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关于规范我市出租汽车行业管理的研究根据市政府领导指示，市交通局成立专门课题组，考察了省内哈尔滨、牡丹江、佳木斯、大庆，省外吉林、鞍山、青岛、郑州、新乡等城市的出租汽车发展和管理状况，分析了我市出租车行业行业状况和执法环境，总结了出租汽车行业发展和管理的经验，在此基础上形成了关于出租车行业管理和发展的建议。汇报如下： 一、对我国出租汽车行业现状的认识和问题的分析（一）对我国出租汽车行业现状的基本认识我国的出租汽车行业起步于改革开放初期，在上个世纪80年代，出租汽车数量相对偏少，整个行业处于自发发展阶段。90年代初期各地出台了一系列鼓励出租汽车行业发展的政策，并普遍放松了对出租汽车行业的进入限制，使出租汽车行业进入了快速的发展阶段。从1993年起，各地开始将出租汽车作为“城市公共资源”按照特许经营方式进行管理，陆续采取了准入数量管制、经营权有偿使用和公司化运营等管理办法。在此期间，一方面，许多公司以有偿或无偿方式取得出租车经营权后，在承包给司机实际运营的过程中，都收取包括车款和经营权费用在内的高额承包租赁费和风险抵押金；另一方面，一些公司在取得经营权时，采取了由司机实际出资、经营权名义归公司的做法。这两种情况都是运营司机实际出资并承担经营风险，这是后来导致全国不少城市出现公司与司机之间的产权纠纷和出租汽车行业群体性事件不断发生的重要原因之一。与此同时，在出租汽车行业管理和发展中，非法营运、政府部门乱收费、经营权出让不规范等问题也日益突出。从1999年起，国家相关部门陆续出台了一系列清理整顿和专项治理城市出租汽车的意见和办法。2004年，国务院办公厅发布了关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知。各地按照81号文件的要求开始进行治理和规范，出租汽车行业的发展总体上进入清理整顿和规范发展的阶段。由于各城市情况差异较大，形成了不同的监管体制和运营模式。第一，经营权出让的期限和方式不同，形成了四类出让模式。一是行政审批；二是公开拍卖，出价高者得；三是服务质量招标，服务质量高者得；四是服务质量招标与有偿出让相结合。目前，除青岛、上海等城市实行按服务质量配置经营权外，其他大多数拟新投放运力的城市正在采取服务招标与有偿出让相结合的形式。第二，经营权和车辆的归属不同，形成了四类经营模式。第一类是公车公营（车辆产权及经营权归公司，聘用司机经营），第二类是挂靠经营（经营权归公司，车辆产权卖断给个人），第三类是委托管理（车辆产权及经营权归个人，委托公司管理），第四类是个体经营。第三，监管形式和力度不同，形成了两类监管模式。一是强监管，二是弱监管。青岛市创新理念，推行人性化强制管理。人性化服务体现在取消经营权费用，合理确定企业与司机的利益，降低驾驶员负担，调整价格，提高司机收入等；在行业监管上采取高压政策，严格执法，对违章行为严肃处理。依据青岛市出租汽车管理条列制定了十几个规范，稽查队实施动态管理，市场管理处实行静态管理。从各城市的情况看，政府重视监管和采取强监管模式的地方，市场的经营秩序较好，如：青岛、上海等。各城市在发展和管理中都程度不同地存在一些矛盾和问题。主要包括：出租汽车市场准入不足、居民“打车难”、服务质量差等问题；经营权管理当中还存在不少隐患，成为影响出租汽车行业稳定发展的重要因素；非法营运屡禁不止，影响了行业正常的营运秩序，成为影响司机收入和导致群体性事件的又一个重要因素；司企关系没有完全理顺；行业管理体缺乏法规支持，成为制约出租汽车行业长期稳定健康发展的重要因素。（二）、对我国出租汽车行业发展和管理问题的分析出租汽车服务是人类现代生活的重要组成部分，出租车行业的发展必须考虑到社会福利的最大化，统筹消费者、从业人员、投资者和政府管理部门等所有利益相关者的利益诉求。需要我们对出租汽车经营权的性质及其转让方式、行业运营模式、政府管理模式等从行业长期发展和社会长远利益的角度全面考虑。1、出租汽车行业监管方式以政府特许经营方式进行监管，意味着政府不仅要对出租汽车的运价、出租汽车数量进行调控，而且要对经营者的经营行为进行必要的和特别的监管。但总体上，实行政府特许经营的城市在目前占绝大部分。2、出租汽车经营权出让方式如何出让出租汽车的经营权，不但涉及到对公共资源的配置是否公平合理，也直接影响到政府的调控手段、监管效果和出租汽车行业的健康稳定发展。出租汽车行业发展和管理中的不少问题，都与经营权出让方式不当有关：一是经营权出让的期限问题。经营权出让期限的确定应当有利于政府部门对出租汽车行业的监管。实行报废更新制度，弊多利少。从了解的情况看，全国多数城市，在2007年以前出让的经营权无期限，无法收回，被迫实行车辆报废更新制度, 这种方式已成为制约行业规范发展的瓶颈，导致了经营者对社会公共资源的永久占有，无限期出让的经营权成为一种私人产权，政府监管部门就在一定程度上失去了对经营权的约束和管理权限，不利于对出租汽车服务质量的监管。二是有偿出让的方式问题。从各城市的实际经验看，“经营权公开拍卖和出价高者得”不是一种好的办法，会导致拍卖过程中发生不理智行为，中标者不切合实际的以高价获得经营权后，经营压力大，影响服务质量，也会给进一步投放出租汽车数量、政府进行日常服务质量的监管和协调公司与司机的收入分配关系带来困难，同时，还会导致二级市场的高价炒卖，给行业稳定带来一定的隐患。目前各城市按照国务院办公厅2004【81号】关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知的指示精神，逐步实行以服务质量为主要条件投放经营权，是比较科学合理的方式。三是准入数量控制问题。出租车需求量是随着公共交通覆盖率、私人轿车增长速度、市场环境、百姓富裕程度的变化而不断改变的指标，如果投放数量偏多，会导致空驶严重，出租车收益降低，行业不稳定；如果投放数量过少，会出现“打的”难的现象，满足不了百姓需求，造成不良的社会影响，需要我们在日常工作中准确掌握出租车的运营指标，在分析测算的基础上，找到运力运量的平衡点，对投放数量做出科学的决策。四是监管问题。对出租车经营权如何取得、期限核定、转让、收回等问题，目前国家、省尚没有统一的法律、法规或规范性文件规定。面向公司出让经营权，监管难度较大，要加强对公司经营行为的监管。在投标前，一要对公司投标保证金的来源进行严格审核，防止公司采取非法集资的手段，向司机收取预付款；二要对企业资质、管理方案、经济效益概算、合同文本及承诺，进行严格评定，制定的评分标准应具体化，具有可操作性；中标后，对公司擅自改变合同条款等进行严格监管；办理营运手续时要严格审核与司机签订合同的真实性，并存档备案，采取有效措施防止炒卖经营权。3、出租汽车行业经营模式从当前的实际情况看，所谓公司化经营还是个体经营，其区别在于出租汽车的经营权是归公司还是归个人的问题。事实上，几乎所有实行个体经营模式的城市，都从政策上要求拥有出租汽车经营权的个人必须由公司托管经营，公司在传递政府管理信息、代缴税金、协助管理部门组织开展行业活动等方面发挥了一定的作用。针对出租汽车公司居间盘剥，司机负担过重问题，有的城市将经营权归公司所有转变为归司机所有，实行托管经营，从实际情况看:第一，已经实行经营权归个人的城市（比如新乡等城市）经营权归属的转变，是因为以往的公司化经营不规范，公司向司机收取高额履约保证金或预付款，造成司机成为实际的出资人，导致车辆产权及经营权不明晰，在经营权归属上司机与公司产生矛盾，引发群体性事件。政府出于尊重历史和社会稳定的考虑，做出将经营权从公司转变为个人的决定。第二，经营权归司机个人后必须有一系列的制度相配套。第三，实行经营权由公司向个人的转变，减少了经营权投放的中间环节，有利于克服公司以经营权为筹码，高价转卖车辆，收取高额服务费、GPS使用费、车辆设施配置费，以代交的方式获取高额保险费提成等公司乱收费行为，有效避免司机与公司的矛盾。相比而言，针对过去公司运营中存在的突出问题，哈尔滨市采取了面向具有一定经济实力和管理能力的国有运输企业投放经营权的做法，有利于推行规模化经营，培育规范化的出租汽车公司，从而达到提到服务质量的目的。值得注意的是，如果法规政策依据不充分，容易造成其他多数私营公司上访，政府会处于被动局面。4、“黑车”与非法营运问题各城市“黑车”遍存在，非法营运屡禁不止，长期以来严重影响出租汽车行业的发展秩序。在各种类型的“黑车”中，伪造运营证照的“套牌车”、残疾人代步车等，直接与正常的出租汽车形成竞争，极大地破坏了运营秩序，产生了严重的不公平竞争，也给乘客的利益带来严重的危害，并成为导致出租汽车司机不满，甚至引发群体性事件的重要因素，必须严厉打击。相对而言，牡丹江市打击非法营运的力度较大，建立了打击非法营运的长效机制，组织机构完善，执法程序规范，市场环境较好。新乡市政府出台了新乡市强化出租车管理实施意见对套牌、假牌非法营运追究刑事责任，打击非法营运的力度较大。二、促进我市出租汽车行业健康发展的思路和建议（一）、对城市出租汽车行业现状的基本认识 我市汽车客运出租业随着改革开放，市场经济的发展，迅速发展壮大起来。全市现有客运出租汽车企业54家，出租汽车8763辆。其中中心城区有出租车2317辆，企业34家，企业所辖车辆1986辆，个体车辆托管经营356辆；外县（市）区出租汽车6421辆，企业20家，企业所辖车辆5349辆，个体车1072辆。全市从业人员12584人，培训合格率90%以上。我市拥有人口561.1万人,其中市区人口143.9万人，区占地面积42.469平方公里。城区内出租汽车拥有率为611人/辆。出租车年完成旅客运送量8722万人次，城市公交车年完成旅客运送量12775万人次，出租车旅客运送量占公交车的40.6%；外县（市）人口417.2万人，出租车年完成旅客运送量7043万人次，公交车年完成旅客运送量1379万人次，出租车旅客运送量占公交车的83.44%。经营权投放实行总量控制、公选车型、限价出让、设置服务质量“门槛”，以随机抽取的方式确定中标者。经营权管理优势。2000年、2003年、2008年我市三次成功实施了出租车经营权有偿出让：一是，体现了公开、公平、公正的原则。克服了行政审批的一些弊端，深受经营者赞同；二是，经营权出让的期限明确规定8年。经营权与车辆使用期限相一致，到期收回，有利于政府根据实际情况调整政策，避免了经营权的纷争；三是，总量控制适度。我市在2000年至2004年间中心城区出租车曾达到4000多辆，出租车远不如“黑车”赚钱，出现黑车猖獗，市场混乱，出租车司机聚众上访等问题，2007年我市以出租车报废更新为契机，按照交通、公安、城建、财政、发改委关于进一步加强城市出租汽车行业管理工作的意见要求，通过对出租车运营指标的跟踪调查，以出租车实载率70%为临界点，将我市出租车数量控制指标确定在2500-3000辆，对出租车各项运营指标测算准确，确定的经营权价格与出租汽车收益相适应，经营权投放数量与市场需求吻合，经营者负担适中；四是，把服务质量评价作为准入“门槛”，按照国务院81号文件规定：“逐步向以服务质量为主要条件的经营权招投标”的要求迈出了一步；五是，出让方案及程序合法，出让过程操作规范，投标者无异议；六是，对中标者的经营行为监管到位。中标企业及个人经营规范，政府、公司与司机之间无矛盾，行业发展稳定。但还存在一些问题：一是监管机制不完善，形成扭曲的公司化经营。面向公司投放经营权，在客观上形成了公司对经营权的垄断地位，由于行业监管机制不完善，许多公司在投标前采取预收购车款的方式向司机集资，中标后，公司再以高价转卖给司机，或在承包过程中，收取高额承包租赁费和风险抵押金，转嫁经营风险。形成公司不出资，而且在名义上拥有车辆产权及经营权，并以经营权为筹码从中谋取暴利，导致我市2009出现司机群体性上访事件。二是经营权配置机制不科学。目前我市在出租车经营权投放上，虽然实行了服务质量招投标与有偿出让相结合的投放方式，但还存在服务质量“门槛”低，随机性大的问题，在机制上缺乏服务质量优先的政策性引导。经营权出让对象不同，形成两类经营模式。一类是公车公营。政府面向公司出让经营权（100个为一组），公司购买车辆，包给司机经营；采取两种方式：一是公司收取履约保证金5万元（抵后期承包费），按车型不同每日交纳承包费125-136元不等，各项税费及保险金由公司承担，修车及燃料费由司机承担；二是公司一次性向承包者收回全部费用（包括购买经营权、车辆及落户等），司机承担全部运营支出，每月向公司交纳服务费350元。第二类是托管经营。政府面向司机单个出让经营权，委托公司管理，公司每月收取服务费50元。司机自主经营，自担风险。（二）我市出租汽车行业发展的总体思路和方向。从出租汽车的行业特性和我市出租汽车行业发展的实际出发，将化解行业管理中存在的不稳定因素和促进行业长期持续健康稳定发展结合起来，围绕提高服务质量、理顺司企关系两大核心目标，通过明确发展方向、完善政策法规、规范经营权管理、整顿运营秩序、优化经营模式、调整运力结构、改善监管方式，形成定位合理、规范有序、服务满意、监管有效、和谐稳定的出租汽车行业发展格局，有效发挥出租汽车在交通运输体系中的作用。我市出租汽车发展的基本方向和相关重要问题可以归纳为：第一，出租汽车是大容量公共交通的补充，出租汽车的发展和管理应当纳入公共交通运输体系中，进行统筹规划，统一管理，实现与其他公共交通方式之间的协调发展。在我市大容量公共交通体系尚未形成时期，出租汽车是满足百姓出行需求的重要的公共交通运输方式。第二，出租汽车经营权属于公共资源，政府可以以特许经营的方式出让和收回。我们在制定出租汽车的政府特许经营制度时，要考虑有利于引导和鼓励出租汽车实现规范化经营。出让出租汽车经营权按照服务质量招标与定价出让相结合的方式进行比较科学合理。实行服务质量招投标，关键在于要设计一套科学合理的综合考评体系，形成能够保证实现公开、公正、公平的出让程序和方法。 第三，管理部门除对出租车行业的服务质量进行监管外，还应当对之进行数量和价格监管。数量控制和运力投放要与出租车的效益相协调，保证能够基本满足居民的乘车需求，发挥对行业、公司和司机收入水平进行调控的作用。数量控制和运力投放应建立在科学的测算体系和公开透明的决策程序之上。服务价格的确定和调整要与司机收入水平相适应，实行价格听证等制度。第四，作为政府特许经营行业，应合理调控出租汽车行业的整体赢利水平和司机的收入水平。参照我市社会平均投资收益率调控出租汽车行业的赢利水平，参照本市社会平均工资水平调控司机的平均劳动所得。对于实行公司化经营的公司，应通过实行统一的合同管理，对公司和司机的权责和利益分配关系进行规范，建立公司与司机收益共享、风险共担的机制。 （三）规范我市出租汽车行业管理的建议第一、建议政府出台齐齐哈尔市出租汽车管理办法。近几年来，各城市政府都相继出台了出租汽车管理的法规性文件，为规范出租汽车的经营行提供法律支持。政府出台出租汽车管理办法，有利于明确出租汽车的行业定位、经营权出让、监管模式、经营模式、劳动用工关系、事故责任、风险分担机制、非法运营的打击、群体性事件的防范、管理体制、主管机构性质、各主体的责权利和法律责任等重大事项；有利于规范出租车经营者的经营行为；有利于提高全行业的服务质量，树立良好的窗口形象。第二、建立“三个机制”， 健全“三个体系”推进政策法规的完善。以经营权投放为契机，在制定经营权投放方案时，将目前出租汽车管理和发展面临的新情况新问题，做出明确规定，即：建立准入机制。按照国务院办公厅2004【81号】关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知的指示精神，以服务质量为主要条件投放经营权，引导和鼓励出租汽车企业实现规范化经营；建立激励机制，对服务质量