《湖南省教育督导条例》释义.doc

湖南省教育督导条例释义（湖南省教育督导条例于2006年9月30日湖南省第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过自2007年1月1日起施行）第一条加强教育督导工作，促进教育事业发展，根据中华人民共和国教育法及其他有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。释义本条是关于立法宗旨和立法依据的规定。一、制定湖南省教育督导条例的必要性“教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”是中华人民共和国教育法确定的我国八项基本教育制度之一。新时期的教育督导制度是在改革开放以后逐步得到恢复和重建的。1977年9月19日，邓小平同志在教育战线的拨乱反正问题的谈话中就提出了建立教育督导机构和制度的重大构想，他指出：“要健全教育部的机构。要找一些四十岁左右的人，天天到学校里去跑。搞四十个人，至少搞二十个人专门下去跑。要像下连队当兵一样，下去当学生，到班里听听课，了解情况，监督计划、政策等的执行，然后回来报告。这样才能使情况反映得快，问题解决得快。”此后，我国教育督导工作开始得到恢复和发展。1986年经国务院批准，国家教委建立了督导司。1988年9月，国家教委、人事部联合发出了关于建立教育督导机构问题的通知。我国教育督导制度自恢复重建以来，在推动教育法律、法规、方针、政策的全面深入贯彻和教育事业的改革发展等方面发挥了巨大的、不可替代的作用。但是，教育督导法制建设的进展却比较缓慢。除了教育法之外，只有一些行政规章和政策性文件对教育督导的性质、任务、职责等基本问题作出过规定，这些规定已不能适应教育督导工作的需要。我省于1999年8月以省人民政府133号令下发了湖南省教育督导规定，有力地推动了全省教育督导制度建设和教育督导工作的全面开展。近年来，随着教育改革的深入和各类教育事业的发展，无论是整个教育事业，还是教育督导工作，都出现了许多新情况、新变化，也产生了一些新问题。教育督导实践中出现的新情况亟需从法律上予以确定，否则，教育督导制度就难以完善和发展，督导工作的深入开展就会受到严重制约，已取得的督导工作经验和成果甚至会得而复失。因此，十分需要制定符合湖南实际的地方性教育督导法规。二、湖南省教育督导条例的起草过程2003年，省人民政府教育督导室开始着手湖南省教育督导条例起草准备工作。2004年初，在省十届人大二次会议上，部分代表提出了“制定湖南省教育督导条例”的议案,大会主席团依法列为议案，并交由省教育厅办理。随后，省十届人大常委会、省人民政府将制定湖南省教育督导条例列为了2004年地方立法调研项目。2005年3月，省教育厅起草了湖南省教育督导条例（草案代拟稿），并报送到省人民政府法制办。2005年11月，省人民政府第70次常务会议审查通过了湖南省教育督导条例（草案），并报送省十届人大常委会审议。2005年3月、5月、9月，省十届人大常委会第二十、二十一、二十三次会议三次对条例草案进行了审议。2006年9月30日，省十届人大常务委员会第二十三次会议表决通过了湖南省教育督导条例，自2007年1月1日起施行。三、湖南省教育督导条例的立法宗旨根据本条的规定，制定本条例的宗旨，表现在以下两个方面：（一）加强教育督导工作。这是制定本条例的直接目的。教育督导制度是我国教育法明确规定的一项教育基本制度，同时，与其他教育基本制度相比，教育督导制度还是一项综合性的行政监督制度。为保障行政监督的公正和权威，条例通过明确界定教育督导的性质、地位、职责、督导内容、督导程序和方式、督导结果的运用，促进了教育督导行为的规范，也有利于进一步加强教育督导工作。（二）促进教育事业发展。这是建立教育督导制度的根本目的，也是制定本条例的宗旨。我省自1988年正式恢复建立教育督导制度以来，教育督导在我省教育事业发展进程中发挥了不可替代的重要作用。如1993年开始建立的“两基”验收制度，在全省掀起了创“两基”合格县的热潮，确保全省到2002年所有县市区全部通过了省里的“两基”验收；1999年开始建立的“普九”年检制度，有力地遏制了义务教育的滑坡，促进了“普九”成果的巩固和提高；1998年开始建立的县级行政区域素质教育评估制度，加快了“汨罗经验”在全省的推广，促进了县域素质教育的整体推进；1998年建立的普通中小学办学水平评估制度，2002年开始进行的省示范高中督导评估，推动了中小学办学思想的不断端正、办学行为的不断规范和办学水平的不断提高；2003年开始建立的民办中小学督导评估制度和幼儿园督导评估制度，以及部分市州开展的职业学校督导评估，对民办教育、幼儿教育、职业教育的改革和发展，起到了积极的促进作用；2004年开始实施的教育工作“两项督导评估”制度，对督促县级政府及其党政主要领导干部依法履行教育工作职责，加大教育经费投入，优化教育发展环境产生了极大的推动作用。本条例的制定和实施，将为我省各级教育督导机构开展教育督导活动，进一步推进我省教育的改革与发展，提供强有力的法规保障。四、湖南省教育督导条例的立法依据本条例以中华人民共和国教育法、中华人民共和国义务教育法、中华人民共和国职业教育法、中华人民共和国民办教育法等法律及相关的行政法规为依据，并参考了相关的地方性法规、部门规章及国家和我省关于教育督导的一些重要的政策性文件。第二条例所称教育督导，是指县级以上人民政府按照管理权限对本行政区域内教育工作依法进行监督、检查、评估和指导的活动。 释义本条是关于教育督导的性质、范围和方式的规定。一、教育督导是县级以上人民政府对教育工作实施的专门的行政监督行为。在现代教育行政管理中，政府的教育管理包括：做出决策和规划、指挥和组织实施、监督评估和总结。教育督导就是政府根据法律法规的规定，对本行政区域内的教育法律法规、教育方针政策以及教育决策等的贯彻实施情况进行监督检查，并对实施效果进行评估总结，其目的是为了更好地指导和促进教育事业的改革与发展。二、县级以上人民政府开展教育督导的范围是本级人民政府具有管理权限的各项教育工作。也就是说，县级以上人民政府开展教育督导的范围与本级政府的教育管理职责范围是完全一致的。长期以来，教育督导的具体范围主要是依据1991年4月26日国家教委第15号令发布的教育督导暂行规定的内容来确定的。其中第三条规定：“教育督导的范围，现阶段主要是中学教育、幼儿教育及其相关工作。”1999年我省出台的湖南省教育督导规定也根据这一规定，对教育督导的范围作了相应的限制。条例在起草时，考虑到一级政府对教育工作进行监督的范围应当与其教育管理职责的范围完全一致。因此，将高等教育及其相关工作也纳入了教育督导的范围。虽然，目前我省教育督导的范围实际上仍局限于中等及中等以下教育机构，但条例的这一规定为今后进一步拓展教育督导的范围提供了法规依据。三、县级以上人民政府对教育工作进行教育督导的方式包括监督、检查、评估和指导等内容。根据条例的规定，县级以上人民政府开展教育督导的方式主要有：对下级人民政府、有关职能部门及学校贯彻执行教育法律法规的情况进行监督检查；根据有关规定和事先制定的指标体系对特定对象的教育工作进行评估考核；根据监督检查或者评估情况，对教育决策和管理、学校办学等提出建议或者予以指导，等等。第三条教育督导应当坚持实事求是和公开、公平、公正的原则。释义本条是关于教育督导活动应遵循的基本原则的规定。根据本条规定，教育督导活动必须遵守的基本原则有：1、实事求是的原则。什么是“实事求是”？毛泽东同志曾在改造我们的学习一文中作过准确的论述：“ 实事就是客观存在的一切事物，是就是客观事物的内部联系，即规律性，求就是我们去研究。”实事求是作为条例规定的教育督导活动的基本原则，从大的方面来说，就是要求教育督导活动必须从教育改革和发展的客观实际出发，在熟悉环境、了解情况、摸清事实的基础上，探求教育改革和发展的规律，思考寻找、探求解决教育面临的困难和问题的办法和措施；从具体工作要求来说，就是在教育督导活动中，要从对督导对象的客观评价入手，通过对督导内容的客观分析，准确了解督导对象所达到的实际水平，所取得的成绩和实际存在的问题，然后帮助督导对象扬其所长、匡正谬误、禁其未发，从而沿着正确的方向前进。在教育督导活动中要做到实事求是，要求教育督导人员必须深入实际，扎扎实实地做好调查研究工作，坚持和发扬求真务实的工作作风，随时注意克服和防止主观随意性。2、公开的原则。行政法上的公开是指行政主体在实施行政职权时，除涉及到国家机密、个人隐私和商业秘密外，必须向行政相对人及社会公开与行政职权有关的事项，其本质是对公众的知情权、参与权和监督权的保护。开展教育督导活动遵循公开原则的基本要求：一是教育督导依据的公开，即，教育督导机构应当在开展教育督导活动或者做出督导结论之前，将开展教育督导活动的依据向社会或者行政相对人公开展示。二是教育督导的程序的公开，即教育督导机构在开展具体的教育活动中，应当将督导结论形成过程的有关事项向督导对象或者社会公开。三是教育督导结论的公开，即教育督导机构应当将教育督导结论的内容以适当的形式向行政相对人或社会公开。为了做好教育督导结论的公开工作，条例第二十一条还专门规定了“教育督导结论通报制度”。3、公平的原则。按照现代汉语词典的解释，公平是指“处理事情合理合法，不偏袒哪一方面。”行政法上的公平原则主要体现为程序上的要求，主要解决的是行政相对人之间的平等问题：一方面它要求行政相对人权利义务平等，另一方面，它要求行政机关要保证平等地对待行政相对人，不得歧视。公平原则对教育督导的要求，就是要求教育督导机构在督导活动中，应当平等地对待教育督导对象，对同类型、同层次的教育督导对象，除非法律有特殊规定，否则应保障它们享有平等的权利，承担平等的义务，对它们进行教育督导的评价标准和条件应基本一致，不得歧视。4、公正的原则。行政法上的公正原则主要是与自由裁量权联系在一起的。一般而言，只有行政机关一方在法律规定的框架内有选择行动的权力的时候，才会有公正的要求。公正原则的基本精神是公平、合理地对待行政相对人和行政管理事项，包括实体公正和程序公正。在教育督导活动中遵循公正原则要求，在程序上教育督导活动必须严格遵循法定程序进行，客观全面地了解被督导单位的情况，并给予被督导单位以提出异议的权利和申辩的机会；在实体上要求教育督导机构在作出督导结论时要充分考量客观条件及其他相关因素，不循私情，作出的结论要合理、适当。第四条县级以上人民政府教育督导机构（以下简称教育督导机构）负责本行政区域内的教育督导工作，并接受上级人民政府教育督导机构的指导。释义本条是关于教育督导机构的规定。教育督导机构是一级政府行使教育行政监督职能，开展教育督导活动的专门机构。改革开放以来，我国教育督导制度的恢复与重建是以教育督导机构的建立和完善为标志的。1986年，经国务院批准，国家教委设立督导司，标志着我国教育督导制度的正式恢复。1988年9月国家教委、人事部联合下发了关于建立教育督导机构问题的通知，促进了包括我省在内的全国各级教育督导机构的建立。我省教育督导机构的建立始于1988年，当年2月，经省编委批准，在省教委设立督导室。1989年，省教委、省人事厅下发了关于在全省建立教育督导制度的意见（湘教督字19896号），要求县、地市级政府在其教育行政部门内设置督导室。随着我省教育督导工作的逐步深入开展，一些县市开始设立政府教育督导室。1998年，省人民政府下文将省教委督导室改设为省政府教育督导室。1999年出台的湖南省教育督导规定确立了教育督导机构隶属于同级政府的地位，其中第二条规定：“县级以上人民政府教育督导机构在本级人民政府领导下按照本规定对教育工作进行监督、检查、评估和指导”。根据本条的规定，条例进一步确认了教育督导机构履行本级人民政府对其管理职责范围内的教育工作进行督导的职能，同时，明确了上、下级政府教育督导机构的关系是指导与被指导的关系。第五条县级以上人民政府应当加强对教育督导工作的领导，配备教育督导人员，安排必要的工作经费，保证教育督导工作正常开展。 释义本条是关于县级以上人民政府应当加强对教育督导工作的领导的规定。根据本条的规定，主要内容包括：一是各级人民政府要加强对教育督导工作的领导。教育督导作为针对本级政府管理职责范围内的各项教育工作开展的一项专门的行政监督制度，其权威性固然有赖于法规制度的保障，有赖于其本身的客观性、科学性和公正性，但首先必须有本级政府的支持和领导。各级政府加强对教育督导工作的领导，必须把教育督导工作摆上重要位置，列入重要议事日程，定期研究教育督导工作，认真听取督导部门的工作汇报和意见，加强对教育督导工作的管理和指导，支持教育督导机构和督学开展工作，多为教育督导办实事，切实保证教育督导机构必要的工作经费，及时解决教育督导评估工作中的困难和问题，强化对教育督导结论的使用，使教育督导工作能得到卓有成效的开展。二是要配备教育督导人员。建设一支精干高效、素质优良、专兼结合、结构合理的教育督导人员队伍，是搞好教育督导工作的前提。条例对教育督导人员及其任职或聘任必须具备的条件、程序都有相应的规定。对于各级政府来说，就是要按照条例规定的条件，严格遴选教育督导人员，把那些政治思想好、政策水平高、业务能力强、社会影响大的同志安排到教育督导岗位上来，建设一支清正廉洁、公道正派、数量充足、素质优良、结构合理的教育督导人员队伍。三是安排必要的工作经费。开展教育督导活动，必然需要相应的经费作保障。各级政府应当根据教育督导工作的要求，把教育督导机构所需要的工作经费由财政纳入预算，予以保障。四是保证教育督导工作的正常开展。各级政府保证教育督导工作的正常开展，除在人员、经费等方面要给予大力支持和保障外，还要充分维护教育督导工作的权威性，支持教育督导机构和教育督导人员依法行使职权，督促有关部门和单位认真接受教育督导机构的督导，并按照督导建议或者意见进行整改，依法保障教育督导结论的运用等等。第六条教育督导机构履行下列职责：（一）对贯彻执行教育法律、法规和履行教育职责的情况进行监督、检查； （二）按照有关规定对教育工作进行评估考核； （三）按照管理权限对本行政区域内的学校及其他教育机构的办学情况进行监督、检查、评估、指导； （四）对教育工作中的重大问题进行调查研究，并向本级人民政府报告情况，提出建议； （五）组织培训教育督导人员，开展教育督导科学研究和信息交流，总结推广教育督导经验； （六）法律、法规规定的其他事项。 释义本条是关于教育督导机构职责的规定。本条规定的教育督导机构的职责包括六项：1、对贯彻执行教育法律、法规和履行教育职责的情况进行监督、检查。这是关于教育督导机构执法监督职责的规定。在这里，监督的依据是教育法律法规和教育职责。在我国，目前教育法律法规可以分为专门的教育法律法规和其他法律法规中有关教育的规定。具体而言，专门的教育法律法规包括：教育基本法教育法；教育单行法包括义务教育法、职业教育法、高等教育法、教师法、民办教育促进法、学位条例等；教育行政法规由国务院制定和发布的关于教育的行政法规，包括学位条例暂行实施办法、全国中小学勤工俭学暂行工作条例、国务院征收教育费附加暂行规定、普通高等学校设置暂行条例、扫除文盲工作条例、高等教育自学考试暂行条例、幼儿园管理条例、学校体育工作条例、学校卫生工作条例、义务教育法实施细则、教学成果奖励条例、残疾人教育条例、教师资格条例、中外合作办学条例、民办教育促进法实施条例等；地方性教育法规目前，我省由省人大常委会发布的地方性教育法规有：湖南省义务教育实施办法、湖南省实施教师法办法、湖南省实施职业教育条例、湖南省少数民族地区普及义务教育若干规定、湖南省实施高等教育法办法、湖南省中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例、湖南省实施国家通用语言文字法办法、湖南省教育督导条例、湖南省实施民办教育促进法办法。其他法律法规中有关教育的条款内容很广泛，涉及到教育的方方面面，也是教育活动中必须遵守的，因此也是教育督导的重要依据，其中与教育关系十分密切的法律法规主要有：未成年人保护法、预防未成年人犯罪法、国防教育法、国家通用语言文字法、禁止使用童工规定，等等。教育职责主要是指教育的公共管理机构，具体来说包括国家机构，以及其他依法承担教育管理职责的社会组织，按照教育法律法规规章及其他规范性文件的规定对教育活动所应当承担的决策、执行、管理、监督、检查、指导等方面的工作职能。这是教育督导机构包含内容最广泛的职责，也就是说，任何国家机构、社会组织和公民，只要承担了教育法上的职责和义务，就可以成为教育督导的对象。2、按照有关规定对教育工作进行评估考核。这是教育督导机构的一项具有特定性的职能，也是教育督导区别于一般教育行政管理的一项重要职能。近年来，随着教育督导制度的完善，划清和理顺政府一般教育行政管理与政府教育督导的职能成为完善政府教育行政管理体系的基本要求。原湖南省教育督导规定第二条第二款就明确规定：“对属于教育督导机构评估的事项，其他部门不得重复评估。对违反本规定的评估活动，被督导单位有权拒绝。” 近年来，省政府和省教育厅的领导也多次在有关会议上强调：凡能够纳入教育督导机构评估范围的，一律纳入教育督导评估；凡是教育督导机构评估时认定或者涵盖了的内容，教育行政部门不得重新组织评估认定。教育督导机构的评估考核，根据评估考核的内容范围，可以分为综合性的评估考核和专项评估考核；根据评估考核的对象，可以分为针对政府及其有关职能部门开展的评估考核（督政）和对学校及其他教育机构开展的评估考核（督学）。自我省教育督导制度恢复以来，我省教育督导机构开展的评估考核主要有：1993年开始实施的县级行政区域“两基”评估验收制度、1998年开始的县级行政区域素质教育评估制度和普通中小学办学水平评估制度、1999年开始的“普九”年检评估制度、2002年开始的省示范性高中督导评估制度、2003年开始的民办中小学督导评估制度和幼儿园督导评估制度、2004年开始的针对县级政府及其党政主要领导干部的“两项督导评估制度”。依据本项的规定，教育督导机构开展评估考核必须依据“有关规定”进行。这里的“有关规定”，应当包括以下两方面的规定：一是本条例关于教育督导评估的内容、程序、方式等方面的一般规定；二是其他规范性文件针对特定督导评估活动所做出的具体规定。3、按照管理权限对本行政区域内的学校及其他教育机构的办学情况进行监督、检查、评估、指导。这是关于教育督导机构督学职能的概括性规定。本项规定的教育督导机构督学的范围与本级政府教育管理的职能范围完全一致。原湖南省教育督导规定第三条第三项规定，省人民政府教育督导机构“对县级行政区域内的义务教育、扫盲教育和素质教育进行检查与评估”，第三项规定的学校范围为“普通中等专业学校、中等师范学校、省示范（重点）中学、省示范（重点）职业学校、国务院和省人民政府的有关主管部门批准的社会力量举办的教育机构的办学水平和教育质量进行评估”。国家教育委员会第15号令发布的教育督导暂行规定第三条规定“教育督导的范围，现阶段主要是中小学教育、幼儿教育及其有关工作”。这些规定使得教育督导机构的督学范围与本级政府的教育管理范围不一致，也限制了教育督导作用的发挥。4、对教育工作中的重大问题进行调查研究，并向本级人民政府报告情况，提出建议。这是关于教育督导机构调查研究和提出建议职能的规定。就教育督导机构而言，作为专业的教育行政监督机构，通过对教育法律法规及教育决策的执行情况进行监督，对执行效果进行评估，应当说对教育工作存在的问题和面临的困难都有比较深入的了解，而且教育督导机构集中了一批具有较高的教育理论和实践水平的教育督导人员队伍，充分发挥他们的作用，对于推进教育改革与发展具有十分重要的意义。因此，条例将开展调查研究，向政府提建议作为教育督导机构的一项重要职能。5、组织培训教育督导人员，开展教育督导科学研究和信息交流，总结推广教育督导经验。这是关于教育督导机构培训和信息与经验交流职能的规定。近年来，随着教育改革不断深入，教育事业的快速发展，教育法律法规体系的日益完善，教育督导的范围越来越大，工作越来越多，任务越来越重，对教育督导工作的要求也越来越高，适应这一要求必须进一步加强教育督导人员队伍建设，其中加强对教育督导人员的培训是重要的一环。对此，条例将其作为教育督导机构的一项重要职能予以规定。此外，目前，教育督导仍然是一项极具开拓性的工作，知识性、专业性、政策性都很强。从我省来看，教育督导制度恢复重建还只有十几年，它的建立、发展和完善，需要解决的问题还很多。因此，结合督导工作实践，不断总结工作经验，积极开展教育督导工作的基本理论、指导方针，各类督导目标的科学选择、督导目标评估体系的构建、督导评估手段和方法的运用等方面的研究十分必要。因此，条例还将开展科研和信息交流、推广教育督导经验等内容作为教育督导机构的重要职能作了规定。6、法律、法规规定的其他事项。本项规定了教育督导机构除本条例规定的职责外，还有其他法律、法规规定的职责。这里的“法律、法规”应当包括有关教育督导的法律、行政法规以及本省制定的地方性法规，当然也包括依据这些法律、法规制定的有关教育督导的规章等。本项规定主要是基于以下考虑：一是本条例所规定的教育督导机构的职责可能没有穷尽教育督导机构的所有职责，因此，除本条例的规定以外，其他法律法规规定的教育督导机构的职责也是有效的；二是本项规定也为今后一些新出台的有关教育督导的法律法规对教育督导机构的职责的规定留下了立法空间；三是教育督导机构的职责也应当随着教育的改革与发展，随着教育督导工作的开展而发展和变化，这也必然导致有关教育督导的法律法规的修改，本项规定对这些法律法规的修改留下了余地，有利于教育督导制度的逐步完善。第七条教育督导机构应当制定教育督导规划和实施方案，报本级人民政府批准。 省教育督导机构应当在设区的市、自治州、县（市、区）人民政府每届任期内至少对其进行一次督导评估。释义本条第一款是关于制定教育督导规划和实施方案的规定，第二款是关于对市州、县级人民政府开展督导评估的规定。一、教育督导规划是指教育督导机构根据本行政区域内教育改革和发展规划的要求，结合教育督导工作的具体情况，对本行政区域一个较长时间（一般为一年以上）内教育督导工作要达到的主要目标以及开展教育督导活动的主要内容、方式和途径等方面所作的系统的安排，如省人民政府教育督导室制定的“全省县级政府教育工作督导评估规划”。按照该规划，2005至2007年三年内分别有41个县、51个县、34个县接受省里的督导评估。实施方案是根据教育督导规划制定的内容较为全面，要求明确具体，有较强的操作性的工作方案。根据本条规定，教育督导机构制定的教育督导规划及其实施方案，都应当报本级人民政府批准。二、关于对一级政府的教育工作情况开展全面、综合、系统的督导评估，是近年来随着教育督导制度的逐步完善，督政的逐步发展而开展的一项专门的督政制度。2003年，根据一些地方开展县级政府教育工作督导评估工作的情况，国务院发布的关于进一步加强农村教育工作的决定明确提出：“建立对县级人民政府教育工作的督导评估机制，并将督导评估的结果作为考核领导干部政绩的重要内容和进行表彰奖励或责任追究的重要依据。”在此基础上，2004年，国务院办公厅转发了教育部关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度意见的通知，提出：“在县级人民政府每届任期内，省级督导部门至少对其教育工作开展一次综合性督导评估工作。”从我省来看，2004年，省政府下发的关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度的通知明确了对县级政府开展督导评估的内容、要求和程序。同年，省政府教育督导室印发了湖南省县级人民政府教育工作督导评估方案（试行），省委组织部、省教育厅下发了关于实行县级党政主要领导干部教育工作实绩督导评估考核制度的通知，明确了对县级人民政府教育工作开展督导评估和县级党政主要领导干部教育工作实绩进行督导考核的具体指标和实施要求，正式启动了“两项督导评估”。这项制度实施两年来，对于督促县级政府及县级党政主要领导干部履行教育工作职责，保障教育经费投入，加强教师队伍建设，优化教育发展环境，提升教育发展水平，产生了十分明显的作用。在此基础上，条例确认了这一制度，并将其范围进一步扩展到市州级人民政府，为今后进一步完善这项制度提供了法规基础。第八条教育督导机构进行督导的主要内容是：（一）教育工作责任制的落实；（二）教育经费的投入、管理与使用；（三）教育教学环境的治理；（四）教师队伍建设与管理；（五）各类教育协调均衡发展状况；（六）办学行为；（七）办学标准的执行；（八）教育教学质量；（九）学校常规管理；（十）教育法律、法规规定的其他内容。 释义本条是关于教育督导机构督导内容的规定。教育督导机构开展教育督导的内容，概括地说，就是教育法律法规规定的内容，但考虑到教育法律法规规定的内容极为广泛，为突出重点，条例根据近年来教育督导工作开展的情况，对督导内容进行了列举性的规定。1、教育工作责任制的落实。教育事业的发展首先有赖于各级政府及其相关职能部门对教育法律法规规定的职责的履行。近年来，一些教育法律法规和重要的教育政策文件都提出了要建立教育工作责任制的要求。如1992年经国务院批准的中华人民共和国义务教育法实施细则规定：“各级地方人民政府及其教育主管部门应当建立实施义务教育的目标责任制。”2003年，国务院关于进一步加强农村教育工作的决定提出：“地方各级人民政府要建立健全农村教育工作领导责任制。”2004年，国务院办公厅转发教育部关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度意见的通知也明确要求：“建立县级人民政府及其有关职能部门教育工作目标责任制，县级人民政府主要负责人是教育工作的第一责任人。”基于上述规定，条例将“教育工作责任制的落实”作为首要的督导内容予以规定，这一规定也是与条例第六条第一项“贯彻执行教育法律、法规和履行教育职责的情况进行监督、检查”的职能相对应的。2、教育经费的投入、管理与使用。教育经费投入是教育事业发展的基础和前提。保障教育经费的投入，加强教育经费的管理，确保教育经费真正用于教育，是教育法律法规的重要内容，教育法、义务教育法、职业教育法、高等教育法等都列了专章对教育经费投入与管理问题作了规定。确保这些规定的落实是教育督导的主要内容。2004年国务院转发教育部关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度意见的通知规定了“教育经费投入与管理”方面的督导内容包括：“根据法律法规和有关政策规定，切实做到教育财政拨款的增长高于财政经常性收入的增长，在校生人数平均教育费用逐步增长，教师工资和学生人均公用经费逐步增长。按照建立公共财政体制的要求，调整县级财政支出结构，将教育事业所需经费单独列项，纳入预算，优先安排，并依法向同级人民代表大会或其常委会专题报告教育经费预算、决算情况，接受其监督和检查。将中小学教师工资全额纳入本级财政预算，按照省级人民政府核定的教职工编制和国家统一规定的工资项目、标准，按时足额发放。按照省级人民政府确定的定额标准，统筹安排生均公用经费并及时足额拨付，确保学校正常运转。建立完善校舍定期勘察、鉴定工作制度，将维护、改造和建设农村中小学校舍纳入社会事业发展和基础设施建设规划，把所需经费纳入政府预算。鼓励和引导社会各界和人民群众捐资助学。建立对贫困地区和贫困家庭子女义务教育帮扶制度以及规范的教育收费制度。保证国家办的学校教育经费的稳定来源并建立起有效的保障和监督机制。安排使用上级转移支付资金时要优先保证教育经费支出，确保上级拨付的专项教育资金按时足额拨付到位，严禁截留、挤占和挪用各种教育经费。”3、教育教学环境的治理。教育是社会的组成部分，教育的改革和发展都离不开社会的支持，离不开良好的社会环境。社会环境对教育的支持从大的方面来说，包括政府有关教育方针政策，政府乃至社会各界对教育的经费和其他物资的投入、社会尊师重教的意识和风气等，从小的方面来说，主要包括政府及其有关部门对学校的管理、监督和检查行为，以及学校周边环境对学校教育教学的理解、协调、支持和帮助作用。本项规定的“教育教学环境”主要是指后一方面的内容。教育教学环境的治理牵涉到方方面面，其职责涉及到政府多个部门，是一项很具体、综合性很强的工作，要做好这项工作，必须形成各级政府及其相关职能部门、各有关单位和学校各负其责、齐抓共管的工作机制。因此，加强对这项工作的督导，具有重要意义。4、教师队伍建设与管理。百年大计，教育为本，教育大计，教师为本。加强教师队伍建设与管理，对于加快教育改革与发展具有全局性、基础性和决定性的作用，因此，条例将“教师队伍建设与管理”作为督导的重要内容予以规定。该项督导所包含的具体内容，从政府和有关职能部门的职责来看，根据2004年国务院转发教育部关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度意见的通知的规定，主要包括：“调整优化教职工队伍结构，合理配置人才资源，建设高素质专业化的教师队伍，教师数量、结构和素质基本满足教育事业发展的需要。贯彻落实国家和本省、自治区、直辖市颁布的中小学教职工编制标准和实施办法，将教师编制逐一核定到校。全面实施教师资格制度和聘任制度，严格聘任程序和准入制度，明确聘期内的岗位职责和工作任务，加强对教师政治思想，师德、履行岗位职责情况的考核。建立城镇教师到农村或薄弱学校任教服务期制度。完善中小学校长负责制，积极推行校长聘任制，严格掌握校长任职条件。加强中小学校长和教师培训。”5、各类教育协调均衡发展状况。在构建和谐社会的进程中，各类教育的协调、均衡发展越来越受到社会的关注。可以说，各类教育的协调发展，教育的均衡发展，特别是义务教育均衡发展是当前和今后一个时期内我国教育发展的重要战略问题。各类教育的协调发展是指教育内部的各个方面、各个组成部分的发展保持相互适应，实现动态均衡，并与人口、社会、经济、科技、资源等外部环境保持良性循环和互动联系。教育的均衡发展，是指在教育公平思想和教育原则的支配下，教育机构和受教育者在教育活动中享有平等的权利，其基本要求是在教育机构和教育群体间，平等地分配教育资源，达到教育需求与教育供给的相对均衡，并最终落实在人们对教育资源的分配和享用上。在2004年国务院转发的教育部关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度意见的通知中，各类教育协调发展的督导内容主要包括：“努力做到县域内义务教育、幼儿教育、普通高中教育、职业教育和成人教育协调发展，公办教育与民办教育共同发展，形成基础教育、职业教育和成人教育“三教统筹”以及经济、科技和教育相结合的教育改革与发展格局，逐步建设学习型社会。”关于教育均衡发展， 2006年第十届全国人大常委会第二十二次会议通过的中华人民共和国义务教育法第六条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育、保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。”第一次在法律中提出了教育均衡发展的要求，此外，义务教育法第十六条、第二十二条、第三十二条、第四十七条等条文还从学校设置、办学条件、教师资源配置、教育投入的分配等方面对义务教育均衡发展作出了相应的规定。因此，今后，对各类教育协调、均衡发展，特别是义务教育均衡发展状况的督导将成为教育督导的重要内容之一。6、办学行为。本项所规定的办学行为主要是指学校及其他教育机构的举办者在举办学校过程中所实施的一系列行为以及学校及其他教育机构为保障教育教学活动正常开展的一系列活动。近年来，国家和我省对规范办学行为都采取了许多措施，出台了一系列文件，对规范各级各类学校及其他教育机构的办学行为起到十分重要的作用，如2006年，教育部下发的关于贯彻义务教育法进一步规范义务教育办学行为的若干意见就对义务教育办学过程中的收费行为、公办学校改制行为、公共教育资源的配置行为、教育教学秩序、教师职务行为等方面的办学行为进行了规范。同时，规范学校的办学行为也是教育督导机构开展督导活动的主要内容，因此，条例对此也作了相应的规定。7、办学标准的执行。根据国家有关法律法规和规章的规定，各级各类学校都有相应的办学标准，严格执行这些办学标准是办好这些学校的基本要求。执行办学标准，具体包括生均建筑面积、图书、实验仪器、现代远程教育设备等各项教育教学设施，达到国家和省规定的标准，消除危房，学生宿舍、食堂、厕所等条件符合有关规定，确保教育教学活动能正常开展，确保学生安全。8、教育教学质量。确保教育教学质量的不断提高是学校各项工作的核心要求和根本目的。根据国家和我省有关规定，教育教学质量作为教育督导的主要内容包括德育、智育、体育、美育及劳动技术教育等方面的质量的督导要求。9、学校常规管理。学校常规管理就是学校及其他教育机构在组织教育教学活动中所制定的一系列规章制度及其执行情况，包括学校组织管理、教职工队伍管理、德育管理、教学管理、后勤管理等方面的内容。对学校常规管理的督导可以检查了解学校内部运行的真实情况，发现学校日常管理中的成功经验和存在的问题，督促学校建立自我约束、自我调整、自我发展的机制，提高办学效益，推动和促进学校可持续发展。10、教育法律法规规定的其他内容。本项规定了教育督导内容除上述九项主要内容外，还包括其他教育法律法规所规定的内容。第九条教育督导人员为主任督学、副主任督学和其他督学。 主任督学、副主任督学由本级人民政府任免；其他督学由本级人民政府聘任。 释义本条是关于教育督导人员的规定。一、本条第一款规定了教育督导人员的种类。本条例所规定的“教育督导人员”包括主任督学、副主任督学和其他督学。在国家教育督导暂行规定中，教育督导人员分为专职督学和兼职督学。而在湖南省教育督导规定中，教育督导人员包括的内容更广，包括督学、督导员和其他工作人员。由于湖南省教育督导规定并未对督导员和其他工作人员作明确的限制性规定，因此，其中的其他工作人员与各级教育督导机构中的一般公务员并没有明确的区分规定，而督导员的定位及其与督学的任职条件、职权职责等方面的差别都没相应的规定。因此，这次条例的修订虽沿用了“教育督导人员”这一名称，但将其范围仅限为督学。同时，条例未对兼职督学和专职督学进行区分。实际上，在现有督学中，除担任领导职务的主任督学和副主任督学外，其他督学在任职条件、聘任程序、职权职责等方面都没有差别，因此，条例未作专职督学和兼职督学的区分。此外，由于国家对教育督导机构的领导职务及其岗位名称并没有统一规定，因此，本条根据目前我省各级教育督导机构的现状，规定教育督导机构的领导职务为主任督学、副主任督学。二、本条第二款规定了教育督导人员的任免和聘用机关。根据条例关于教育督导是“本级人民政府按照管理权限对本行政区域内的教育工作依法进行监督、检查、评估和指导的活动”及县级以上人民政府教育督导机构“负责本行政区域内的教育督导工作”的规定，为体现教育督导人员的权威性，本款规定教育督导人员的任免或者聘用机关都是本级人民政府。第十条教育督导人员必须具备下列条件：（一）热爱社会主义教育事业； （二）熟悉教育法律、法规和方针、政策，有较高的政策水平； （三）具有大学本科以上学历或者同等学力，熟悉教育工作； （四）遵纪守法、办事公道、品行良好；（五）身体健康。释义本条是关于教育督导人员任职条件的规定。根据本条规定，教育督导人员的任职条件包括：（一）热爱社会主义教育事业。这是教育督导人员做好教育督导工作的前提。教育督导人员必须热爱社会主义教育事业，热爱学生，才能在教育督导工作中不断提高自身的工作能力和工作水平，才可能在具体工作中排除干扰，克服困难，正确执行党和国家的教育法律法规和方针政策，较好地完成督导工作任务。（二）熟悉教育法律、法规和方针、政策，有较高的政策水平。这是教育督导人员搞好教育督导工作基本要求。教育法律、法规和方针政策是教育工作的基本依据，也是开展教育督导的基本依据，因此，教育督导人员必须把认真学习教育法律、法规和方针、政策，不断提高教育政策水平作为对自己的基本要求。（三）具有大学本科以上学历或者同等学力，熟悉教育工作。教育督导人员是专业的行政监督人员，本项规定除对教育督导人员提出基本的学历要求外，还要求他们必须熟悉自己的监督对象，熟悉相关的教育工作。一般而言，教育督导人员应当是教育工作的行家，要有较丰富的教育行政管理或教学实际工作经验，熟悉教育改革和发展的基本情况。关于这一方面的要求，国家的教育督导暂行规定要求“有十年以上从事教育工作的经历”，原湖南省教育督导规定要求“督学应具有10年以上教育教学或者教育管理工作经历”。对此，条例未作具体要求，只规定“熟悉教育工作”，这也为各级政府根据教育督导工作的实际需要，任命和聘用教育督导人员留有一定的余地。4、遵纪守法、办事公道、品行良好。这是教育督导人员个人道德品质方面的要求。教育督导人员作为专业的行政监督人员，其权威性除来自于有关法律法规的规定外，还来自于其办事能力和水平，来自于其行得正、立得稳的品行操守。因此，教育督导人员必须带头遵纪守法，成为守法的楷模，必须敢于坚持真理，实事求是，坦诚直爽，必须自觉抵御各种不良之风的侵袭，坚持依法办事。总而言之，教育督导人员要监督别人，必须首先监督好自己，只有这样才能使督导工作具有良好的信誉，具有权威性。5、身体健康。教育督导工作要求高、任务重，因此，身体健康是教育督导人员必备的条件。民国时期的督学考试须知曾规定：“督学下乡视察，以步行为原则，凡自揣不能步行六十里者，不必报考。”过去，也有教育家曾提出，督学人员应当能“日行二、三十里毫无倦容”、“惯于舟车跋涉”、“饮食起居失常，也能忍耐过去，不减兴味”。这些都说明了教育督导工作对教育督导人员身体状况的要求。第十一条教育督导按照下列程序进行：（一）根据教育督导规划制定具体工作方案；（二）书面通知被督导单位； （三）被督导单位根据督导内容进行自查自评，提交自查自评报告和相关材料； （四）对被督导单位进行检查或者评估； （五）向被督导单位通报督导情况，作出督导结论，提出奖惩、整改意见； （六）向本级人民政府和上一级教育督导机构提交督导报告。 释义本条是关于教育督导程序的规定。教育督导程序是法规对督导活动过程和步骤的规范。本条规定的内容实际上就是一次完整的教育督导活动运行过程所必须遵循的程序规定。（一）根据教育督导规划制定具体工作方案。这里的教育督导规划是本条例第七条第一款所规定的由教育督导机构制定的，经本级人民政府批准的教育督导规划。制定具体工作方案，应当根据本次教育督导活动的目标和要求，并根据法律法规的规定，从客观实际出发，明确督导的具体内容和相关指标体系，以及具体操作程序。（二）书面通知被督导单位。督导评估方案制定后，教育督导机构应当以书面的形式，正式通知被督导单位。通知的内容应当包括督导评估的主要内容和基本要求。（三）被督导单位根据督导内容进行自查自评，提交自查自评报告和相关材料。自查自评是指被督导单位根据教育督导机构颁发的教育督导评估方案及有关评分标准，对照本单位的工作实际认真分析比较，逐项评估记分，并在此基础上对本单位相关的教育工作做出基本评价，总结成绩，找出差距，提出进一步改进和加强的措施。自查自评后应当写出自查自评报告，并将自查自评报告和相关材料提交给组织督导的教育督导机构。（四）对被督导单位进行检查或者评估。即由教育督导机构组织教育督导人员对被督导单位进行实地检查评估，这是教育督导的关键和中心环节。一般而言，被督导单位自查自评是督导评估的预评估阶段，是基础，教育督导机构组织的检查或评估是督导评估的终评阶段，是对自查自评的再评估，对于形成正确科学的督导结论具有重要意义。（五）向被督导单位通报督导情况，作出督导结论，提出奖惩整改意见。这是督导评估的信息反馈和作出督导结论的阶段。教育督导评估活动结束以后，教育督导人员应当将在被督导评估单位进行检查和评估过程中所掌握的情况及基本评估意见向被督导单位进行通报，并听取被督导单位的意见，在此基础上，经教育督导机构审核后，形成督导评估结论，并向被督导单位及其上级主管部门或者单位提出奖惩和整改意见。教育督导机构作出的督导评估结论，应当以书面的形式向被督导单位进行通报。被督导单位对督导结论不服的，还可以依据条例第十八条规定提出申诉。（六）向本级人民政府和上一级教育督导机构提交督导报告。一次完整的教育督导活动结束后，教育督导机构应当根据开展教育督导的情况，向本级政府和上一级教育督导机构提交督导报告。这一规定对于充分发挥教育督导的作用具有重要意义。开展教育督导评估，实际上也是对政府领导教育工作情况的检验。教育督导机构将教育督导活动中所收集和掌握的教育法律法规和教育决策执行情况，通过督导报告及时向政府及上一级教育督导机构反馈，为政府及时调整和修正有关教育决策行为，加强对教育工作的领导提供重要依据，可以避免和减少教育决策和指挥的失误，同时，这一规定也有利于使教育督导工作得到更多的支持和指导，进一步做好教育督导工作。第十二条根据特殊情况需要，教育督导机构可以临时安排教育督导人员对被督导单位进行检查。检查结束后，教育督导人员应当在十五日内向教育督导机构提交督导报告。 释义本条是关于临时性督导活动的规定。根据国家教育督导暂行规定，督导活动分为综合性督导、专项督导和经常性检查，其中综合督导、专项督导可以按照条例第十一条规定的程序进行，而教育督导机构根据特殊情况需要，临时决定对被督导单位开展督导检查的，应当依据本条规定进行。根据本条规定，这种临时性的教育督导活动的开展应当遵循以下几方面的要求：1、由教育督导机构根据特殊情况要求决定。教育督导人员未经教育督导机构安排，不得随意进入被督导单位进行检查。2、接受教育督导机构安排对被督导单位进行临时性督导检查的教育督导人员应当在督导检查活动结束后十五日内向教育督导机构提交督导报告。条例虽未对督导报告的形式作具体规定，但根据教育督导工作的一般要求，督导报告应当是书面的。3、教育督导机构应当根据教育督导人员提交的督导报告，作出督导结论，并进行相应的处理。第十三条教育督导可以采取下列方式： （一）听取情况汇报；（二）查阅有关文件、档案、资料；（三）召开座谈会；（四）进行调查和测试；（五）参加有关会议和教育、教学活动；（六）进行现场调查，核实有关情况；（七）进行综合测评；（八）其他方式。释义本条是关于教育督导方式