消防行政执法规范化浅析.doc

消防行政执法规范化浅析-参加公安部公安机关执法细则电视电话会议辅导讲座有感2009年5月1日新修订中华人民共和国消防法正式实施，对预防和减少火灾危害、保护人身和财产安全、服务全面建设小康社会、促进消防执法规范化，发挥了极其重要的作用。根据笔者近年来从工作中掌握的情况来看，消防部队在实施消防执法规范化程度、执法质量和水平总体上都有较大进步和提高，但与严格公正文明执法的总要求还有不小差距。因此，为认真贯彻落实新修订的中华人民共和国消防法，探索实现消防执法规范化建设的对策措施，树立和维护公安消防执法的良好形象，是当前和今后一个时期的重要课题。一、当前，消防执法工作中存在的主要问题应该说，绝大多数公安消防机构和广大消防监督人员，为经济社会发展、人民群众安居乐业做出了重要贡献，消防监督队伍的本质和主流是好的。正如孟建柱部长在2009年1月18日部消防局党委扩大会议上指出的那样，“公安消防部队是一支政治坚定、作风优良、纪律严明、业务过硬的队伍，是一支关键时刻敢于冲锋陷阵、善于攻坚克难、勇于牺牲奉献的队伍，是一支党和人民完全可以信赖的有坚强战斗力的队伍。”但是，我们也要明白，几千年的封建残余思想、市场经济的消极因素对消防执法行为的影响不可低估，主要表现在以下方面。（一）侵害人民群众合法权利。作为消防监督人员，都知道违法犯罪是要承担相应法律后果的。可是，少数消防监督员仍然是平等、公正和法律意识淡薄，没有把人民当父母，以管人者自居，高高在上，态度恶劣；有的对待群众咨询、办事、求助，脸难看、语言生硬和作风拖拉；有的办“人情案”、“关系案”，吃拿卡要，甚至向企业索取本部门“赞助费”、 个人“辛苦费”，利用手中的权利徇私舞弊，以权谋私。如2007年8月，某消防支队罗某在任支队长、政委期间，利用职务上的便利，为多家消防工程、房地产公司以及被监督单位谋取利益，非法收受他人现金、银行卡、手表等达50多万元，被法院以受贿罪判处11年徒刑。（二）执法不遵守法规规定。作为执法主体的各级公安消防机构，应当无一例外地学法、懂法、守法、会用法，但工作中违反法律法规、规章制度，执法违法的现象却时有发生。一是不按规定程序立案、调查、告知、裁决、执行等；二是把建筑、场所、个体工商户当成单位，违法主体界定不清；三是超越法定权限行使职权，越权许可、审批，造成 “乱收费、乱罚款、乱扣押”；四是证据意识差，不按照法定程序收集、保存证据；五是对行政自由栽量权的种类、数额、情节、方式、时限把握不准，或者对行政自由栽量权的法定性、专属性、合法性、广范性、特定性和自主选择性理解不透，导致同一种违法行为出现不同的处理结论；六是法律文书制作，用语不规范，马虎了事，漏洞百出。如2008年，云南省消防总队对全省消防执法质量进行了考评，抽取执法档案中，有部分档案不同程度存在执法行为不规范，现场检查消防检查、验收合格的工程，有部分工程仍然存在火灾隐患，有部分执法档案存在法律依据用错的情况，还有消防监督检查记录不全面，火灾隐患界定不明确、整改措施不具针对性，疏散通道、安全出口被占用、锁闭、疏散门开启方向错误，消防控制室报警器备用电源、声光报警不能联动、报警系统不能正常运行，人员密集场所只有一个疏散楼梯等；在火灾事故调查中，有部分火灾调查档案不同程度存在执法不规范，主要是: 行政复议机关告知不正确，火灾原因、责任认定不准确，调查、取证程序不严谨，法律文书制作不符合要求，损失核定不准，行政处罚法律适用条款不正确、随意降低罚款数额。（三）执法指导思想不端正。全心全意为人民服务的宗旨观念不强，有的不给好处不办事，给了好处乱办事，没有好处的该办也不办，有好处的争着办；有的借执法之机，索贿受贿，贪赃枉法；有的工作态度冷漠，工作作风粗暴，说话生硬蛮横，办事推委拖拉。（四）执法责任意识不强。个别消防监督人员为个人私利，把不少时间和精力花在交朋结友、社会应酬上，业务学习时间少，政策水平偏低，法律意识不强，精神状态不佳，推进工作的能力较弱，极大地影响了消防工作在政府和群众心目中的地位。二、消防执法不规范原因分析 剖析上述消防执法行为不规范的种种表现，主要有以下五个原因：（一）少数消防监督人员依法行政意识较差。依法行政是是国家权力行使的重要方式，是公共消防安全管理的基本途径。依照法治原则，凡是法律法规没有明确规定的行政行为都是违法行为。公安消防机构作为政府消防管理的职能部门和公安机关的一个警种，担负防火、灭火和抢险救援职能，任务繁重，责任重大。但少数消防监督人员在思想上、工作中仍存在盲区和误区，不适 应以人为本、依法行政、科学管理的要求。（二）消防监督队伍素质有待提高。在新世纪新阶段，知识经济、网络时代、全球化是其本质特点，新技术、新工艺、新材料不断涌现，而且消防安全具有动态特性，这样的形势对消防监督队伍的综合素质提出了更高的要求。从人民群众对消防安全的需求和维护执法公平正义的愿望看,消防监督队伍整体素质偏低，执法规范化水平不高。（三）个别执法人员不遵守职业道德。执法为民思想不牢固，服务人民的宗旨观念不强，廉洁自律意识淡薄，执法不严格、不公平、不规范；公仆意识差，没有真正解决为谁执法、为谁服务的根本问题，没有把服务民生、促进民和、改善民安作为执法工作的落脚点，没有把人民群众需要不需要、高兴不高兴、满意不满意当成检验执法工作优劣的标准，严重地损害了消防执法者的形象。（四）警力不足，消防监督技术装备缺乏。警力、经费、装备和人员素质一样，从客观上制约了消防执法规范化建设的成效。据不完全统计，全省有单位(含有固定经营场所且具有一定规模的个体工商户)近100万个，有50户以上木质结构集中连片自然大村寨5426个，消防安全任务繁重；各支(大)队消防监督人员仅占消防官兵的16.57%，每年还有部分新上岗人员；（五）执纪不严，监督不力。保障消防执法依法运行的机制尚未健全，现有体制下形成纪律、制度面前人人平等的良好局面还有差距，内部执法监督难为情，外部监督使不上劲，执法过错责任追究难呈现。 三、提升消防执法规范化建设水平的主要措施（一）以岗位自学为体，以教育培训为要，不断提高消防监督人员综合素质。进一步加强政治思想工作，切实重视社会主义法治理念、军队优良传统和消防职业道德教育，使各级公安消防机构和所有消防监督人员牢固树立一心为公、依法行政、执法为民、公平正义的理念，从思想、行动上强化宗旨、法治和忧患意识，把人民群众满意不满意作为衡量消防执法工作的根本标准，把消防执法规范化作为一项基础性、全局性和长期性的工作来抓，把服务和保障民生贯穿于消防执法活动的各个环节，使执法人员始终保持忠于党、忠于祖国、忠于人民、忠于法律的政治本色。二是在“大教育、大培训”战略思想指导下，以全员岗位练兵为载体，努力营造学习法律法规、标准规范和防火业务的良好氛围，使全体执法人员以学习为荣、以不学无术为耻，把学习、研究消防工作作为人生的第一需要，在业务培训中开视野、拓思路，在立足自学中增才干、长本事。（二）建立健全消防监督人员考核评价机制。目前，各级公安消防机构警力少、任务重、责任大的现状尚未根本改变。为实现消防执法规范化建设目标，必须把消防监督队伍建设放在首位。一要根据不同职责，制定以执法合法、公正、为民为核心，包括德、能、勤、绩、廉等在内的考核指标，按照分级分类管理的原则，结合岗位目标细化量化消防监督队伍考核的基本标准、业务标准和层级标准，解决“一把尺子”量长短的问题；二要认真贯彻公安部公安消防岗位资格制度规定（公消200866号）,采取“素质考评、绩效评估、社会测评、综合评价”的方式进行考核，进行岗位专业笔试和绩效分析，全面、客观、公正地考核评价执法人员，营造优秀消防执法人员脱颖而出的环境；三要完善考核激励机制，把消防监督员考核结果、单位执法质量考评成绩与防火干部选拔、不胜任干部调整、干部岗位轮换等挂钩，对于执法人员依法履职、树立良好执法形象大有益处。（三）用好消防监督业务信息系统，时时处处注重执法行为规范。一是根据公安部消防局关于加强消防执法规范化建设的实施意见，针对当前消防执法存在的问题，修改、完善消防执法质量考评办法和标准，继续实施日常和年度执法质量考评，定期组织检查评比，及时通报不规范执法行为，以增强支（大）队自我纠错、自我完善和自我改进能力。二是针对每个执法环节，建立消防执法责任、执法制约、执法考评、执法监督机制，用好消防监督业务信息系统，实行消防安全检查、消防审核验收、承办、法核、审批、法律文书制作等网上运行，进行消防执法动态监管。三是要对消防执法各个层面和环节进行跟踪指导，最大限度地防止执法不严、执法不公、执法不廉、执法不作为情况的发生。四是要按照工作量大小，合理配置警力，增加一线警力；加大执法经费投入力度，本着需要、实用的原则，配齐各支（大）队消防监督技术装备，注重人与装备的有机统一，发挥防火装备器材在规范化建设中的优势，提高消防执法工作的科技含量。（四）落实执法责任制，提高消防执法质量。要充分发挥制度的基础性作用，是解决执法不作为、乱作为的治本之策。要端正执法思想，纯洁执法队伍，简化审批手续，提高办事效率；要推行“阳光执法”，公开消防执法内容、范围、依据、办事程序、办理时限、审批流程和审批结果，公布举报投诉火灾隐患、消防违法行为和假冒伪劣消防产品的电话和信箱，为人民群众提供优质、高效、便捷、均等、热情的服务；要明确各级各类人员消防执法职责权限，如执法链条上行政主官、执法部门、技术复核人、法律审核人、主要承办人的执法责任都得逐一明确，并把其落实到单位、领导和每个消防监督人员，凡是消防执法责任制不落实、消防监督检查不到位、火灾隐患督促整改走过场等造成火灾事故的，一律倒查相关责任人，并追究其责任，以警示、教育和增强所有消防执法人员的敬业、责任和忧患意识，满足人民群众对公平正义的新期待（五）把握行政自由裁量权内涵，防止消防行政自由裁量权滥用。行政自由裁量权是行政机关在实施执法权时，根据法律、法规和规章规定的种类和幅度，自主确定给予与违法行为造成的社会危害相当的行政管理行为。在实践中防止消防行政自由裁量权滥用，可以从以下层面上采取措施：1.准确理解消防行政自由裁量权的性质和法律内涵，梳理细化消防行政处罚适用量裁条款，明确处罚幅度、时限、情节轻重的认定和处罚种类的选择，建立科学、合理、便于操作的消防行政处罚程序，促进消防行政处罚行为规范化；2.遵守消防法律法规和程序规定，完善消防行政处罚的调查、检查、听证、审核、批准程序和按期办结等具体规定；3.坚持