土地利用规划分区与土地用途管制研究.doc

龙 岩 市 土地利用规划分区与土地用途管制研究 龙岩市人民政府 一九九九年五月 目 录 第一章 土地利用规划分区 一、规划分区原则和依据 二、规划分区的途径与命名 地域分区 特殊用地区 三、规划分区评述 东南部土地综合开发区(简称东南区) 西北部土地开发整治区(简称西北区) 特殊用地区(复区) 14 第二章 土地用途管制 一、耕地指标的区域管制 17 耕地管制区的划分 17 耕地管制区控制指标的确定 17 耕地控制指标的管制措施 19 二、土地用途管制 19 土地用途区的划分 19 土地用途管制的内容 19 龙岩市土地利用规划分区与土地用途管制研究 第一章 土地利用规划分区 土地利用分区是指按照土地基本用途的不同划定土地 利用区，是编制龙岩市土地利用总体规划的主要内容之一， 是直接为全市国民经济和社会发展“九五”计划服务的。 龙岩市位于福建省西部边远山区，通称闽西山区。东 临泉州、漳州沿海经济发达地区，西面背靠内陆地区。东 西长约192公里，南北宽约182公里，区内自然资源和社会 经济条件地域差异性明显，尤其是粤东和省内沿海经济特 区和发达地区所处的区位优势，更促使本市地域差异加大。 为了使区位优势尽快转化为经济优势，充分揭示我市土地 利用发展方向、土地利用管理的区域差异与区域规律；为 了制定有针对性的土地利用管理政策和措施，调控土地利 用的空间布局；为了将土地规划指标分解落实到区，以便 保证国民经济发展在空间区域布局上的用地需求，在社会 主义市场经济运行机制的影响下，按规划要求划分一个切 合实际的，科学合理的规划分区，显得十分需要。这样首 先有利于充分发挥各规划分区的优势，扬长避短、互为补 充、相互促进、共同繁荣，尤其是在用地上可互相协调、 共同发展；其次是有利于为各规划分区经济开发重点保证 用地，加速经济发展。第三有利于妥善安排各规划分区生 产力布局用地和部门用地；第四有利于因地制宜、分区指 导、统筹规划，最大限度地提高土地综合利用效益，从而 保障我市国民经济持续、稳定、协调地发展。 一、规划分区原则和依据 规划分区可分为地域分区和用途分区, 亦可根据情况 两者同时并用,互为补充,形成复区。本规划分区采用两种 模式，规划分区按照以下依据，理论和原则划分。 、分区依据： 、市土地利用总体规划的总目标； 、以市国民经济发展战略指导规划分区； 、以区位差异、资源差异、市场差异和产业差异为 分区依据； 、与土地利用有关的全市专项规划的区域发展战略 和区域发展目标； 、全市土地利用区域性问题与区域土地利用结构调 整的必要性和可能性； 、按主导用途、开发利用方向和保护、整治等措施， 划分用途区。 、分区原则： 、土地利用规划管理的区域性原则 规划分区的主要目的是为了管理好土地，而管理好土 地的关键在于因地制宜。根据不同区域的主要特点，针对 不同区域的重要问题，强化区域性土地管理是规划分区的 主要原则之一。 、可操作性原则 规划分区方案是一个实用性方案，它的落脚点在于实 施。只有可操作的或可执行的分区方案才是有意义的。而 全市规划的实施主要依靠县级政府，因此能够被县级政府 接受和执行是方案制定的准则。 、综合因素与主导因素分析相结合的原则 土地利用的变化是在自然、经济、社会、历史等各方 面综合影响下产生的，因此，规划分区也必须综合考虑这 些因素。但是，在不同的地区每个因素所起的作用程度不 同，其中往往有一个或几个因素起主导作用，突出主导作 用的因素才能反映区域土地利用变化的本质。因此，在分 区过程中必须坚持综合因素与主导因素分析相结合的原则。 二、 规划分区的途径与命名 （一）地域分区 依据市国民经济与社会发展“九五”计划和2010年远 景目标，结合资源优势、产业优势和市场优势，以距沿海 经济特区和发达地区的距离为半径，在不打破县级行政区 划的前提下，划分两个地域区。其地域命名如下： 、东南部土地综合开发区。包括：新罗区、漳平市、 永定县； 、西北部土地开发整治区。包括：长汀县、上杭县、 武平县、连城县。 （二）特殊用地区 按主导用途、开发利用方向、保护和整治等措施，在 不打破村级行政区界的前提下，以复区形式划分二个用地 区。其命名如下： 、汀江上游水土流失重点治理区； 、梅花山自然保护区。 三、规划分区评述 （一）东南部土地综合开发区（简称东南区） 、地域概况 本地域地处龙岩市东南山区,位于东经11625-117 44、北纬2423-2547，属九龙江北溪水系。是厦门 经济特区和闽南“金三角”的腹地，是距东南沿海口岸最 近的矿区、林区和工业集中区。本区地貌形态以中、低山 为主，丘陵也占一定比例，玳瑁山、采眉岭、博平岭自西 向东依次排列，其中博平岭，峰岭连绵，蜿蜒于闽西和闽 南的分界处，是中亚热带和南亚热带的分界。 本地域包括新罗区、漳平市、永定县。现设58个乡、 镇、街道办事处,793个行政村。总人口1172282人,其中农 业人口846613人，占总人口的72.2，人口密度为每平方 公里149人。本地域土地总面积785274.77公顷，占全市土 地总面积的41.27%。 本地域土地开发程度较高， 已利用土地面积比例达 93%，建设用地面积比例达2.5%， 土地利用经济效益居全 市之首。1996年现价农村社会总产值达1146470万元， 其 中新罗区 559637万元，永定县404108万元， 分别居全市 第一、第二位。 本地域1996年土地利用现状各类面积和比重为: 耕地 57045.37公顷;占本地域面积的7.26;园地17704.95公顷, 占2.25%;林地624240.53公顷,占79.49%；牧草地290.87公 顷,占0.04%;居民与工矿用地15187.09公顷,占1.93%;交通 用地4340.99公顷,占0.55%；水域11772.49公顷,占1.5; 未利用土地54692.47公顷，占6.96%。（见表6-1） 、区域特征 区位条件：本地域紧邻闽南漳、泉、厦金三角沿海 经济发达地区和粤东开放地区，互相辐射和吸引，是沿海 腹地的“前沿阵地”，具有沟通沿海与内地、经济发达地 区与经济落后地区的特殊区位优势。本地域的发展对迅速 提高全市综合经济实力和生产力水平有着关键的作用。 交通条件; 本地域集中了龙岩市现有和拟建中的绝 大部分铁路,漳龙坎铁路与鹰厦线相通,是闽西与全国各省 (市)和省内福州、厦门、三明、南平等城市经济联系的大 动脉，承担了几乎全部省际和部分省内长途运输任务。拟 建的赣龙铁路使本市的铁路网与京九铁路相通，将带动本 市其它区域的经济发展，也将对本市与全国各地的经济联 系起重要作用。同时也将缓解本市运输任务繁重的状况； 本地域公路等级较高，通车里程2299.21公里， 在建的漳 龙高速公路和拟建的龙门朋口高等级公路建成后可进一 步提高本地域的交通便捷度。 旅游资源和投资环境：本地域内文化古迹与旅游胜 地众多，自然、人文景观奇特，是福建著名的旅游区，尤 其是闻名世界、堪称世界建筑史一枝奇葩的永定土楼，吸 引了众多的国内外建筑专家和游客；另外还有龙空洞等景 色壮观、绚丽多彩的自然和人文景观，形成了具有山区、 侨区、老区、边区特色的旅游系列群体。据统计，1996年， 本地域共接待境外旅游人数2773人，占全市4139人的67%； 本地域旅外人数众多，有旅外侨胞和港澳台胞28万左右， 占全市的94.53，分布在世界五大洲的29个国家和地区， 旅外人士不断回乡寻根问祖，增加了本地域的第三产业生 产总值。同时，海外侨胞、港澳台胞热爱故土，热情支持 家乡的经济建设，由于本地域的基础设施逐步得到完善， 特别是永定县棉花滩60万千瓦水电站和梅坎铁路竣工后， 将会进一步改善本地域的投资环境，随着社会主义市场经 济和改革开放的不断深入和发展,侨胞投资的“三资企业” 逐渐增多，据统计，96年外商投资企业286个,占全市除市 属外商投资企业外的62.7%，总投资50911万美元，占全市 的60%，这使外向型经济成为本地域的优势。 气候条件：本地域属中亚热带海洋性季风气候，部 分乡镇地处南亚热带北缘，具有南亚热带气候特色：热量 丰富、雨量充沛，冬无严寒、夏无酷暑。据统计，96年本 地域年最高气温38.5，年最低气温-1.1，年平均气温 20.1，无霜期新罗区最长为351天，永定299 天， 漳平 314天。依据气候条件和各种果树的生态适宜性， 本地域 有漳平市的官田、桂林、芦芝、菁城、和平、西园、南洋； 永定的仙师、峰市、下洋、岐岭、湖坑、凤城、城效、湖 雷；新罗区的苏坂等16个乡镇，年平均气温在20以上， 月份平均气温高于10，冬季基本无霜，可发展香蕉、 夏橙等南亚热带经济作物，而甜橙则在本地域内都可发展。 荔枝、龙眼、菠萝等水果全市只在本地域有种植。 矿产资源:本地域矿产资源品种多,储量大、品位高。 素有福建省“聚宝盆”之称。有各种矿产采选企业144个， 占全市总数的68%，产值达42772.7万元,占全市的87.51%， 主要有煤、钼、锰、铜、铅锌、锡、钨、高岭土、石灰石、 大理石、白云岩、耐火粘土、石墨等矿产。尤其是其中的 煤炭、铁矿、硫铁矿、高岭土、石灰石矿、锰等矿产, 资 源丰富、品质优良，开采技术条件优越，探明储量较多, 居全省前列，有的不但能满足省内外的需要，而且还可以 供应出口创汇。比如：永定、漳平、龙岩是福建省重要的 煤炭生产基地，累计探明储量与保有储量，居全市及全省 第一位。乡（镇）村办小型煤窑星罗棋布，据1987年调查， 永定县除省属7个、县办3个煤矿外，有小煤矿1000多个， 产量达60多万吨；龙岩马坑的铁矿储量，不仅在全市、全 省第一，在华东地区也是第一大矿；龙岩东宫下高岭土矿 区探明储量丰富，已列入全国十二大型非金属矿出口基地 之一。 工矿企业状况:本地域集中了龙岩市60%以上的厂矿 企业,工业总产值（年价格）为923134万元， 占全市 1325022万元的70%。随着省道福三线建设的开展，相继建 了煤矿、铁矿、龙岩特钢厂、地区水泥厂、火电厂、风动 工具厂、卷烟厂等骨干企业，成为省内工业基地之一。今 后将继续发挥交通与产业区位优势，加快地域内经济建设 的发展，形成以龙岩市区为中心，漳平市区、永定高坎抚 地区及铁路沿线为两翼，以能源、原材料开发和加工工业 为主体的区域经济布局，同时抓好重点乡镇建设，逐步形 成各具特色的工业小区。例如工业相对集中的新罗区曹溪 镇、红坊镇、适中镇、雁石镇；永定县的坎市镇、抚市镇、 高陂镇；漳平市的新桥镇、永福镇等。 人均占有耕地较少，粮食缺口较大: 耕地是发展粮 食生产的基础。1996年末耕地面积74万亩（统计数）, 比 1949年的80.03万亩减少6.3万亩与历史上耕地面积最多的 1956年87.19万亩相比，则减少13.19万亩。由于人口增长 和国民经济发展非农业用地不断扩大，首当其冲的是耕地 面积将会越来越少，人均占有耕地从1949年的2.15亩，降 到1996年的0.63亩。耕地减少，亩产不高，导致粮食缺口 越来越大。永定县是全国优质烤烟基地之一，烤烟生产已 成全县的经济支柱,面积不断扩大,烟粮争地矛盾十分突出。 、土地利用方针及结构调整 土地利用方针：首先要充分发挥区位优势，尤其是 矿产资源丰富、交通便利、经济基础较好的优势。其次是 在组织土地利用“开源”与“节流”的同时，重点抓好农 业与非农业用地的综合开发，以满足各业发展对用地的需 求。第三是在节约用地原则下保证建设用地的基本需求和 合理布局，在非农用地上优先保证梅坎铁路、赣龙铁路、 厦柳铁路龙厦段、漳龙高速公路、省道福三线、永定县棉 花滩水电站、新建龙岩机场、北山煤矿、罗厝山煤矿、三 德水泥厂、昌福山煤矿、马坑铁矿、漳平300万吨/年水泥 厂等重点项目上的用地需要；在重点工程建设项目用地的 同时，应严格按城镇规划审批城镇建设用地，控制农村建 房占地，提倡盖楼房，节约耕地；第四是在农业用地上一 方面积极开发宜农荒地，增加有效耕地面积，以弥补耕地 的过多占用，保持耕地总量动态平衡，促进粮食生产的稳 定增长，防止供需过分失调；另一方面继续扩大山地的综 合利用，扩大果、桑、竹、药和其他经济林及烤烟经济作 物用地的面积，不断提高土地利用的经济效益。同时还要 注意协调各业用地的矛盾，搞好农业与非农用地综合开发 规划。 本地域土地利用结构调整如表所示： 表 东南区土地利用结构调整表 单位：公顷 区 域 居民点及工 交 通 未利用 年 份 耕 地 园 地 林 地 牧草地 水 域 总面积 矿用地 用 地 土 地 1996年 785274.77 57045.3717704.95624240.53 290.87 15187.09 4340.99 11772.4954692.47 % 100 7.26 2.25 79.49 0.04 1.93 0.55 1.5 6.96 2010年 785274.77 56698.7132286.88626610.37 2310.51 19830.9 6833.53 17641.7523062.12 % 100 7.22 4.11 79.80 0.29 2.53 0.87 2.25 2.94 共增减 0 -346.66 14581.93 2369.84 2019.64 4643.81 2492.54 5869.26-31630.35 平均年 0 -24.76 1041.57 169.27 144.26 331.7 178.04 419.23 -2259.31 增 减 （二） 西北部土地开发整治区（简称西北区） 、地域概况 本地域地处龙岩市的西北部山区, 大部分属于汀江流 域,位于东经11551-11625，北纬2547-2602， 被武夷山系南段和玳瑁山系夹在中间，以中、低山为主， 全市区最庞大的玳瑁山岭，千米以上的山峰300多座， 其 最高峰狗子脑海拔1811米，也是全市第一高峰，而武夷 山南段则是阻挡西北冷空气南侵的天然屏障。 本地域包括：长汀县、上杭县、武平县、连城县等四 个贫困县。也是经国务院批准四个对外开放县。1996年设 75个乡、镇、街道办事处，1092个行政村。总人口162.52 万，其中农业人口142.03万，占总人口的87.39%，人口密 度为每平方公里145人。 本地域土地总面积1117550.81公顷, 占全市土地总面 积的58.73。本地域土地开发程度很高,已利用土地面积 比例达95.2,建设用地面积比例达1.76,土地利用经济 效益相对较差，1996年现价农村社会总产值为 1060858万 元，96年国民生产总值（当年价格）624584万元，占全市 国民生产总值的42%，其中武平123144万元居全市末位。 本地域 1996年土地利用现状各类面积和比重为：耕 地106611.5公顷,占本地域总面积的9.54%;园地 15749.11 公顷，占1.41%；林地899068.71公顷，占80.45%；牧草地 355.13公顷,占0.03;居民与工矿用地19683.23公顷，占 1.76;交通用地4748.31公顷,占0.42;水域17579.33公 顷，占1.57;未利用土地53755.43公顷，占4.81。(见 表6-2） 、区域特征 粮食产出状况：本地域耕地面积为106611.5公顷， 人均0.98亩,是本市的粮食主产区,年粮食总产量 733043吨，人均占有粮食451公斤， 比全市的409公斤/人 高出42公斤/人，由于农业基础设施逐渐老化， 抗灾调节 能力差，水灾、旱灾频频发生，影响农业生产和产量，据 统计，1996年“8. 8 ”洪灾， 本地域被毁坏耕地面积为 87054.8亩；其中有19016.79亩无法复垦，1989 年调查资 料显示，全市重点旱片10片，本地域就7片,受旱面积8.77 万亩，占全市重点受旱面积的76.51。 全市市万亩旱片 有片，本地域占片， 受旱面积7.22万亩,占全市万亩 旱片面积的86.57%，近年来，本地域加强了农村基础设施 建设，修建标准化渠道212.7公里， 修复受灾严重的四个 乡镇防洪堤工程，完成长汀三洲、连城文亨万亩旱片和龙 岩市初级水利化试点县建设并通过省级验收。耕地粮食产 量将会得到提高。 水土保持状况：据1986年遥感普查，本地域水土流 失面积为1938.7平方公里,占本地域土地面积的17.3%，经 过多年的综合治理，现有水土流失面积1506平方公里，占 全市水土流失面积的76.4%,其中长汀县水土流失最为严重, 面积达750.6平方公里，占本地域水土流失面积的49.8%， 占全市水土流失面积的38.1%，据上杭水文站资料， 1963 年侵蚀模数为 108吨/年.平方公里，1975 年上升为436.7 吨/年.平方公里,增加了三倍,流域区极强度流失侵蚀模数 高达1500吨/年.平方公里。可见本地域的水土流失是历史 长、面积大、程度重、危害大。诸如长汀县的河田、三洲、 濯田、涂坊、新桥、策武，连城县的文亨、朋口，武平县 的岩前、十方，上杭县的城郊、庐丰等乡镇都是重点水土 流失区，尤其是长汀县的河田镇，早在四十年代初期就建 立了水土保持研究机构，是我国最早建立的三个水土保持 机构之一。 气候状况：本地域96年平均气温为18.0-19.8,长 汀最低,年气温为18.0,上杭最高为19.8。本地域最高 气温36.7,最低气温-1.7。一年内以2-4月日照时数为 最少，7-9月日照时数为最多。 年太阳辐射能冬半年少， 夏半年多，其中7-8月太阳辐射能最多， 本地域年平均降 雨量为1721毫米，年降水日数136-191天，无霜期276-313 天。冷空气南下时，本地域首当其冲，气温普遍低于东南 区，历来全市的春种自东南向西北，秋收相反，足以证明 东南区与本地域之间天气差异特点。 资源状况：本地域矿产资源较缺乏，煤炭采选企业 仅22家,占全市98家的22.4，产值1176.1万元,占全市的 4.8%。矿产资源采选企业共有67家,占全市总数的31.8%， 总产值为6111.4万元，占全市矿产采选业总产值的12.5%。 本地域缺乏煤炭资源，樵伐过度，是难以保持水土的重要 原因之一。而交通不便，运程远，矿产资源不足，投资环 境差，乡镇企业发展缓慢、工业产品多为浅加工产品，商 业价值低，这也是本地域经济发展缓慢的一大原因。 、土地利用方针和结构调整 土地利用方针：规划期间应针对本地域经济条件和 生态环境较差的特点，积极组织土地开发和整治。在农业 土地利用上，要以中低产田改造为重点，抓好商品粮基地 和烤烟基地建设；充分利用山地资源优势，以319 国道沿 线为重点进行山地综合开发，扩大经济林、果用地规模； 继续抓好水土流失重点区的治理；非农业用地首先是确保 交通、电力等基础设施的用地需要，开发旅游用地和扩大 城镇土地出让规模，城乡各项建设要注意节约用地，尽量 少占或不占耕地。在区域开发和生产力布局上，有计划、 有重点地支持本地域发展经济效益较高，生态环境较好， 对本地域经济发展有较大推动作用的开发性建设项目开发 上以汀江的开发整治为重点,加强交通能源、通讯的建设； 布局上以山地综合开发及发展乡镇企业为经济开发突破口, 并通过新建赣龙铁路、上杭县缫丝厂及蚕桑基地建设、连 城县宣纸厂、上杭紫金山铜矿等具有区域优势的铁路、工 业建设，新增一批骨干企业。努力发展优势产品，大力发 展边贸，增强自我发展能力，特别是要抓好工业相对集中 的重点乡镇企业建设。如武平县的岩前、十方；上杭县的 古田、南阳；长汀县的南山、童坊；连城县的庙前、朋口 等工业小区的建设。 本地域土地利用结构调整如表6-2所示 表 6-2 西北区土地利用结构调整表 单位：公顷， 幅 员 已利用居民点及工 交 通 未利用 年 代 耕 地 园 地 林 地 水 域 面 积 牧草地 矿用地 用 地 土 地 1996年 1117550.81106611.5 15749.11 899068.71355.13 19683.23 4748.31 17579.3353755.43 % 100 9.54 1.41 80.45 0.03 1.76 0.42 1.57 4.81 2010年 1117550.81107358.16 45097.12 880563.924647.49 23784.12 6380.79 21371.7328347.48 % 100 9.61 4.04 78.79 0.42 2.13 0.55 1.91 2.54 共增减 0 746.66 29348.01 -18504.794292.36 4100.89 1632.48 3792.4 -25407.95 平均年 0 53.3 2096.29 -1321.77 306.6 292.92 116.61 207.89-1814.85 增 减 （三）特殊用地区（复区） 、汀江上游水土流失重点治理区 本区位于西北部土地开发整治区内的北部，包括长汀 县的策武、新桥、河田、三州、南山、涂坊、濯田，连城 县的文亨、北团、 罗坊等共个乡（镇）。 土地面积 199401公顷（折合 299.1万亩），其中耕地37.56 万亩， 占区内土地面积的12.56%;林地面积225.81万亩,占75.50%。 本区是全市水土流失最为严重的区域，区内水土流失面 积83.61万亩，占本区土地面积的 26.63%，其中山地流失 面积79.64万亩，占本区水土流失面积的95.25；水田隐 匿流失面积3.97万亩，占本区水土流失面积的4.75%。 本区水土流失的主要特点:一是流失面积大,程度严重。 比如长汀县河田镇、三洲乡水土流失面积达23.76 万亩， 占两个乡（镇）土地面积的44.65%，是本区强度流失区， 土壤侵蚀模数高达5000-15000吨/（年.平方公里）。二是 水土流失集中、连片。主要集中分布在以河田盆地为中心 的汀中盆地和连城盆地周围。连片是土地流失从山顶沿山 脊延伸到山脚，呈连片分布。三是历史长、危害大。据长 汀县志记载，河田水土流失是从清朝道光年间开始的，至 今已有100多年历史。由于植被屡遭严重破坏， 水土流失 越来越严重，河床高出田面，影响航运，水旱灾频繁，生 态环境恶化，危害极大。 本区要以小流域为单位,因地制宜,全面规划，综合治 理，工程措施与生物措施相结合，以草先行，草灌乔结合， 提高水土流失治理的成效；积极营造水土保护薪炭林、水 源涵养林，解决群众生活的燃料和水土流失问题；大力种 植山地绿肥，提高山地肥力，使土地利用的生态、经济、 社会效益同步提高。 、梅花山自然保护区 本区属国家级自然保护区，位于新罗区、上杭县、 连城三县(区)交界地带，涉及三县新罗区的万安、江山； 上杭县的步云、古田；连城县的庙前、莒溪、曲溪等个 乡(镇)和20个行政村，总面积22168.5公顷（折合33.25万 亩）。自然保护区由三部分组成，北面的以将军山为中心, 面积754.3公顷；中部的以狗子脑为中心,面积20861.5 公 顷；南面的以笔架山为主，面积552.7公顷。 其中耕地面 积852.8公顷，占3.85；林地20002.8公顷,占90.23； 居民点59.4公顷，占0.27。保护区系玳瑁山系，主要以 中山为主，平均海拔900米，千米以上的山峰70多座， 最 高峰石门山海拔1811米。岩石主要是花岗岩，土壤以山地 红壤为主，土地肥沃，适宜林木生长。 本区土地资源垂直利用分异明显；植物、动物资源丰 富，其中有珍稀濒危保护植物23种，古树王16棵；华南虎 等珍稀一级保护动物7种、二级保护动物30种。 本区是典型的亚热带森林植被景观,完整的生态系统, 丰富的动物资源,独特的地理位置,是森林生态环境保护、 动植物资源等多种学科进行研究的理想基地。通过森林群 落演替规律以及人为经济活动对自然界的影响研究等，从 而为林业生产、经济建设、保护和合理利用自然资源、保 持高效能的生态系统，提供科学依据。保护区内应严格贯 彻以保护森林和野生生物资源为主，维护生态平衡的用地 方针，禁止破坏性的土地开发，非农业建设项目，除非与 保护有关的，一律不得进入本区。 第二章 土地用途管制 土地是人类生存与发展最重要的物质基础。经济与科 技的发展不仅未能改变人类对土地的依赖，而且由于工业 化、城镇化导致大量农田、绿地减少，环境恶化，人类今 天面临的土地利用问题比历史上任何时候都要严重。正因 为如此，我国必须加强土地利用的国家控制。 我国对土地利用的控制，从立法、规划、土地征用、 建筑规章到财税政策、政府投资等等，手段多样。其控制 程度主要取决于各地土地资源的丰缺度，人均可利用土地 资源愈少的地区，对土地利用的控制应愈严格，而龙岩市 1996年人均耕地仅0.87亩，已接近联合国确定的警戒线， 对土地利用实行严格的控制势在必行。 土地用途管制是依据法律和行政规章，对规定土地用 途实行强制性管理制度。管制与经济政策、投资等调控手 段相比，具有三个重要特性：强制性（或指令性）； 执行性；以直接作用为主。 对农用地和非农用地实行严格的用途管制是我国土地 管理方式的重大变革。实现这个重大变革，第一，可以严 格控制建设用地总量，促使集约利用，有利于建设用地市 场的正常化和规范化；第二，可以严格控制农用地流向建 设用地，有利于从根本上保护耕地；第三，有利于按照土 地利用规划和各类建设规划，鼓励农用地和建设用地在各 自范围内流动，提高配置效率。 对农用地和非农用地实行严格的用途管制，这是与土 地管理部门的职能，即实行城乡地政统一管理相一致的。 也是提高城市土地集约利用程度，对城市用地进行内涵挖 潜的必经之路。 一、耕地指标的区域管制 为实现我市耕地总量动态平衡，保证耕地总量只增不 减，落实省级规划下达的各项指标，必须根据本市内部生 产力布局和社会经济发展水平的差异及各类土地的供需状 况，对本市各县（市、区）的耕地指标实行区域管理。 （一）耕地管制区的划分 为保持规划体系的上下衔接、行政区划的相对完整性 和管制的可行性、便利性，管制区的划分以本次规划下属 的一级行政区为区划单元，全市划定新罗区、漳平市、长 汀县、永定县、武平县、连城县、上杭县等个土地用途 管制区。 （二）耕地管制区控制指标的确定 本次规划的耕地管制指标的确定，是围绕耕地总量动 态平衡目标，在确保耕地总量动态平衡基数和耕地净增长 目标任务完成的前提下，以可供给的土地总量来合理配置 各产业部门和各行业对土地的需求。 、耕地管制区控制指标确定的依据 基础依据 中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护 耕地的通知、省级规划下达的指标、龙岩市国民经济和 社会发展“九五”计划和2010年远景目标、龙岩市产业发 展政策。 量化依据 、现状：a 各县（市、区）耕地数量和质量、人口 规模； b 人均耕地量、耕地占土地总面积之比； c 粮食 自给率、人均农产品拥有量； d 农产品调入（出）量。 、人口增长对农产品需求量预测；农业发展态势（ 农产品调出、持平、调入）预测。 、近十年建设占用耕地量占各地建设用地的比例； 近十年各类用地增减流向；城市化（城镇化）水平及速度； 经济发展对农产品需求量；国家和省级重点建设项目规划； 近十年开发复垦耕地量；土地后备资源开发利用潜力；农 业内部结构调整退耕量；各地灾害损毁耕地的程度、频率、 规模；生产建设等其他因素损毁耕地量等等。 、一级耕地管制区控制指标的确定。根据上述依据, 对全市土地利用现状及潜力进行分析和土地供需趋势进行 预测的基础上,经多次协调,确定了本市一级管制区的耕地 控制指标。如表6-3所示。 表6-3 一级管制区控制指标体系表 单位：万亩 面积 净 增 补 充 耕 地 量 控制耕地减少量上限 县 耕 地 （市、区） 下 限 合计 整理复垦土地开发 合计 建设占用 退耕 灾毁 龙 岩 市 0.6 15.1 6.99 8.11 14.5 7.4 1.9 5.2 新 罗 区 -0.33 2.02 1.05 0.97 2.35 1.33 0.72 0.30 永 定 县 -0.65 3.11 1.34 1.77 3.76 2.32 0.36 1.08 上 杭 县 -0.72 2.13 0.73 1.40 2.85 2.02 0.15 0.68 武