评价组织有序、分工明确在闵行区政府的指导下，2013年开展绩效评价前评价工作时，各部门组织有序，分工明确，有条不紊，共同为绩效预算前评价工作努力。其中，区级预算主管部门作为绩效预算前评价工作的实施和管理主体，负责制定项目的工作指标、绩效目标，并组织开展项目自评工作，做好项目的网上公示等预算信息公开工作，参加区评审工作。另外，区财政局负责制定工作方案，确定绩效评价的相关工作流程与时间节点，组织了大量的培训工作，开展区级评审工作。2、充分动员，系统培训一是区领导在2013年预算编审工作会议上高度强调结果导向的绩效预算改革的作用和意义，并对2013年预算编制和前期评价工作做了充分动员；二是继续聘请有经验的会计师事务所辅助各部门完成预算编制，为其自评答疑解惑，帮助其准备自评报告、绩效指标等相关材料；三是财政局组织有关专家对各委办预算项目预评价工作进行指导，组织了绩效预算前评价的预评审，就指标设计、自评报告撰写等重点工作进行了有针对性的辅导。3、组织专家，多方参与一是积极组织主管部门、科研院所、社会各界专家学者参与评价，为项目改进建言献策，优化预算配置和项目管理，完善绩效指标体系，调整标杆设置，提高项目的科学性合理性；二是积极组织人大、政协、国资委、考核办、审计局等部门以及公众代表参与绩效预算前评价，多视角定位，多层次分析，优化公共资源配置，提高预算透明度。4、精心安排，顺利实施14个项目的前评价初审工作分四天实施，每个项目均按照“部门自评，专家审阅，部门汇报，专家询问，部门回答，专家评分，撰写报告”的程序展开，参与各方就纳入评价的项目充分交换了意见，对项目的利弊得失进行了多视角分析和综合评价，一则有力地推动了各部门预算的科学化精细化；二则为财政部门优化预算安排提供了较为充分的信息；三则为人大、政协指导预算编制工作提供了平台；四则为公众参与预算和预算透明度的进一步提升创造了条件。（二）参加2013区评项目的基本概况今年的区级预算单位专项项目继续将涉及民生、公共产品项目纳入评价范围，预算金额在500万元以上项目纳入预算单位绩效预算自评体系。本次区级评价涉及区建设与交通委员会、教育局、人力资源与保障局、卫生局、绿容局、公安局、农委等7个部门的14个民生项目，覆盖建设和交通、教育、卫生、绿化、公安、农业、社会救助以及人力资源和社会保障等多个领域，预算申报金额共计2.97亿元，具体如图1及表2所示。表2 2013年区评绩效预算前评价项目具体相关信息序号主管单位基层单位绩效评价项目名称金额（元）1绿容局绿容局景观灯光运行93542002绿容局绿容局垃圾分类推进8838907.63绿容局市容环境卫生管理所公共厕所保洁50814424绿容局市容环境卫生管理所水域保洁98736005绿容局绿化管理所属地化绿地养护32274310.96公安局公安局视频图像监控租赁经费370000007公安局交警支队标志标线155000008建交委城市交通运输管理所闵客运公司企业成本规制补贴505000009建交委城市交通运输管理所政府购买公交服务4100000010人保局人保局征地镇保人员促进就业补贴 5600000011农委农委农村集体经济组织产权制度改革915000012农委农委种田农民补贴870000013卫生局卫生局家庭医生制度建设840000014教育局教育局三年级学生游泳普及教学5766174.4（三）改进的评价工具与方法1、改进评价工具，评价更科学更规范表3 2013年区评绩效预算前评价指标体系指标名称指标权重第1部分:项目定位181.1 项目目标符合战略规划?41.2 项目目标符合中长期规划？41.3 项目设计是否避免了可预计缺陷?51.4 项目设计是否避免与其他项目的重复5第2部分:项目计划182.1 绩效目标具体量化及其挑战性对照62.2 项目活动计划合理性62.3 资金预算合理性6第3部分:项目管理143.1 项目管理制度、财务管理制度文件规范?23.2 是否收集项目绩效信息利用于管理项目?23.3 上一年度绩效评价结果10第4部分:项目结果504.1 绩效项目产出指标204.2 绩效项目效果指标204.3 绩效项目社会评价指标10满分 100此次绩效评价继续使用绩效评级工具（PART）作为主要的技术手段，该评价体系由一系列核心问题构成，分为四个方面：一是项目定位：共设国家、市、区政府文件依据（调）、中长期目标具体量化（调）、项目设计避免了可预计缺陷（新）、项目避免了与其他项目的重复等四个指标。二是项目计划：绩效目标具体量化及其挑战性对照（新）、项目活动计划合理性（调）、资金预算合理性（调）等三个指标；三是项目管理：是否收集项目绩效信息利用于管理项目（调）、上一年度绩效评价结果（新）项目管理制度与财务管理制度文件（新）等三个指标；四是项目结果：评价项目能否完成预期目标一个指标等，同时要求详细设置绩效项目产出指标、改进效率指标、节约成本指标、受益者满意度指标、公众满意度等相关指标。评价过程中使用的基本指标框架具体如上表3所示。此外，本次绩效评级评分仍分为四个等级，85分以上则视为项目“有效”，60分以下则视为项目“无效”，具体得分评级如下表4所示：表4 绩效评级评分标准得分评级100-85分有效84-75分基本有效74-60分一般59-0分无效（四）评价结果根据专家及相关人员对项目评分情况，按照设定的权重计算出14个项目的得分情况如表5所示。本次纳入前评价的14个项目中，有3个项目被评为“有效”，占总数的21.4%，9个项目被评为“基本有效”，占总数的64.3%，2项被评为“一般”、占总数的14.3%，没有项目被评为 “无效”或“无法显示成效”。项目平均分81.59。总体来看，高于平均值的项目有8个，低于平均值的项目6个。14个项目具体评审情况如下：项目定位方面，11个项目为“有效”占78.6%，3个项目为“基本有效”占21.4%。项目定位的平均成绩为15.88，得分较高。总体来看，项目目标明确，项目设计没有重大缺陷，没有与其他项目重复，有比较明确的受益人。表5 2013年绩效预算前评价项目的评价结果项目名称分项得分总得分项目定位项目计划项目管理项目结果闵客运公司企业成本规制补贴16.15 13.65 13.81 44.34 87.95 政府购买公交服务15.45 13.68 9.59 46.17 84.89 农村集体经济组织产权制度改革16.76 14.96 10.64 45.16 87.52 种田农民补贴15.52 14.74 9.70 45.02 84.98 征地镇保人员促进就业补贴15.00 14.79 4.79 40.18 74.76 三年级学生游泳普及教育16.17 13.42 9.60 42.97 82.16 视频图像监控租赁15.05 13.61 9.73 42.33 80.73 道路标志标线16.49 14.04 4.55 43.03 78.11 景观灯光运行15.32 12.67 3.88 38.23 70.10 水域保洁17.20 14.75 6.62 42.72 81.29 垃圾分类推进14.98 13.64 9.44 40.51 78.58 公共厕所保洁15.93 15.07 9.33 42.02 82.36 属地绿地养护16.87 15.24 9.82 43.34 85.27 家庭医生制度建设15.39 14.76 9.79 43.61 83.55 平均值15.88 14.22 8.66 42.83 81.59 项目计划方面，14个项目均为“基本有效”占100%。项目计划的平均成绩为14.22。总体来看，项目有比较明确的实施计划，设计了有效的绩效指标体系，在预算安排上基本合理。项目管理方面，10个项目为“有效”占71.4%，4个项目为“一般”占28.6%。项目管理的平均成绩为8.66。总体来看，部门收集了一定的绩效信息，项目管理者和参与者的责任划分较为明确，有相应的财务管理制度。由于引入了上一年度项目绩效结果的定量分析,在项目管理上可以看出个别项目在执行过程中离预期的目标有一定的距离。项目结果方面，8个项目为“有效”占57.1%，6个项目为“基本有效”占42.9%。项目结果的平均成绩为42.83，总体来看，项目基本能够实现预期结果，并且能做到一定程度的改进效率和节约成本。个别项目还需进一步优化绩效目标。四、2013年闵行预算绩效前评价的主要创新（一）绩效评价方法更加科学化规范化，可操作性明显提升在原有PART模型的基础上，闵行财政局根据几年来的实践经验，更新了绩效前评价指标体系，创建了一套科学的绩效指标工作依据，要求预算单位加强自评价能力。新的前评价指标体系较以往有了重大突破，一方面对指标进行了简化，将一些不必要的指标予以删除;另一方面对保留下来的每个指标都进行了量化，明确了评分标准和依据，从而评分结果更加客观、准确。在“A 项目定位”中加强了对项目定位的重视，特别量化了“避免可预计缺陷”、“避免与其他项目的重复”2 个重要指标。如果出现项目设计有重大缺陷或有重复，将采用一票否决。在“B 项目计划”中，要求绩效目标类别齐全、量化度高且具有挑战性。要求项目计划合理，资金预算准确。在“C 项目管理”中，为提高预算单位对评价结果应用的重视程度，特别引用绩效后评价结果，对项目的可持续性发展作定量评价。在“D 项目结果”中，为充分体现以结果为导向的评价理念，明确要求对项目结果指标的合理性作全面的定量判断。（二）评价指标体系更加量化，结果更客观美国原版的“PART”工具主要采用问题导向式的评价方法，主观性较强。闵行区结合多年的实践经验，对PART工具进行了有效地本土化，使得指标体系更客观。前评价指标工作依据是对绩效指标的量化与数字化评估过程。 将“项目定位”“项目计划”“项目管理”“项目结果”的指标逐个细化成若干三级指标。在编制绩效指标时,需要对每个三级指标进行定量或定性分析，依据评分标准评判指标得分值。完成所有三级指标的内容描述与分值形成绩效预算项目前评价指标。从而达到绩效指标表达清晰、评分结果科学合理的目的，前评价指标评分表细分为三级指标。同时对每一个指标的权重、打分标准都进行了详细规定，从而使得评价更客观，有效地避免了原来工具的主观性与随意性。（三）更加重视结果应用，深化全过程评价今年的绩效评价将项目上一年度的过程和结果评价得分作为前评价的重要指标，实现了前评价和结果评价的衔接。新的绩效评价指标体系“C项目管理中”特别将“上一年度绩效评价结果”列出，该指标还采用累进式递减方式计分，因此，预算单位如果上年度评价在80分以下，那么自评价时该指标10分中最多只能得3分，这就迫使项目单位更加重视每一次绩效评价结果。（四）更加注重的能力建设，第三方市场培育更加成熟 闵行区财政局为保证中介机构独立评价和预算单位自评价能力的提高，特别制作了2013年度闵行区绩效预算前评价辅导材料，非常详细、清晰地介绍了前评价工作方案要求和填报指南，是份具有极强可操作性的前评价指导材料，使项目单位和会计师事务所更加准确快捷地开展工作，同时也有效地提高了评价质量，增加了中介机构的评价能力，并使得评价结果更为科学、合理与可信，提高资源分配与决策能力水平。（五）公众参与度提高，参与能力显著增强经过几年的探索与实践，公众参与度，特别是参与能力得到了很大提升。本次前评价评审会的参会代表为了能“提得出意见、提得准意见”，特别积极主动地进行了大量的前期调研工作。很多公众代表都事先进行老百姓意见访谈与收集，无私奉献自己的时间与精力，并在评审上直接宣读经过详细整理好的民情民意文件，不辜负自己作为公众代表的使命。（六）预算部门更加重视，评价取得了进一步成效经过区财政局和各预算单位的共同努力，今年的绩效评价质量较往年有了显著提高，特别是加强了评价工作方案规范性指导后，评价的客观性得到增强。参评过的项目，其报告无论从内容上还是评价方法上均较规范；参评过的预算单位也开始逐步重视绩效评价的重要性，评价质量明显较往年提升；部门对前评价更加重视，不但准备了规范性的相关文件，还进行了详尽的评审准备，有的部门准备了PPT，还有些部门带来了宣传册。各预算部门的高度重视，一方面保证了评价的质量，另一方面也充分体现了预算管理改革取得了实质性成效。五、本次评价的主要难点与问题 从今年评价项目整体情况看，既有老问题，也产生了一些新问题，主要体现在以下方面：（一）部分项目设计与计划的科学性和合理性仍有待加强一些评价得分较低的项目在“项目设计”方面存在一定问题，出现项目设计模糊、实施计划不清晰、受益群体模糊、预算安排不合理等现象，都会在一定程度上影响项目目标的实现，从而导致项目效果实现可能性较低。如“标志标线”项目，项目内容与项目名称不相符，从而导致设计与计划不清晰的现象；再如“征地镇保人员促进就业补贴”项目因其直接补贴对象并非区内征地镇保人员，而是拨给各街道乡镇的间接补贴，受益群体模糊；“生活垃圾分类推进”项目在项目内容设计上存在争议，通过采购垃圾桶及垃圾车来达到实现“垃圾分类”，进而实现“垃圾减量”的目标的科学性有待考量。（二）部分项目的管理规范与监管程度仍有待完善部分项目的实施过程中缺乏有效的监管制度，特别是一些政府采购类项目，应加强对资金使用的监督管理、对服务或产品供应商的考核评审，但今年仍有不少项目缺乏有效的监管制度，就无法向社会公众提供高质量的公共产品与服务，从而影响财政资金分配与使用的效果。如“政府购买公交服务”项目，对公交公司的服务质量缺少完善的监管，容易影响老百姓的满意度，影响项目实施的真实效果；“视频图像监控租赁”项目提出采购中国电信的相关摄像头与配套服务，但缺乏中国电信的监督与管理机制，因此项目存在一定的管理缺位；再如“三年级学