预算法修改与相关问题的制度安排的评价2013.3.3(段)(近终稿).doc

预算法修改中的突破和创新评析关于预算法修改过程中的意见和建议 贾康 段爱群内容摘要： 本次预算法的修改，基于预算公开透明、法制预算、完整和详细的特点要求，在预算公开及人大对预算及其调整和决算的审批等方面进行了大幅度的调整和安排；在进一步明确和划分各级政府的事权和支出责任，按照财力与事权相匹配的原则，理顺政府间财政关系，建立规范的公共财政体制和分税制的财政管理体制方面进行了提供了法律架构和制度安排；在按照基本公共服务均等化的要求，建立科学、规范、公平的财政转移支付制度等方面进行了有力的突破和创新，为“中国梦”的实现提供了有力的制度安排和法律指引，应该值得肯定和支持。 其次、 本着事实求是的原则，基于中国的国情和中国政治体制改革的进展，预算法本次也只能采取有限修改的原则，包括通过授权立法的方式构建预算法律制度的多层次结构，是在不能一步立法到位条件下，规范和完善预算行为追求法制预算的积极正面的举措；第三、基于立法技术和基础研究方面的原因，修正案草案在第12条第2款分税制财政管理体制的国务院规定与立法法存在法律冲突；第24条预算的税收收入与预算的税式支出间没有形成一个内在的逻辑体系和制衡链条，影响到预算安排的完整性和分税制改革的法律基础；第31条第第2款地方政府举债方面存在法律上的歧义和空间，可能潜伏着法律风险，影响财政安全，不能说不是一个遗憾。 为此，笔者建议：第一、对于分税制财政管理体制中的事权划分与明确问题，既是公共财政对政府角色定位的要求，也是避免政府缺位和越位的制度安排，应通过修改和完善宪法第89条和中央和地方政府组织法第 55条来予以明确修改，避免通过国务院制定分税制财政管理体制这一属于立法法第8条第8项“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”的基本制度，造成与立法法第8条的直接法律冲突。对于分税制改革中的财权分配问题，则基于事权的规定，通过税收基本法或财政基本法的制定来予以修改和完善；第二、对于税式支出在预算法中的缺陷，则应通过在预算法实施细则的制定中予以补充和完善；第三、对于地方举债方面第31条规定的歧义，则应该在预算法实施细则中予以明确和完善，避免法律误区形成的地方债风险对财政安全的影响。关键词：预算法修改 预算宪政原则 财权与事权相匹配1、 预算法及其法律定位1、 性质与法律定位 预算法又叫“准宪法，第二宪法”，是宪政的核心。 宪政国家从来都是将预算纳入宪法之中，作为宪法的基本内容，并据此制定专门的预算法。预算调整的对象是预算资金的筹集和分配，一方面反映了人民与政府之间财产关系，体现为纳税人和政府之间资源的重新配置关系；另一方面，预算作为国家收支计划，体现了国家对公共财产的统筹和支配能力，表明了政府活动的范围和方向。预算是政府对于议会或权利机构的承诺，经过议会或权力机构的批准和决议就成为具有法律，具有法律意义和法律效力， 预算法作为现代国家财政制度的核心，则为预算制度的民主化、法治化以及预算取得国家权力机构的批准而成为法律提供行为规范和法律保障。2、 预算法的三个基点 预算的三个基点则是指预算的安排既关系到国民财富分配和财产权的维护，又关系到民生促进和社会发展：第一、 民生促进与社会发展 ， 就民生促进方面，涉及到民众的预算参与决策权和知情权和包括社会福利权在内的社会权，其中参与决策权则关系到预算的主体和预算权的问题。 公民的预算权是通过人大代表去行使，预算权是人民代表大会的法定职权，预算审查和监督制度则是人民代表大会制度的重要组成部分。 知情权则涉及到预算的公开和监督权的问题；所谓社会权和社会福利权，包括和谐社会和小康社会的建设权和享受权。社会福利权则是指享受和享有政府通过预算，对义务教育、医疗卫生和社会保障履行的支出责任，提供公共服务和保障民生而带来的幸福、利益和权益。第二、财富分配和财产权维护预算的财富分配和财权维护方面，除了政府的预算支出安排外，政府的税收安排和税式支出，则与公民的财富直接相关，影响和调节着社会财务的分配，社会公平与效率机制的维护。上述三个特点中，预算法的权力保障是最根本的特点，对于真正约束以行政权为代表的公权力，实现法治、民主具有根本性的意义。 以上内容体现为预算法修改草案中的第1条、第2条、第4条和第11条、第41条。 二、预算法修改的依据及其修改的有限性和无限性1、 预算法的特点与修改的依据 预算法有以下三个特点：（1）公开透明；（2）法制预算；（3）完整和详细。 预算法的颁布至今已有十九年。1994年预算法的颁布及其实行，其适应了我国当时财政体制改革的要求。这一政府主导型的预算模式节约了中国财政收支的制度成本，体现了改革开放初期中国经济改革效益优先的价值追求。然而，这一预算模式及其预算的法律规定，与今天财政法治的要求相比就有相当大的差距，表现为：第一、依法治国宪政原则的确立，财政领域民主理财、依法理财的理念已经成为新时期政府财政工作的指导原则，这是中国实现公共财政目标的重要前提和逻辑起点； 第二、与现行分税体制下，地方政府与中央政府间事权与财权相匹配的财政管理体制建立的要求不相适应； 第三、与市场经济体制下公共财政的内涵和外延的进一步明确而提出的对公共服务、民生发展和社会保障的要求缺乏适应和对接的制度安排；第四、与和谐社会建设和小康社会的建成中，公民的法权意识对税收收入和税式支出的规范性和法律性要求间存在滞后和冲突。 上述要求与预算法的上述特点间的不一致，导致预算法的既有规定间的冲突、滞后或误区，都对预算法的修改提出了明确的要求，适应这一要求，修改后的预算法需要在价值理念和法律精神上有所创新，并在此基础上，重新对预算进行制度设计，并通过完善预算的实体和程序规范，加强对预算的法律监督和责任控制。2、 修改的有限性问题2012年7月6日，全国人大常委会官网全文公布预算法修正案(草案)，征求公众意见。截至2012年8月5日，共征集到33万条意见。 法律的修改本来也不可能一劳永逸，一次性就修改到位。本次预算法的修改既不可能一次性修改到位，而且大改的可能性和条件也不具备，因此，只能是有限的修改。 原因是：第一、 预算法的修改是一项系统工程，牵涉经济、政治、社会各个方面，不仅涉及国家与个人间的利益分配关系，而且涉及中央与地方利益分配关系，还关系到社会和经济发展的各个方面，需要修改的范围很广、内容很多。由于目前一些关系重大的政治经济体制尚未改革或确定下来，中央和地方事权及财权的划分尚不科学，中央与地方的分配关系尚未理顺，分税制预算体制和转移支付制度尚未规范化、法制化，要进行根本性的预算法大改的条件还不够成熟；第二：中国预算的法律监督从根本上不是预算法所能最终解决的，既有赖于中国政治环境的改良，又取决于法律监督体制的完善和中国的宪政改革。就我国当前的公共财政改革而言，还需要不辅之以民主法治的整体推进，否则，单靠预算法的修改也不能达到目标效果。因此，这次修订预算法在范围、内容和程度上，进行大改的条件不具备，预算法这次修订，从范围、程度和内容来看，只能是以立足于中改或争取中改为好，对于一些争议比较大、修改条件不太成熟的问题应当放到以后逐步解决。本次修订预算法重点解决三大问题：预算管理的统一完整性、预算执行的严格规范性以及预算监督的严肃有效性。3、 修改的有限性 表现为： 第一、不可能离开政体和公共财政现阶段和中国社会保障本身的发展水平去规范和修改预算法。第二、相关制度的规范和完善在不能通过立法一次到位的情况下，只能通过“授权立法”来予以补充和暂时替代。 所谓授权立法是指针对目前人大立法条件尚不具备的预算制度问题，经由预算法规定由国务院或国务院财政部门制定相应的行政法规或部门规章予以规定。如：第2款关于中央和地方分税制的财政管理体制、第25条基金预算、国有资本预算和社会保障预算的收支范围、第38条第2款各部门和各单位预算结余和结转资金的处理、第53条第2款可以实行权责发生制的部分特定事项的规定、第54条第5款国库管理的具体办法、第91条关于基金预算、国有资本金预算和社会保障预算的编制、执行和实施步骤的规定、第94条关于地方预算的决定和地方性法规的制定。4、 修改的无限性问题（1） 公开透明的问题 国家的预算作为政府的收支计划则必须主动向社会披露，国家预算的公开是社会成员对预算行使知情权、监督权的前提。纳税人既然是国家预算的供应者，就有权利对预算进行控制，以法的形式保证政府的预算收支服务于其自身的需要，纳税人对预算的法律控制权体现为对预算的知情权、监督权、批评建议权和申诉权等。 本次预算法的修订，在草案第11条既规定了预算的公开，最大限度地为人民代表大会和全体社会成员监督和审议政府预算提供制度保证。但到目前为止，我国预算仍是以政府为主导，预算的民主参与程度较低，预算过程的透明度明显不足。怎样应该遵照民主理财的原则，营造财政民主的环境和条件，使社会成员都有机会参与到预算运转过程，并表达其对公共预算的诉求，相关的制度设计和安排及其对预算法的修改不可能一部到位，留待以后去修改和完善。 （2） 、预算的相互制约和协调问题 预算法草案第14条规定各级预算的编制、执行、监督应当建立健全相互制约和相互协调的机制。但是如何相互制约和相互协调，特别是税收收入与税式支出间怎样在预算收入和支出的预算安排的制度层面建立相互的制约和协调机制，只能根据客观条件的变化而逐步修改和完善到位。（3）绩效预算管理问题绩效预算，是指政府部门先确定需要履行的职能及为履行职能需要消耗的资金，在此基础上制定绩效目标，并用量化的指标来衡量每项计划在实施过程中取得的成绩和完成工作的情况，其典型特征是以结果和是否实现预期目标为导向，核心目标是通过建立绩效预算评价体系，实现对财政资金从注重对投入过程的管理转向注重对支出效果的管理。此次预算法修改中,仅在第9条规定了各级预算应该讲求绩效和收支平衡的原则，没有就建立和完善绩效预算管理制度，推行绩效预算作进一步的规定。只能在日后的实践中，根据摸索的经验逐步完善和补充修改预算法关于绩效预算的相关制度。三、预算法修正案草案的成果与突破 目前的预算法修正案(草案)积极回应社会关切，使得预算法朝着建立、健全财权与事权相匹配的财务管理体制前进了一大步，进一步增强了预算的科学性、完整性、操作性。具体表现：（一）、政府全部收支纳入预算，强调预算的完整性预算法修正案草案二审稿第5条首次明确：“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”；草案的第6条和第7条明确规定了预算收入和支出的构成及其范围；草案第4条明确：“预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。”从过去只强调“公共预算”一本预算，到如今强调“四本预算”，草案强调了预算编制的统一性和完整性。（二）、财政预决算向社会公开，旨在保障公众知情权草案二审稿第11条增加规定：经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。现行预算法未对预算公开作出规定。修正案草案明确规定各级政府应及时向社会公开预决算，旨在从法律制度层面保障公众的知情权和监督权。修正案草案对预算透明性原则的规定和公开，旨在避免“内行看不清，外行看不懂”，以及以前大代表难以进行有效审查，公众也难以进行有效监督的状况。但是公开原则的落实和操作比较复杂和专业，为此，预算法第11条规定：预算、预算调整和决算公开的具体办法由国务院规定。 近年来，我国不断增加预算透明度，各级政府部门的预决算都在逐步公开。2010年我国首次推进部门预算公开。2012年以来，98个中央部门几乎都公开了部门预算。（3） 、人大对预算的审查和批准权进一步规范和明确，体现预算的透明性和法制化要求1、 财政部门应该在人代会举行的45日和30日前将中央和地方的预算草案的初步方案提交全国人大财经委员会和地方人大财经委进行初步审查，并提出初步审查意见；政府有关部门应当将初步审查意见的处理情况反馈给初步审查机构（第40条）2、 报送各级人民大表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级公共预算一般收支至少编列到款，重点支出要编列到项。（第41条）；3、 人大代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查八各方面的内容（第43条）；4、人大财经委员会或专门机构要向代表大会主席团就总预算草案、和预算执行情况提出审查结果的报告，该报告要对上一年预算执行情况做出评价；要对本年预算草案的合法性和可行性作出评价；要对是否批准预算草案和报告提出建议；要对完成年度预算、改进预算管理加强预算监督提出意见和建议。（第44条）。 5、年中报告事项 国务院和县级以上地方各级政府应当在每年的6月至9月期间向本级人民代表大会常务委员会报告预算执行情况（第62条）。（四）、地方政府与中央政府的事权与财权的相匹配的财政管理体制 预算法草案第12条规定：各级政府之间应当建立财力保障和支出责任相匹配的财政管理体制；国家实行中央和地方分税制的财政管理体制，具体办法由国务院规定报全国人大常委会备案。地方各级政府之间的财政管理体制，由各省、自治区、直辖市或者其授权的下级政府按照国务院的规定制定，报本级人民代表大会常务委员会备案。 表明预算法旨在：第一、要大力推进分税制改革，进一步理顺政府间财政关系，建立规范的公共财政体制，切实提高地方财政保障能力；第二、要在预算法上进一步明确和划分各级政府的事权和支出责任，按照财力与事权相匹配的原则，建立分税制的财政管理体制，提高地方政府财政支出保障能力；第三、按照基本公共服务均等化的要求，建立科学、规范、公平的财政转移支付制度，（五）、提高“一般性转移支付”比重，旨在增加地方财政自主权修正案草案第13条强调，财政转移支付应当规范、公平、公开，以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标。修正案草案明确，一般性转移支付不指定专项用途，而专项转移支付须经国务院批准设立，专项用于办理特定事物。不仅如此，预算法还对转移支付收入的确定性和可安排性作出了明确的规定（第6条和第7条将转移支付的收入明确列入到预算安排的范围）预算法草案还对转移支付正式下达的时间作出了明确的规定（第47条第2款和第3款）财政部数据表明，2012年预算安排的4.5万亿元中央对地方税收返还和转移支付中，一般性转移支付超过2.2万亿元，增长23.1%；专项转移支付1.7万亿元，增长5.2%，一般性转移支付占比超过了专项转移支付。四、预算法修改草案二审稿中值得关注的几个问题（一） 现行分税制存在财权与事权不匹配的问题1994年开始实行的分税制财政管理体制，限于当时的发展阶段，没有明确划分各级政府之间的事权，分税制只是在中央和省级之间初步建立，省以下并没有推行分税制改革，也没有建立规范的政府间财政转移支付制度。以后我国对税收收入划分虽进行了相关调整，但总的趋势是中央和上级政府集中了较多财力，而相关支出责任却由下级政府负责，造成基层政府财政保障能力不足，影响了基层政府职能的实现和公共服务的提供。要解决这一问题，在预算法上进一步明确和划分各级政府的事权和支出责任，按照财力与事权相匹配的原则， 大力推进分税制改革，进一步理顺政府间财政关系，建立规范的公共财政体制，切实提高地方财政保障能力。为此，应该：1、事权与财权的划分政府间事权财权划分法治化,既是市场经济发展的必然要求,又是民主政治的内在逻辑。中国的政府间事权财权划分不仅是法律问题,更主要的是政治问题，而应从法律体系视角切入,逐步使中央政府与地方政府的职责权限和支出责任由宪法或法律明确规定和具体划分,最终实现政府间事权财权划分法治化。据此，应该：第一、在修改宪法时适当原则地增加政府间事权财权划分的有关内容,加强对中央与地方分权的宪法和法律调整，对现行宪法第89条第（四）项“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分” 进行完善和修改：“根据财权与事权相匹配的原则，制定专门的行政法规，明确规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”；第二修改和完善地方各级人大和地方各级政府组织法第55条的规定，补充和完善地方各级政府与中央政府事权的划分。该组织法55条第2款仅规定，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。这一规定确属重要， 但仅规定与中央的关系，不规定上下级之间的关系，是立法上的另一大失误，因为后者也许更为重要；同级地方政府相互之间的关系。现行法也未涉及同级地方政府之间的关系，导致地方保护和缺乏相互协作支持。现行组织法基于当时的立法环境所决定，没有分权的理念和规定。实际上，没有权力的分立，也就没有权力的确立；法律如果不规定权力的分立，也就没有事权的分离和分立，财权与事权相匹配的财政管理体制就是在强调法治的基础上，地方分权，适当自治，各负其责，对中央政府负责。据此，通过上述法律规定规定政府间事权财权划分的详细内容,保持中央与地方关系的相对稳定性；现正起草的税收基本法，应着重体现与政府间事权划分相对应的基本税收制度和分税制,健全和完善政府预算法。 2、 财权与分税制的财政管理体制的规范问题 预算法草案第12条第二款授权国务院规定分税制财政管理体制，可能与立法法存在冲突。立法法明确规定财政基本制度属于法律保留事项，而财政管理体制是财政制度中最为重要和核心的制度，从法治原理和正当性上讲，应当由法律作出规定，甚至应当提升到宪法规范，或通过完善和修改上述 政府组织法来完成。3、修正案草案第12条关于财政体制的规定存在两个问题第一是第一款没有明确财政管理体制的核心是关于财政权限的划分和关于实行分税制的目标。实行财力保障与支出责任相匹配仅仅是财政体制的表象、结果和数据特征，财政体制的核心和本质是财权与事权匹配下的财政分权，即财政权限在各级政府之间的划分问题；第二、分税制已经被确立为我国财政管理体制基于事权和财权相匹配的原则来改革分税制，如果没有事权的划分和明确，哪里来财权的匹配和分税制的改革。因此，建议将第一款修改为：“应当合理划分各级政府之间的事权、财权和收支范围，建立财力保障与支出责任相匹配的分税制财政管理体制。”（二）、税式支出没有纳入到预算法安排的范畴，缺乏应有的规范1、税式支出在预算法草案中没有明确的规定，与税收收入缺乏对称性确定 预算法草案第24条第1款规定的公共预算收入中列举了各项税收收入，但却在该条第2款的公共预算支出中没有税式支出，即税收减免或递延的税式支出的规定，在法律体现的逻辑链条上缺乏一个环节。2、征税和预算的内在逻辑及其立法原则我国宪法规定保护私人财产神圣不可侵犯。由于涉及到公民的财产权，所以税收及其优惠的税式支出，应该是以法律，包括预算法的规定为依据。原则上只能由代表选民的权力机构的批准的法律规定，才能征税或减免税，而不能由政府部门特别是税收部门来代行决定。也就是说法律有规定的才纳税，法律有规定的才减免税，且法律规定才是预算收入中财税收入来源的法律依据，该依据在征与不征及税收的减免都是刚性规定，因此，每年的税收的减免作为税收支出，应该要列入预算，经由人大批准后才能生效而不是具有随意性或不纳入预算的范围。3、财政和税收的制衡关系 预算法草案第14条规定各级预算的编制、执行、监督应当建立健全相互制约和相互协调的机制。但是如何相互制约和相互协调的制度安排应该根据客观条件的变化而逐步修改和完善到位。4、预算完整性与税式支出未列入预算支出范围的缺陷我国税收和财政立法，就税收来看，宪法在制衡关系上存在空白。宪法中虽然作了“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”的规定，而对税收的开、征、停、减、免以及公平税负等却未予以规定。在预算的法制化建设方面，尽管预算制定和实施由政府负责，预算审核及批准由人大负责的权利关系格局已理清。但实际上还是存在着许多问题：第一、行政主导税收立法，税收及其减免都具有不确定性和随意性，与公民和公司的财产权的法律保护的要求间存在冲突；第二、预算编制在确定预算支出时，没有将税式支出纳入到预算的范围，预算的完整性和严肃性存在瑕疵。（三）、关于地方政府不得自行发债的规定问题现行预算法第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”预算法正案草案二审稿第31条重申上述规定，改变一审稿的文字表述，完全退回到与要修改的现行预算法一字不差的状态，对此，社会和学届对此争议很大：一种观点认为,要在1994年“分税制”改革基本制度成果基础上，深化省以下财政体制改革，在地方政府层面，必须处理好政权事权财权税基预算产权举债权的内在契合关系，其中地方债制度建设的发展方向，是走向公开，透明、可约束地促进相关于举债还债全程的科学决策和风险防控；另一种观点则是针锋相对，反对地方政府举债。我们认为，其实就是在现有规定的基础上还有第三种情况：1、 预算法草案的一审稿中的五项规定，固然是同意地方政府发债，但其逻辑上是前后矛盾或者有歧义：第1、 不列赤字与量入为出和收支平衡间是在收付实现制下来衡量还是在权责发生制下下来衡量；第2、 发行地方政府债券是用于经常性项目还是资本性项目，如果是资本性项目就不存在列赤字的问题，其本身就应该是收支平衡和量入为出的范围，且本身也可以不需用政府的名义发行地方政府债而是可以通过地方融资平台等方式来解决；第3、 如果是经常性项目，则没有收入来源，没有稳定的偿还债务资金来源，也就不具备第一审稿中所列的发债条件，等于是没有规定。2、 资本性项目的负债应该区别于经常性项目的负债 资本性项目的负债应该在预算法规定的绩效原则和权责发生制的衡量下，将其外债规模纳入预算范围，报人大批准；3、 经常性性项目的负债应该严格控制或禁止。 因此，笔者建议根据预算法第31条的规定，法律或国务院的相关规定中对这一问题应该有所区别，对资本性项目举债，包括土地财政或政府融资性平台的运作及其风险控制，从事权与财权匹配以及地方政府财政安全和风险控制的角度予以规范和完善。以便实事求是而又卓有远见地“治存量，开前门，关后门，修围墙”，让明规则变得有效、可行，使潜规则受到实质性的约束，有堵有疏，疏堵结合，逐步消化已有存量风险，同时积极推进地方债增量上的制度创新和风险防控机制建设。应允许地方政府在适度、合理和人大监督以及定量、定项目、定绩效等条件下列赤字。只有公开接受人大的监督，才能对资本性债务进行规范，防止地方政府的债务无限扩张，把责任明确到地方一级，有效地消除地方政府债务的风险。（四）、国库的经理与受托管理（简称代理）问题1、国库的定义 国库是国家财政资金的出纳和保管机构，负责根据财政部门的预算执行指令办理预算款的收纳，划分，留解和存托管理，并根据财政部的预算执行指令，执行预算支出的拨付业务，中央国库业务由中国人民银行承担。 其实，就是对财政资金的受托管理。2、国库的代理与国库和财政的法律关系及其角色定位问题（1）“经理”一词内涵不清，容易产生歧义现行预算法第48条第3款规定的歧义：“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。”，这里的“经理”一词内涵不清。如果说经营管理的意思，则产生两个问题：经营管理的目标是什么？依据是什么，第二、经营管理的收益归谁。如果说是按照财政部门的意见去管理、经营管理的收益纳入预算，经营管理的目标是预算法对预算的规定，则说明不是经理而是一种代理；如果说是由人民银行来经营管理国库，并由人民银行自主决定经营管理的目标和依据，并直接向国务院和全国人大负责，那已经不是经理国库业务的内容，而是管理预算和执行预算的内容，显然与预算法直接冲突。（2） 国库代理部门与财政部门实质是一种信托关系，央行是信托关系中的托管人，根据这一法律关系来理解和定位，角色安排明晰，不存在歧义和冲突 在这以信托关系中，受托人是财政部，央行是托管人，委托人是国务院，对三者间的关系我国信托法业已有基本的规定。 是财政部门信托央行在管理国库资金，国库资金独立于财政部门的部门费用和央行的部门费用和收益，经营管理的责任是财政部门的预算安排和执行，央行作为国库部门仅仅是对资金的托管和接收及支出指令的执行。其中对国库闲余或结存资金的支配和管理的权限是财政部门，包括相关资金的理财管理等，相关利息和收入也应该纳入到预算管理的范畴，既不是财政部门的部门收入，也不是国库部门的收入，且与各自的部门预算收入和支出之间相互不得抵消和混用，必须实行严格的分离和隔离。（3）、财政部与央行在国库上不是“会计”和“出纳的关系” 对财政资金的管理和使用依据是预算法和各级权力部门批准的预算，在这一关系中，财政不是总会计，国库也不是总出纳，两者各自内部也都有会计和出纳的岗位设置和人员安排，会计和出纳互不兼任，仅是同一单位内部业务流程中的两个岗位的设置问题，而不是财政与国库关系的真实内容和法律要求。 （4）财政部门运用财政专户对国库资金进行增值管理，既是绩效管理原则的体现，又不影响财政专户纳入国库单一账户体系管理，和托管人对此进行的管理和执行。 为此，预算法草案在第51条、55条和56条中就财政专户与国库的托管及其集中支付制度等问题进行了规定。 这样可以财政一方面大量财政资金闲置，另一方面却要发行短期国债而支付国债利息，可以降低财政成本，提高财政管理绩效。截止2012年6月底中国国库现金达到2.8万亿人民币。一方面，在国库现金如此之高的情况下，中央财政仍然继续发行国债， 2011年末中央财政国债余额72044.51亿元，相当于将发行的国债收入部分闲置在国库之中，凸显公共财政效率缺失。另一方面，人民银行仅对国库现金支付活期存款利息，按照同期商业银行定期存款利率测算，2011年7月至2012年6月一年的国库现金利息损失1066亿人民币，这相当于2011年中央单位“三公经费”93.46亿元的17.7倍，在各方纠结于如何边际压低三公经费的同时，对国库现金巨大损失的漠视显示现有公共预算管理的制度缺陷。（5）财政部门应该有权利对财政存款余额，通过财政专户的方式进行有效和增值管理，产生的利息和增值的权益应该列入预算，属于预算法规范和调整的范围。 如果央行不再经理国库，财政部和各级财政部门会把巨额财政存款产生的利息，一方面应该明确归属与财政预算资金的范畴，另一方面也应该明确财政作为国库资金的管理部门，有责任和义务追求国库资金的价值最大化，可以对财政资金的余额和闲置进行有效的资金管理，包括通过竞价(利息)存放在商业银行，取得更好的收益，该收益当然也应该属于财政资金预算的范围。有效管理的决策和指令由财政部门负责，但是执行必须是通过国库部门进行执行和监督，相关托管和监督的依据凭证仍然是国家审计监督和审计的内容和范围。 3、 是否赋予国库监督权与国库的经理和代理没有关系 监督只能是事后监督或同步监督而不是事前决策和决定。对国库资金收纳、划分、留解、退库与支拨及财政开户情况的监督只能是事后或者对财政部业已作出的相关决定或指令进行监督而不是事先的决策，更不是拒绝执行权的概念；对商业银行经办国库相关业务的监督，即主要涉及的收缴资金是否应收尽收，划分留解是否正确无误，退库办理是否准确合规，库款支拨是否及